CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 Accionante: Rosalba Ortiz Pérez Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.

Sustitución pensional. Convivencia Simultánea. REVOCA SENTENCIA – NIEGA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES La señora Rosalba Ortiz Pérez, por medio de apoderado judicial, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, que considera vulnerados con la sentencia del 20 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el radicado 76001-33-33-018- 2020-00110-00/01.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La señora Rosalba Ortiz Pérez manifestó que mediante la resolución 019353 del 7 de julio de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), le reconoció la pensión de jubilación al señor Miguel Ángel Correa Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 2 Vanegas; con quien estuvo casada desde el 21 de diciembre de 1991, hasta el deceso de su cónyuge el 2 de agosto de 2016; por lo que obtuvo la sustitución pensional compartida entre ella y un hijo que tuvo con el causante.

Que posteriormente, mediante la resolución RDP 033405 del 7 de noviembre de 2019 la UGPP le negó la pensión de sobrevivientes a la señora Sor María Herrera Vanegas, quien la había solicitado el 13 de septiembre de 2019, invocando la condición de compañera permanente del causante y le suspendió la pensión que venía recibiendo la cónyuge.

Que en sentencia 007 del 13 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá en sede de una acción de tutela, se dispuso el restablecimiento parcial y temporal del derecho en un porcentaje del 63.35% para la cónyuge, y dejando en suspenso el 36.65% hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolviera el derecho que pudiera tener la señora Sor María Herrera Arenas, otorgándole un término perentorio de 4 meses «so pena de levantarse la suspensión».

Que mediante la resolución RDP 4487 del 18 de febrero de 2020, la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela, y reanudó el pago de la pensión a favor de la señora Rosalba en cuantía del 63.35%, acto administrativo que fue modificado por la resolución RDP 002520 del 4 de febrero de 2021, en la cual se le asignó a la cónyuge el 100% de la mesada, por no haber cumplido la señora Sor María con la obligación de presentar la demanda en el término señalado por el Juez de tutela.

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP y de la señora Sor María Herrera Arenas, para que se dispusiera a su favor el pago de la pensión de sobrevivientes en cuantía del 100%. Que el estudio de la demanda en primera instancia correspondió al Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, quien en sentencia del 22 de marzo de 2024 declaró que el derecho a la pensión de sobrevivientes era de la señora Rosalba, porque se demostró la convivencia efectiva e ininterrumpida desde el matrimonio hasta el deceso del pensionado.

Que la señora Sor María apeló la decisión del Juzgado, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 20 de octubre de 2025, en la cual revocó la decisión de primera instancia, y declaró un pago de la pensión del 63.35% para la señora Rosalba, y del 36.65% a favor de la señora Sor María. Que presentó solicitud de corrección y/o adición ante un error aritmético de la sentencia de segunda instancia, y el 10 de diciembre de 2025 la autoridad judicial accionada negó la solicitud, señalando que se pretendía una alteración de la decisión. Considera que en la decisión judicial de segunda instancia se incurrió en: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 3 1) Defecto factico por indebida, ambigua e insuficiente valoración probatoria, pues de las pruebas practicadas y valoradas estimó: a) Que se valoró mal por parte del Tribunal el contrato de arrendamiento presentado por la señora Sor María Herrera Arenas para demostrar la convivencia, el cual fue suscrito el 30 de junio de 2007, pero que, aparece un sello de presentación personal y autenticación de firmas del 28 de junio de 2007 y que la mención del señor Miguel Ángel Correa en estos documentos, no constituye prueba de la convivencia con la señora Sor María y que deberían existir otros documentos que probaran las demás obligaciones de pareja, especialmente entre los años 2011 al 2016. b) Que se valoraron mal las declaraciones de los testigos pues no tenían conocimiento directo de la convivencia por los últimos cinco años y hubo contradicciones respecto de las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la relación y finalmente, ninguno ofreció certeza de la convivencia con el causante. c) Que el Tribunal utilizó la sentencia de tutela del 3 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá, para determinar los porcentajes correspondientes a la cónyuge y la compañera permanente, cuando el Juzgado de Tuluá lo que hizo fue una suspensión temporal de un porcentaje para que en el proceso ordinario se estudiara de fondo el asunto, y el Tribunal no realizó una operación aritmética ni una motivación para ello. d) Que en la resolución RDP 033405 del 7 de noviembre de 2019, se observa que la señora Sor María reclamó la pensión ante la UGPP el día 13 de septiembre de 2019, luego de más de tres años de fallecido el causante, situación que no fue debidamente valorada por el Tribunal. 2) Defecto sustantivo, considerando que se realizó una interpretación errónea del artículo 47 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la ley 797 de 2003, puesto que la norma exige demostración de convivencia con el causante hasta la muerte.

El yerro recae en equiparar una relación con convivencia, pues la norma no exige simplemente una relación afectuosa esporádica, sino convivencia real, efectiva y continua durante los cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento. PRETENSIONES Solicitó que se tutelen los derechos fundamentales invocados; que se deje sin efecto la sentencia del 20 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, «en su lugar confirmar la de primer grado por haberse emitido conforme a derecho».

En subsidio, solicitó que se le ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 4 que motive, subsane y reemplace la sentencia; que distribuya la pensión de manera motivada y equitativa, exponiendo las operaciones aritméticas y «teniendo en cuenta que con la accionante, el causante vivió todo el tiempo desde el matrimonio».

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de febrero de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP); y a la señora Sor María Herrera Arenas, como terceros con interés en el resultado del proceso; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) manifestó que la presente acción de tutela es improcedente y, que no puede existir vulneración de los derechos fundamentales porque han atendido de debida forma las solicitudes pensionales presentadas por la parte accionante. Manifestó que la sentencia tutelada es una decisión en firme, que hizo tránsito a cosa juzgada, y por tanto, la tutela no puede ser empleada como un mecanismo sustitutivo de la vía ordinaria, sobre todo, si la accionante no logra demostrar cómo la decisión judicial vulnera los derechos al debido proceso e igualdad.

Que no se presenta ninguno de los requisitos generales ni específicos que requiere el amparo constitucional, por lo que solicitó que se declare la improcedencia de la acción. La señora Sor María Herrera Arenas guardó silencio. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de marzo de 2026, declaró improcedente la acción, por considerar que no se superó el requisito de relevancia constitucional.

Afirmó que la argumentación de la parte actora no develó que el asunto girara en torno al alcance de algún derecho, sino, que se alegaba una mera inconformidad respecto de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, en especial sobre una valoración indebida del material probatorio que señaló que la señora Sor María Herrera Arenas sostuvo una convivencia afectiva con su cónyuge, sin embargo, reabrir el análisis probatorio, se traduce en una reapertura del asunto que ya fue resuelto por el juez natural.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 5 Concluyó que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el presente asunto, pues de hacerlo le otorgaría a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza, y se desconocería la competencia e independencia del juez natural. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia, al considerar que sí se cumplía el requisito de relevancia constitucional, puesto que, la controversia involucra el contenido del derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital de una adulta mayor de edad que reclama el reconocimiento integral de una pensión de sobrevivientes en la calidad de cónyuge del causante, de quien dependió económicamente durante toda su vida marital.

Reiteró los argumentos expresados en el escrito inicial, consistentes en que la sentencia, primero, redujo arbitrariamente la pensión al 63,35%, sin operación aritmética ni análisis probatorio suficiente, lo cual afectó directamente su mínimo vital y sus derechos fundamentales; segundo, aplicó erróneamente el artículo 47 de la ley 100 de 1993; tercero, que a pesar de la diferencia entre «relación afectiva y convivencia afectiva», el Tribunal equiparó ambos conceptos y; cuarto, las incongruencias en las pruebas valoradas como el contrato de arrendamiento y los testimonios.

Expuso que la Corte Constitucional ha reiterado que la pensión de sobrevivientes está diseñada para proteger a quienes dependían del causante ante la configuración de su muerte, por lo que el asunto no es algo de mera legalidad, sino de la garantía al sustento vital. Solicitó que se concediera el recurso y, se amparen los derechos fundamentales invocados.

CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 6 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU-128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 7 que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional (…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(:..) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, […].

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por la accionante. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 8 Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales considera vulnerados con la sentencia discutida, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la sentencia controvertida en esta sede.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que I) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que la sentencia del 20 de octubre de 2025 fue notificada mediante mensaje de datos enviado el 22 del mismo mes y año, y esta acción fue instaurada el 13 de febrero de 2026; II) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba;

III) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y IV) no se trata de una sentencia de tutela. Por lo anterior, se procederá al estudio del fondo del asunto. En la sentencia discutida en esta acción, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca estableció que se logró acreditar que, en los cinco años anteriores a la muerte del causante este hizo comunidad de vida con su cónyuge, y que paralelo tuvo una relación afectiva con la señora Sor María Herrera Arenas.

El Tribunal estimó que la convivencia con la señora Sor María comenzó cuando el causante trabajó en Buenaventura y en Cali, pasaba allí de lunes a viernes y, los fines de semana se devolvía a su hogar en Andalucia, por lo que «en ese ir y venir entre ciudades» se consolidaron ambas relaciones. Consideró que hasta el 2008 se acreditó la vida en común entre el causante y la señora Sor María por medio de prueba documental, y que a partir de ese año hasta cuando muere el señor Miguel en el 2016 la prueba de la relación es testimonial; pues conforme a los testimonios concluyó que el circulo social en Cali reconocía a la señora Sor María como la pareja del causante, además que hubo voluntad de ambos para hacer vida en común y acompañamiento afectivo.

La accionante alega que la resolución RDP 033405 del 7 de noviembre de 2019 no fue debidamente valorada, puesto que la señora Sor María reclamó la pensión de sobreviviente cuando ya habían pasado tres años desde que el causante había fallecido. Al respecto, esta Sala encuentra que el Tribunal sí hizo referencia a este hecho, e indicó que «operó la prescripción de las mesadas pensionales desde el 12 de agosto de 2016 hacia atrás».

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 9 Por último, la accionante manifestó que el Tribunal utilizó la sentencia de tutela del 3 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá, para determinar los porcentajes en los que se iba a repartir la pensión, pero que no realizó alguna operación aritmética o motivación para establecerlo así. La Sala observa que el Tribunal expresamente indicó que tomaría los porcentajes establecidos en la sentencia de tutela y los razonó en que «como la cónyuge convivió más tiempo con el causante, se le reconocerá un mayor porcentaje de la sustitución pensional».

Es evidente que la autoridad judicial consideró adecuados los porcentajes establecidos con anterioridad por otra autoridad judicial, lo cual no merece reproche, pues tuvo en cuenta la mayor cantidad de tiempo compartido por el causante con la cónyuge. En suma, se observa que la autoridad judicial valoró de manera íntegra la totalidad del material probatorio; diferente es que las conclusiones del Tribunal no correspondan a las pretendidas por la actora, lo cual no es suficiente para calificarlas de erróneas.

Respecto al defecto sustantivo alegado, por la aplicación del artículo 47 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la ley 797 de 2003, no se logra demostrar este, pues la autoridad judicial aplicó la norma y la interpretó dentro de su autonomía, acorde con los hechos que consideró acreditados en el proceso. En ese orden de ideas, se encuentra que en la decisión cuestionada sí se estudiaron debidamente las pruebas, y se aplicó la normatividad que regula el tema, por lo que la determinación se fundamentó en el acervo probatorio el cual fue valorado por la autoridad judicial, acorde con los principios de autonomía e independencia judicial que caracterizan el ejercicio de la administración de justicia, por lo que no puede ser calificada como constitutiva de yerros que habiliten la intervención del juez constitucional.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 19 de marzo de 2026 y, en su lugar, se negará el amparo solicitado, puesto que no se materializaron los defectos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 19 de marzo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Primera, a través de la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01127-01 10 Segundo. NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente