11001032600020240006700 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: CLAUDIA XIMENA GÓMEZ AMAYA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Medio de control: NULIDAD SIMPLE1 – CPACA Asunto: RECHAZO PARCIAL DE LA DEMANDA Y REMISIÓN DEL ASUNTO POR FALTA DE COMPETENCIA Decide el despacho2 sobre la admisión de la demanda presentada por la señora Claudia Ximena Gómez Amaya en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple.

ANTECEDENTES 1) La señora Claudia Ximena Gómez Amaya presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple en contra de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia, con las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 0574 de 2024 expedida por el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

SEGUNDA. Que se declare la nulidad del Convenio Interadministrativo Marco No. 001 de 2024 celebrado entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia. (SECOP proceso CONV -001-2024). TERCERA. Que se declare la nulidad de la Resolución 0644 de 2024 expedida por el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. 1 Según lo manifestado en la demanda. 2 De conformidad con lo establecido en el artículo 125 del CPACA y el numeral 1 del artículo 149 del ibidem. 2 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA CUARTA.

Que se declare la nulidad del Contrato Interadministrativo No. 113 de 2024 suscrito entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia. (SECOP proceso PCD- 120-2024)” (índice 2 SAMAI3). 2) Como fundamento de la demanda, en síntesis, la parte actora arguye que i) los actos jurídicos demandados son nulos por cuanto en toda la actuación administrativa tendiente a su formación no se adelantó un proceso de selección objetivo, no se garantizó la pluralidad de oferentes, se omitió adelantar una licitación pública conforme a la naturaleza del bien y cuantía del mismo y, además, tampoco “se motivó la contratación directa con la rigurosidad que exige la norma” y, ii) que el medio de control jurisdiccional de controversias contractuales no es el indicado para tramitar las súplicas del líbelo introductorio por el hecho de que no hace parte de ninguno de los “extremos contractuales” (índice 2 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES 1) En relación con las pretensiones de la demanda atinentes a la nulidad de las Resoluciones nos. 0574 de 2024 y 0644 de 2024 expedidas por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el despacho advierte que se impone su rechazo, pues, estos actos no son susceptibles de control judicial, por las siguientes razones: a) El artículo 169 del CPACA establece lo siguiente en punto al rechazo de la demanda: “ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” (se destaca). b) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha distinguido entre i) los denominados actos de trámite o preparatorios, esto es, aquellos que se expiden 3 Archivo: “1_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 2” – páginas 3 a 4. 3 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA como parte de un procedimiento administrativo encaminado a adoptar una decisión definitiva sobre el fondo de un asunto, pero, que no crean, extinguen ni modifican situaciones jurídicas o derechos subjetivos personales, reales o de crédito ni afectan los intereses jurídicos de los ciudadanos, esto es, que por sí mismos no concluyen la actuación administrativa; ii) los actos administrativos definitivos, a saber, aquellos que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA decide “directa o indirectamente el fondo del asunto” o hacen imposible continuar la actuación y, iii) los actos de mera ejecución, los cuales no deciden autónomamente sobre ningún aspecto, empero, son emitidos para materializar una orden contenida en un acto administrativo definitivo o en fallo judicial que le precede sin transformar o alterar su contenido; lo anterior, con la indicación de que, por regla general, solo son susceptibles de control jurisdiccional los actos administrativos definitivos, toda vez que solo estos son tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica4. c) En el presente asunto, se observa que en la parte resolutiva de la Resolución no. 0574 de 27 de febrero de 2024 proferida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “[p]or la cual se justifica un proceso de contratación directa en los términos previstos en el numeral 4° literal c) del artículo 2° de la Ley 1150 del 16 de julio de 2007, en concordancia con lo señalado en los artículos 2.2.1.2.1.4.1 y 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015” se dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO: Fundamentar el presente trámite de contratación directa en lo dispuesto en el literal c), numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, en concordancia con los artículos 2.2.1.2.1.4.1 y 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015 y con el artículo 5 de la Ley 109 de 1994, desarrollado por el Decreto 1522 de 2003, que modificó el articulo 6* del Decreto 2469 de 2000 a través de un convenio interadministrativo marco.

ARTÍCULO SEGUNDO: Adelantar la Contratación Directa a través de un convenio interadministrativo marco entre la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA y LA IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA para desarrollar el siguiente objeto: <<AUNAR ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS, LOGÍSTICOS, HUMANOS Y TECNOLÓGICOS, CON LA FINALIDAD DE PROPENDER POR EL APOYO, EL MEJORAMIENTO Y ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS 4 Al respecto ver: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 3 de octubre de 2023, exp. 11001-03-28-000-2023-00071-00, CP Luis Alberto Álvarez Parra; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 8 de abril de 2024, exp. 11001-03-26-000-2021-00234-00 (67.771), CP Fredy Ibarra Martínez; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2024, exp. 25000-23-41-000-2020-00447-01, CP Hernando Sánchez Sánchez y, iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 11 de junio de 2024, exp. 11001-03-28-000-2024-00110-00, CP Gloria María Gómez Montoya. 4 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA ASOCIADOS A LA MISIONALIDAD U OBJETO SOCIAL DE LAS PARTES>>.

PARÁGRAFO: Las partes podrán suscribir mediante convenios o contratos específicos derivados del presente Convenio Marco de Cooperación, definiendo las actividades a desarrollar, así como el objeto, precio, duración, obligaciones y responsabilidades de cada una de las partes, aspectos financieros, amparos presupuestales cuando aplique, de propiedad intelectual y los demás pertinentes.

ARTÍCULO TERCERO: Determinar que el Convenio Interadministrativo Marco no tendrá cuantía, y no implica erogación económica alguna y, por lo tanto, no genera contraprestaciones económicas entre ellas, salvo los gastos de funcionamiento propios de cada entidad para la correcta ejecución de este.

ARTÍCULO CUARTO: Los estudios y documentos previos deben ser consultados en la página web www.colombiacompra.gov.co plataforma SECOP 1.

ARTÍCULO QUINTO. Convocar a los ciudadanos en especial a las Organizaciones de Veedurías Ciudadanas pertinentes para que ejerzan el respetivo control social del presente proceso de selección, durante las etapas precontractual, contractual y postcontractual, realizando oportunamente las recomendaciones escritas que consideren pertinentes, e interviniendo en las audiencias que se convoquen durante su desarrollo, caso en el cual se les suministrará la información requerida cuando ésta no se halle en el portal www.colombiacompra.gov.co.

El costo de las copias y las peticiones presentadas seguirán las reglas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO SEXTO, De conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, el presente acto administrativo se publicará en la plataforma SECOP lI.

ARTÍCULO SEPTIMO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición”. d) A su turno, en la Resolución no. 0644 de 4 de marzo de 2024 proferida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “[p]or la cual se justifica un proceso de contratación directa en los términos previstos en el numeral 4° literal c) del artículo 2° de la Ley 1150 del 16 de julio de 2007, en concordancia con el artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015”, se resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Fundamentar el presente trámite de contratación directa en lo dispuesto en el literal c), numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, en concordancia con los artículos 2.2.1.2.1.4.1 y 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, a través de un contrato interadministrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Adelantar la Contratación Directa a través de un contrato interadministrativo para: “CONTRATAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA LA IMPRESIÓN DE LAS CÉDULAS DE EXTRANJERÍA, INCLUYENDO LOS INSUMOS, ELABORACIÓN DE LA TARJETA, PERSONALIZACIÓN Y ENTREGA DEL DOCUMENTO FINAL 5 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA>>.

ARTÍCULO TERCERO: Fijar para la presente contratación, un presupuesto de CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS M/L ($5.620.000.000,00) incluidos los impuestos a que haya lugar, suma que está respaldada con recursos del presupuesto de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA para la vigencia 2024, según Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 7324 del 03 de enero de 2024, y que afecta el Rubro Presupuestal: A-02-02-02- 008-009 OTROS SERVICIOS DE FABRICACIÓN, SERVICIOS DE EDICIÓN, IMPRESIÓN Y REPRODUCCIÓN;

SERVICIOS DE RECUPERACIÓN DE MATERIALES, Fuente: Propios; Recurso: 20; Situación: CFS, expedido por el Grupo Financiero de la UAEMC, por un valor total de MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS M/L ($1.600.000.000,00) para la vigencia 2024; para la vigencia 2025 y 2026 con presupuesto de Vigencias Futuras aprobadas por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda con el respectivo registro en SIIF 624 del 06 de febrero de 2024, para 2025 por valor total de DOS MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/L ($2.500.000.000) y para la vigencia 2026 por valor de MIL QUINIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS M/L ($1.520.000.000).

ARTÍCULO CUARTO: Los estudios y documentos previos deben ser consultados en la página web www.colombiacompra.gov.co plataforma SECOP II.

El costo de las copias y las peticiones presentadas seguirán las reglas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así mismo, convocar para los fines anteriormente enunciados a la Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.

ARTÍCULO SEXTO. De conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, el presente acto administrativo se publicará en la plataforma SECOP II.

ARTÍCULO SÉPTIMO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición”. e) En ese contexto, es claro que las Resoluciones nos. 0574 de 2024 y 0644 de 2024 expedidas por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia no tienen vocación, en forma alguna, de producir efectos jurídicos directos, huelga decir, de crear, modificar o extinguir una relación jurídica, pues, únicamente tienen por contenido y alcance justificar e instrumentar un procedimiento de selección contractual y, en ese orden, no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto ni tampoco hacen imposible continuar con la actuación; así las cosas, las 6 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA resoluciones ya referidas no constituyen actos administrativos susceptibles de ser demandados en la forma y términos previstos en el artículo 137 del CPACA y, por ende, se rechazará parcialmente la demanda en este punto, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 169 ibidem. 2) Por otra parte, el despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para tramitar las súplicas relativas a la nulidad del convenio interadministrativo marco no. 001 de 2024 y del contrato interadministrativo no. 113 de 2024 suscritos entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia, por las siguientes razones: a) El artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 20215, preceptúa lo siguiente sobre la competencia de los tribunales administrativos en primera instancia: “ARTÍCULO 152.

Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…). 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” (se destaca). b) Ahora bien, en relación con la competencia por razón del territorio el artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 156.

Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…). 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales o en laudos arbitrales derivados de tales contratos, se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. 5 Aplicable a este caso concreto en atención a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, según el cual la vigencia de dicha ley empezó “a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado”, las cuales solo entraron a regir respecto de las demandas presentadas un año después de haber sido publicada la referida ley, esto es, a partir del 25 de enero de 2022. 7 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA (…).

PARÁGRAFO. Cuando fueren varios los jueces o tribunales competentes para conocer del asunto de acuerdo con las reglas previstas en este artículo, conocerá a prevención el juez o tribunal ante el cual se hubiere presentado primero la demanda”. (negrillas adicionales). c) Para este caso concreto, se tiene que i) la discusión sobre la nulidad del convenio interadministrativo marco no. 001 de 27 de febrero de 2024 y del contrato interadministrativo no. 113 de 2024 suscritos entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia tiene por contenido y alcance, clara e indiscutiblemente, un asunto de naturaleza contractual; ii) si bien en la demanda no se expresa cuantía alguna y, además, en atención a lo expresamente manifestado en la cláusula décimo novena del convenio interadministrativo marco no. 001 de 27 de febrero de 2024 dicho negocio jurídico “no implica erogación económica alguna y, por lo tanto, no genera contraprestaciones económicas (…) salvo los gastos de funcionamiento propios de cada entidad para la ejecución [del convenio]” (índice 2 SAMAI6), lo cierto es que lo pretendido, entre otros aspectos, es la declaración de nulidad del contrato interadministrativo no. 113 de 2024, cuyo valor asciende a cinco mil seiscientos veinte millones de pesos ($5.620.000.000)7, por lo cual se trata de un asunto con cuantía que excede los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los que refiere el numeral 5 del artículo 152 del CPACA en punto a la determinación de competencia de los tribunales administrativos por el factor cuantía y, iii) en atención a lo dispuesto en las cláusulas “vigésima tercera”8 del contrato interadministrativo no. 113 de 2024 y “26”9 del contrato interadministrativo no. 113 de 2024, estos negocios jurídicos se debieron ejecutar en la ciudad de Bogotá DC; por lo anterior, la competencia para conocer de este asunto corresponde al Tribunal 6 Archivo: “4.

Convenio Interadministrativo Marco” – página 13. 7 “CLÁUSULA 5 – VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO: El valor del contrato es hasta por la suma de: CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS M/L ($5.620.000.000) incluidos los impuestos a que haya lugar” ” (índice 2 SAMAI – archivo: “7. Contrato 113 de 2024” – página 10). 8 “VIGÉSIMA TERCERA. - LUGAR DE EJECUCIÓN, DOMICILIO CONTRACTUAL Y NOTIFICACIONES: Las actividades objeto del convenio se desarrollarán en la ciudad de Bogotá D.C. el domicilio contractual es la ciudad de Bogotá, D.C.” (índice 2 SAMAI – archivo: “4.

Convenio Interadministrativo Marco” – página 13). 9 “CLÁUSULA 26 – LUGAR DE EJECUCIÓN Y DOMICILIO CONTRACTUAL: La entrega de las Cédulas de Extranjería se realizará en la sede principal de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, ubicada en la Avenida el Dorado No. 59 - 51, Edificio Argos, Torre 3, Piso 4, en la Ciudad de Bogotá D.C, pero la fabricación o personalización de las cédulas se realizará en las instalaciones de la Imprenta Nacional de Colombia” (índice 2 SAMAI – archivo: “7.

Contrato 113 de 2024” – página 18). 8 Expediente: 11001-03-26-000-2024-00067-00 (71.286) Actor: Claudia Ximena Gómez Amaya Nulidad simple – CPACA Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera (reparto)10 y, en consecuencia, se dispondrá la remisión del expediente a dicha corporación. R E S U E L V E: 1º) Recházase parcialmente la demanda en lo atinente a las súplicas relativas a la nulidad de las Resoluciones nos. 0574 de 2024 y 0644 de 2024 expedidas por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. 2º) Declárase que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de las pretensiones relativas a la nulidad de i) el convenio interadministrativo marco no. 001 de 2024 y, ii) el contrato interadministrativo no. 113 de 2024, suscritos entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia. 3º) Por Secretaría remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera (reparto) para los fines de su competencia, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022. FMR/EXP.

DIGITAL 10 En atención a lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto-ley 2288 de 1989: “ARTICULO 18º. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: (…). SECCIÓN TERCERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos de competencia del Tribunal: 1. De reparación directa y cumplimiento. 2. Los relativos a contratos y actos separables de los mismos. 3.

Los de naturaleza agraria” (se resalta).