Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: NUBIA FELISA BURBANO BURGOS COMO AGENTE OFICIOSA DE FRANCISCO JAVIER COVALEDA VARGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa y persona de apoyo del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, contra el Juzgado Once Administrativo de Cali y Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de abril de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Juzgado Once Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de dignidad humana. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «2.
Que se deje sin efecto la sentencia de primera instancia del Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali, mediante Auto interlocutorio No. 1383 del 16 de julio de 2024, al igual la emitida en segunda instancia el 28 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Auto Interlocutorio No. 177 del 28 de marzo de 2025. 3.
Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Juzgado de primera instancia admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Señor Covaleda, y continuar con el trámite respectivo.». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Relacionados con la actuación administrativa y la solicitud de revocatoria directa El señor Francisco Javier Covaleda Vargas laboró en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– desde el 23 de julio de 1996, desempeñó funciones como analista y permaneció en dicho cargo hasta el 30 de noviembre de 2019, fecha Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la cual fue retirado del servicio con ocasión del reconocimiento de una pensión de invalidez.
El señor Covaleda presentó incapacidades médicas de carácter continuo, desde el 24 de diciembre de 2005, derivadas de afecciones mentales diagnosticadas como trastorno mixto de ansiedad y depresión, a las que posteriormente se sumó un déficit cognitivo. Tales condiciones fueron valoradas en distintas oportunidades por juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez, a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales Positiva.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, mediante dictamen de 29 de noviembre de 2017, calificó la pérdida de capacidad laboral (PCL) del 54,40 %, con origen en enfermedad laboral y fecha de estructuración el 15 de junio de 2007. Dicha calificación fue ratificada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, mediante dictamen 10537118-15084 del 25 de septiembre de 2018, con el mismo porcentaje de pérdida de capacidad y fecha de estructuración. La DIAN expidió la Resolución 006720 del 9 de septiembre de 2019, en la que ordenó el retiro del servicio activo del señor Covaleda, el cual se hizo efectivo el 1 de diciembre de 2019.
Como consecuencia de la calificación de invalidez, el 30 de noviembre de 2019, la UGPP profirió la Resolución RDP 036241, en la que reconoció al señor Covaleda Vargas pensión de invalidez de origen profesional, por cuantía de $ 1´044.775, con fecha de causación desde el 16 de junio de 2007. Sin embargo, advirtió que tendría efectos fiscales a partir del 21 de julio de 2018, fecha siguiente a su última incapacidad.
La DIAN expidió la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, mediante la cual se reconocieron a favor del exservidor público las acreencias laborales correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 2018 y el 30 de noviembre de 2019, dentro de las que se incluyeron: (i) prima de navidad por $ 3´723.322 y (ii) ajuste de prima de navidad por $ 4´061.806, para total de $ 7´785.128.
Sin embargo, en el mismo acto administrativo, la entidad efectuó una compensación de presuntos pagos indebidos, que fueron recibidos por el señor Covaleda durante períodos de incapacidad, los cuales, según la DIAN, debieron ser cubiertos por la ARL o la EPS. Afirmó que, según información suministrada por la ARL Positiva, durante esos períodos se pagaron las prestaciones económicas correspondientes directamente a la cuenta del trabajador.
En ese sentido, la resolución ordenó los reintegros por concepto de: (i) bonificación por servicios prestados del año 2015 por $ 265.690; (ii) prima de servicios del año 2015 por $ 1´652.277; (iii) incentivo al desempeño nacional correspondiente a los períodos julio a diciembre de 2014 y enero a junio de 2015 por un total de $ 5´867.161, y;
(iv) los salarios recibidos entre los años 2014 y 2016, en momentos en que el señor Covaleda se encontraba incapacitado por enfermedad común o laboral por más de 180 días. El monto total objeto de reintegro, teniendo en cuenta la compensación, ascendió a $ 57´100.194. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La persona de apoyo del señor Covaleda, Nubia Felisa Burbano Burgos, fue designada mediante Escritura Pública núm. 2101 del 15 de junio de 2021 de la Notaría Cuarta del Círculo de Cali, en virtud de las facultades otorgadas por la Ley 1996 de 2019, ante la existencia de un déficit cognitivo persistente.
La señora Burbano afirmó que su esposo, debido a su carácter reservado e introvertido, nunca le informó acerca de su situación jurídica ni de la existencia de la Resolución 009720 de 2019. Alegó que fue en el mes de junio de 2023 cuando, al revisar documentos guardados por su esposo, adquirió conocimiento cierto del acto administrativo que afectaba sus derechos laborales.
El 16 de junio de 2023, la señora Burbano Burgos presentó solicitud de revocatoria directa ante la DIAN de la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019. Además, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de los conceptos laborales pendientes, los cuales consideró justos y no sujetos a reintegro. La DIAN, el 10 de julio de 2023, resolvió la solicitud en el sentido de negar la revocatoria directa, con fundamento en que no se acreditaban las causales establecidas en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, esto es, porque no se acreditó que el acto administrativo fuera manifiestamente contrario a la Constitución o la ley; atentara contra el interés público o causara un agravio injustificado.
De igual forma, señaló que, conforme con el artículo 94 ibidem, la revocatoria directa a solicitud de parte no procede cuando ha operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, situación que se configuraba, porque la Resolución 009720 de 2019 fue notificada el 4 de febrero de 2020 y la solicitud fue presentada en junio de 2023, esto es, fuera del término legal de 4 meses previsto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA.
Hechos relacionados con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El 30 de junio de 2023, la señora Nubia Felisa Burbano Burgos, como persona de apoyo del señor Covaleda Vargas, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra: (i) la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, por medio de la cual se reconocieron acreencias laborales a favor del afectado y se ordenó la compensación con pagos considerados indebidos y (ii) el oficio del 10 de julio de 2023, que negó la solicitud de revocatoria directa de dicho acto.
En la demanda solicitó la nulidad de los actos administrativos en mención y, como restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de la totalidad de las acreencias laborales a las que tenía derecho el señor Covaleda Vargas por concepto de salarios, primas, cesantías, vacaciones, bonificaciones y demás prestaciones sociales correspondientes a su desvinculación laboral.
Además, alegó que la compensación efectuada por la DIAN carecía de fundamento, en tanto que los pagos cuestionados correspondían a períodos en los que, si bien existía incapacidad médica, no se había efectuado pago alguno por parte de la ARL Positiva. Asimismo, indicó que el acto administrativo no fue notificado en condiciones que permitieran el ejercicio efectivo del derecho de defensa, porque el señor Covaleda Vargas, debido a su estado clínico diagnosticado como trastorno mixto de ansiedad y Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co depresión con déficit cognitivo, no tenía capacidad funcional para comprender el contenido y consecuencias jurídicas de la resolución. Por lo anterior, señaló que el término de caducidad del medio de control debía contarse desde junio de 2023, fecha en la cual la persona de apoyo tuvo conocimiento cierto de los actos demandados.
El Juzgado Once Administrativo de Cali, en providencia del 16 de julio de 2024, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así: (i) En relación con la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, consideró que la demanda fue presentada por fuera del término de caducidad de 4 meses, porque, constaba que el señor Covaleda fue notificado el 4 de febrero de 2020 y la designación de la persona de apoyo ocurrió el 15 de junio de 2021, por lo que, desde esa fecha comenzó a contarse el término, el cual ya había expirado para cuando se presentó la demanda, esto es, el 30 de junio de 2023.
(ii) Respecto de la respuesta emitida por la DIAN el 10 de julio de 2023, mediante la cual se negó la solicitud de revocatoria directa, sostuvo que dicho pronunciamiento no cumplía la condición de ser un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, de conformidad con el artículo 96 y el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, porque se trata de una respuesta negativa a la solicitud, que no generó una nueva situación jurídica.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el juzgado incurrió en una errónea interpretación del artículo 164 del CPACA, al considerar que el término de caducidad se debía contabilizar desde la fecha de designación de la persona de apoyo (15 de junio de 2021) y no desde el momento en que esta adquirió conocimiento cierto del acto administrativo, lo cual ocurrió en «julio» de 2023, fecha en la que la DIAN respondió a la señora Burbano Burgos una petición en la que solicitó se explicara las razones que dieron origen a la resolución demandada.
Expuso que el señor Covaleda Vargas, debido a su condición psiquiátrica y déficit cognitivo, no estaba en condiciones de comprender ni comunicar adecuadamente los efectos jurídicos de la resolución, por lo cual no existía posibilidad real de defensa hasta que ella, como persona de apoyo, accedió al contenido del acto. Igualmente, manifestó que el despacho no valoró adecuadamente la calidad de sujeto de especial protección constitucional del afectado, ni aplicó de forma correcta el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la flexibilización del término de caducidad en los casos de personas en condición de discapacidad, y que el cómputo del plazo debía realizarse de forma razonable desde la fecha de conocimiento efectivo del acto, lo cual haría oportuna la presentación de la demanda.
En relación con el oficio 100151185 del 10 de julio de 2023, insistió en que este sí constituía un acto administrativo autónomo, al haber negado la revocatoria directa y mantener en firme los efectos del acto original, lo que, a su juicio, daba lugar a una nueva decisión con efectos jurídicos concretos, susceptible de control por la jurisdicción contenciosa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 28 de marzo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Consideró que, si bien el señor Covaleda Vargas fue diagnosticado con trastorno mixto ansioso depresivo y déficit cognitivo, ello no impedía aplicar el término de caducidad, pues desde el 15 de junio de 2021, fecha en la que fue designada formalmente su persona de apoyo, se encontraba garantizado su derecho a ejercer acciones legales mediante el acompañamiento previsto en la Ley 1996 de 2019.
En consecuencia, estimó que la demanda presentada el 30 de junio de 2023 fue extemporánea frente a la Resolución No. 009720 del 12 de diciembre de 2019, toda vez que el término de 4 meses ya había transcurrido. (ii) Compartió la conclusión del a quo en cuanto a que el oficio No. 100151185 del 10 de julio de 2023, mediante el cual se negó la solicitud de revocatoria directa, no constituye un acto administrativo autónomo ni definitivo, en tanto no genera una nueva situación jurídica, sino que simplemente mantiene en firme el acto administrativo inicial.
Por tanto, no era susceptible de control judicial por medio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Argumentos de la acción de tutela Alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, al interpretar de forma restrictiva el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, al considerar que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debía contarse desde el 15 de junio de 2021, fecha en que fue constituida formalmente la persona de apoyo y no desde el momento en que esta adquirió conocimiento cierto del acto administrativo impugnado, lo cual ocurrió en junio de 2023.
Sostuvo que esta interpretación desconoce los artículos 7 y 9 de la Ley 1996 de 2019, que establece que la persona de apoyo solo actúa cuando el titular del derecho así lo requiera o lo consienta, lo que en el caso concreto no ocurrió debido al estado cognitivo del afectado, quien no informó a su persona de apoyo sobre el contenido ni la existencia de la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019.
Afirmó que el tribunal demandado desconoció que el accionante es sujeto de especial protección constitucional, conforme con el artículo 13 de la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (aprobada mediante Ley 1346 de 2009) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente, la sentencia C-252 de 2019, la cual interpreta la Ley 1996 de 2019.
Asimismo, dijo que la Corte Constitucional ha protegido los derechos fundamentales afectados por decisiones judiciales que imponen cargas procesales irrazonables a personas con discapacidad. Al respecto, citó las sentencias T-573 de 2016 y T-301 de 2021. De igual forma, trajo a colación las siguientes sentencias, en las que el Consejo de Estado reconoció la necesidad de aplicar un enfoque diferencial y de protección reforzada frente al cómputo del término de caducidad cuando están involucradas personas con discapacidad, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por la Sección Segunda – Subsección A, Exp. 11001-03-15-000-2021-01605-00 (AC), C.P. William Hernández Gómez.
(ii) Sentencia del 16 de enero de 2020, proferida por la Sección Primera, Exp. 11001-03-15-000-2019-05034-00 (AC), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. (iii) Sentencia del 27 de junio de 2019, proferida por la Sección Quinta, Exp. 11001-03-15-000-2019-02373-00 (AC), C.P. Rocío Araújo Oñate. (iv) Sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por la Sección Cuarta, Exp. 11001-03-15-000-2018-00646-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
(v) Sentencia del 21 de julio de 2016, proferida por la Sección Tercera – Subsección C, Exp. 68001-23-33-000-2015-00600-01 (55573), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. (vi) Sentencia del 21 de abril de 2022, proferida por la Sección Segunda – Subsección A, Exp. 11001-03-15-000-2022-01613-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Finalmente, señaló que la decisión impugnada desconoció la naturaleza de la revocatoria directa como un instrumento autónomo cuya negativa sí constituye un acto administrativo susceptible de control judicial y que, al tratarse de una nueva negativa con efectos jurídicos concretos, era procedente su control mediante el medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Trámite previo El despacho sustanciador, en auto del 11 de abril de 2025, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la señora Nubia Burbano Burgos, como agente oficiosa de Francisco Covaleda Vargas, a las autoridades judiciales demandadas y a la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN), como tercero con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó negar el amparo constitucional por considerar que las decisiones cuestionadas fueron adoptadas con fundamento en la Constitución y la ley, con respeto de los criterios jurisprudenciales vigentes y respondió a un equilibrio entre el principio de acceso a la administración de justicia y el de seguridad jurídica.
Explicó que la decisión cuestionada tuvo en cuenta la condición de persona en situación de discapacidad del señor Francisco Javier Covaleda Vargas y, si bien, esa situación justificaba flexibilizar la caducidad del medio de control, también se acreditó que, desde el 15 de junio de 2021, fue suscrita la Escritura Pública núm. 2101, por medio de la cual se designó a la persona de apoyo.
De ahí que, desde esa fecha el señor Covaleda Vargas contaba con una persona de apoyo designada, con facultades para representarlo judicial y administrativamente. Por tanto, desde esa fecha era viable ejercer acciones legales para la defensa de sus derechos. Por ello, el término de 4 meses previsto en el artículo 164 del CPACA, debía contarse desde el 15 de junio de 2021, por lo que al haberse presentado la demanda el 8 de noviembre de 2023, ya había operado la caducidad.
Reiteró que la respuesta negativa a la solicitud de revocatoria directa no constituía un acto administrativo demandable, conforme con el artículo 96 y el numeral 3 del artículo Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 169 del CPACA, por no tener efectos jurídicos nuevos ni modificar la situación del acto inicial. 6.
Terceros con interés La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) señaló que las providencias cuestionadas aplicaron lo previsto en el artículo 164, literal d), de la Ley 1437 de 2011, según el cual la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo.
Alegó que la tesis de la accionante sobre el «conocimiento cierto» del acto por parte de la persona de apoyo como punto de partida del término de caducidad no tiene respaldo normativo ni jurisprudencial suficiente y que la existencia de la Escritura Pública núm. 2101 del 15 de junio de 2021, por la cual se designó formalmente a la señora Burbano como persona de apoyo, era suficiente para iniciar el cómputo del término legal.
Destacó que entre esa fecha y la presentación de la demanda (8 de noviembre de 2023), transcurrió un lapso que superaba el término de caducidad, por lo que el rechazo de la demanda era procedente. En cuanto al oficio 100151185 del 10 de julio de 2023, mediante el cual se negó la solicitud de revocatoria directa, sostuvo que no se trata de un acto administrativo demandable, porque no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna y se limitó a mantener en firme un acto previamente ejecutoriado, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Finalmente, invocó la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, para afirmar que en el presente caso no se acredita ninguno de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela promovida por la señora Nubia Felisa Burbano Burgos, en calidad de persona de apoyo del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, con el fin de dejar sin efecto el auto del 28 de marzo de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, proferida por la DIAN.
Si bien, la parte actora alegó la configuración de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte que tales argumentos corresponden a la caracterización de los catalogados defectos procedimental y por violación directa de la Constitución, pues giran en torno a la supuesta aplicación irrazonable del término de caducidad, sin una valoración adecuada de la situación de discapacidad del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, por lo tanto, abordará el estudio de fondo desde la óptica de estos defectos.
La Sala anticipa que concederá el amparo solicitado, al encontrar configurados los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, en tanto el tribunal accionado aplicó el término de caducidad del artículo 164 del CPACA, sin considerar que el momento en que la persona de apoyo adquirió conocimiento cierto de la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019 fue el 4 de julio de 2023, fecha en la que presentó solicitud de revocatoria directa ante la DIAN.
Para llegar a esta conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (iii) la protección constitucional reforzada del derecho de acceso a la justicia de las personas en situación de discapacidad, y;
(iv) el análisis de los defectos procedimental y por violación directa de la Constitución en el caso concreto. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a los derechos de las personas con discapacidad, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.
Por otro lado, si bien los argumentos formulados en la acción de tutela ya habían sido expuestos por la parte actora en el recurso de apelación presentado dentro del proceso ordinario, la Sala considera que en este caso es procedente la acción de tutela en razón de la especial situación del accionante como persona en condición de discapacidad reconocida clínicamente, lo cual activa un deber reforzado de protección por parte del juez constitucional frente a posibles barreras en el acceso efectivo a la administración de justicia. Además, en caso de verificarse la configuración de alguno de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se evidenciaría una afectación a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante.
Lo anterior, en tanto las autoridades judiciales demandadas pudieron incurrir en una indebida valoración de la situación de discapacidad del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, al desconocer el impacto jurídico de su diagnóstico clínico e imponerle una carga procesal desproporcionada con su condición funcional y cognitiva. Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.
En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que el auto de segunda instancia fue proferido el 28 de marzo de 2025, notificado por estado de 4 de abril de 2025, y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 8 de abril de 2025. Por lo que la Sala se referirá, en primer lugar, a la protección constitucional reforzada de las personas con discapacidad al derecho de acceso a la administración de justicia, y, en segundo lugar, se estudiará la configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
De la protección constitucional de las personas en situación de discapacidad al derecho de acceso a la administración de justicia La Constitución Política de Colombia en su artículo 229 establece el derecho a la administración de justicia del siguiente modo: «se garantiza a toda persona el derecho de acceder a la administración de justicia».
Dicho derecho fundamental adquiere una dimensión reforzada cuando se trata de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas en situación de discapacidad, quienes, por su condición, enfrentan barreras físicas, cognitivas, comunicativas y actitudinales que pueden obstaculizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional, conforme con los artículos 13, 47, 54 y 68 superiores. Por ejemplo, en la sentencia T-662 de 2017, con fundamento en la sentencia T-283 de 2013, estableció que el acceso a la justicia de las personas con discapacidad debe comprenderse desde tres dimensiones: i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas que impidan u obstaculicen dicho acceso; ii) la obligación de proteger, lo cual incluye impedir que terceros interfieran y, iii) la obligación de facilitar el goce del derecho.
Esta jurisprudencia fue reiterada en la sentencia C-163 de 2021, en la cual la Corte recordó que las personas con discapacidad física, psíquica o sensorial deben ser consideradas como sujetos de especial protección constitucional. En el mismo sentido, precisó que el artículo 13 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad —ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009— exige que los Estados parte garanticen a las personas con discapacidad el acceso a la justicia en igualdad de condiciones.
Por su parte, en la Sentencia C-025 de 2021, se reconoció la constitucionalidad de la Ley 1996 de 2019, norma que eliminó la figura de la interdicción y consagró un nuevo régimen de capacidad legal basado en el respeto de la voluntad y las preferencias de las personas con discapacidad. En esta decisión, la Corte avaló el tránsito del modelo sustitutivo al modelo de apoyos, en concordancia con los estándares internacionales y con el principio de dignidad humana como eje del ordenamiento jurídico colombiano. En desarrollo de estos mandatos, el Estado debe adoptar medidas afirmativas para remover las barreras que impiden su inclusión y participación plena en la sociedad, incluyendo el ámbito de la administración justicia, con el fin de garantizar los principios de dignidad humana y desplazar la atención de las limitaciones individuales hacia las barreras sociales y estructurales.
Aunado a lo anterior, se resalta que el artículo 4 de la Ley 1996 de 2019, consagra que «las personas con discapacidad tienen derecho a ejercer su capacidad legal en igualdad de condiciones con las demás y a contar con los apoyos y salvaguardias requeridos para ello». Además, prohíbe cualquier forma de discriminación por motivos de discapacidad (art. 6), lo cual incluye los obstáculos en el acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, las autoridades judiciales tienen el deber de adoptar los ajustes razonables y medidas necesarias para garantizar la participación efectiva de las personas con discapacidad en los procesos, en aplicación del derecho al acceso efectivo a la justicia como expresión del derecho al debido proceso.
De lo anterior, la Sala concluye que los operadores judiciales, al momento de valorar el cumplimiento de cargas procesales, deben considerar la condición de discapacidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la persona afectada, pues esta puede incidir directamente en su posibilidad real y efectiva de comprender, oponerse y reaccionar frente a los actos administrativos que le resultan desfavorables.
De modo que, ignorar esa circunstancia y aplicar las reglas procedimentales, sin valorar si el contexto personal, médico y funcional del afectado puede limitar la capacidad para ejercer oportunamente el derecho de defensa y constituir una forma de discriminación. De los defectos procedimental4 y por violación directa de la Constitución5 La accionante sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada como persona de apoyo del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, con fundamento en el vencimiento del término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA.
Alegó que la decisión cuestionada desconoció que el actor es una persona en condición de discapacidad, situación que impedía su plena comprensión frente a los actos administrativos que afectaban sus derechos. Para empezar, la Sala observa que, mediante dictamen del 25 de septiembre de 2018, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez ratificó el concepto previamente emitido por la Junta Regional del Valle del Cauca el 6 de abril de 2018, en el que se estableció que el señor Francisco Javier Covaleda Vargas presenta una pérdida de capacidad laboral del 54.40 %, con un diagnóstico de «trastorno mixto de ansiedad y depresión con déficit cognitivo» y cuyo origen fue calificado como enfermedad de origen laboral.
Además, en dicho documento se dejó constancia de valoraciones psiquiátricas realizadas en los años 2015 a 2017, en las que se señaló que se evidenciaba que el señor Covaleda Vargas sufría afectaciones relevantes en sus funciones ejecutivas, como la comprensión, la planificación y la memoria, además de síntomas emocionales profundos como aislamiento, desesperanza y ansiedad crónica.
Además que, a pesar del tratamiento farmacológico prescrito, la respuesta fue solo parcial. Se cita lo pertinente: 4 Se precisa que, ocurre el defecto procedimental cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido. La jurisprudencia constitucional, ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental, uno absoluto, que se produce cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecidos para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.
Y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. No obstante, en definitiva, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para configurar el defecto bajo estudio: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado. 5 En sentencia SU-069 de 2018 la Corte Constitucional, en cuanto a la violación directa de la Constitución, precisó que el desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis.
Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta. Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución.En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales.
En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Los síntomas iniciaron de forma leve durante muchos años y luego progresivamente fueron aumentando en severidad (…) ideas de tristeza, desesperanza, minusvalía, irritabilidad, fatiga, cansancio, insomnio… síntomas autonómicos (taquicardia, sensación de opresión torácica y disnea) (…) síntomas somáticos… El paciente refiere que intentó regresar a su trabajo reubicado pero los síntomas se exacerban hasta comprometer su funcionamiento y requiere incapacidad nuevamente.
(…) Desde el inicio del cuadro el paciente se ha visto afectado en varios aspectos: ha dejado de socializar, hay tendencia al aislamiento, pérdida de la capacidad de disfrute, irritabilidad marcada, síntomas ansiosos importantes que han afectado funciones ejecutivas como la atención, memoria y planeación. Todo lo anterior está afectando su funcionamiento diario (…) Desde hace meses hay quejas subjetivas de memoria, dificultad para concentrarse y organizar sus actividades (…) se considera que se trata de un paciente sin antecedente de enfermedad mental, con síntomas ansiosos y depresivos reconocidos como enfermedad laboral (diagnóstico de trastorno mixto de ansiedad y depresión), con alteración significativa en su funcionamiento hasta el punto de requerir incapacidad prolongada (…) (…) El paciente ha requerido tratamiento con antidepresivo, escitalopram 15 mg día, con respuesta parcial de los síntomas.
En el momento el paciente se encuentra sintomático con ansiedad marcada (…) (…) Análisis y concepto: La Junta Médica Psiquiátrica concluye que, el interesado presenta innumerables síntomas psiquiátricos y somáticos inespecíficos, vagos y que no constituyen una entidad psiquiátrica concreta. Su estilo descriptivo se caracteriza por una narración excesivamente prolija, detallada, calculada y poco espontánea; lo anterior deja en entredicho si existe cierta intencionalidad en su relato, pero estas observaciones no son suficientes para descartar la presencia de trastorno somatomorfo.
( ) El hecho de haber recibido múltiples tratamientos farmacológicos sin respuesta clínica también sugiere una patología básica del Eje II, es decir, más predominantemente alteraciones en su estilo y organización de personalidad y por lo tanto no responde adecuadamente o sólo parcialmente al manejo farmacológico, pero podría beneficiarse de un proceso psicoterapéutico especializado y a largo plazo» (Se destaca) Por ello, al señor Covaleda Vargas le fue reconocida pensión de invalidez mediante Resolución 006720 del 9 de septiembre de 2019.
En consecuencia, la DIAN profirió la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, por medio de la cual ordenó el pago de acreencias laborales derivadas de su desvinculación, entre ellas la prima de navidad y las cesantías de los años 2017, 2018 y 2019. Sin embargo, en el mismo acto, la DIAN procedió a efectuar compensaciones de conceptos como bonificaciones, primas y sueldos.
La Dian justificó la procedencia de dichos reintegros porque: (i) El señor Covaleda Vargas superó el límite de 180 días continuos de incapacidad, y a partir de ese punto las prestaciones económicas y asistenciales debían ser asumidas por la EPS o la ARL. (ii) En varios casos la ARL Positiva había girado directamente al señor Covaleda los auxilios correspondientes, por lo que se configuraron pagos indebidos por parte de la DIAN.
Esos montos fueron objeto de compensación parcial por el valor reconocido por $ 12´065.257 y quedaron pendientes de cobro $ 57´100.194. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante Escritura Pública núm. 2101 del 15 de junio de 2021, otorgada en la Notaría Cuarenta y Dos del Círculo de Cali, el señor Covaleda Vargas designó a la señora Nubia Felisa Burbano Burgos como su persona de apoyo, con fundamento en lo dispuesto por la Ley 1996 de 2019, para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, dadas las limitaciones que derivaban de su estado de salud mental.
Se trae en cita lo más relevante de ese documento: «1. Designo a NUBIA FELISA BURBANO BURGOS Y ANA CAROLINA COVALEDA BURBANO, (…) para que actúen conjunta o separadamente. 1.1 Asistirme y Acompañarme donde quiera que vaya, cuando tenga que salir de casa, ya que muy a menudo me desoriento y me da miedo estar sólo. Lo que produce que entre en pánico, ante un estado de crisis ansiosa, difícil de controlar. 1.2 Contratar abogado, o hacerlo directamente, para que me represente en todas las instancias judiciales, administrativas, fiscales y demás, necesarias en pro de salvaguardar mis intereses y hacer valer mis derechos legales.
Como quiera que, debido a mi condición de salud no puedo hacerlo de manera directa por las restricciones de mi enfermedad, ya que soy paciente psiquiátrico y tengo muchas limitaciones. 1.3 Comprar las medicinas y mercancías que necesite para el cuidado personal y demás necesidades particulares.» El 4 de julio de 2023, la señora Burbano Burgos, en su calidad de persona de apoyo, presentó solicitud de revocatoria directa ante la DIAN, con fundamento en que al señor Covaleda Vargas no le habían sido cancelados «la totalidad de los salarios, reajustes salariales y las prestaciones sociales definitivas (cesantías, intereses de cesantías, primas bimestrales junio y diciembre), vacaciones, etc, y los incentivos por desempeño nacional (Art. 7 Decreto 1268 de 1999);
Bonificaciones por servicios prestados y demás aranceles laborales.». Además, aportó como anexo actas y dictámenes proferidos por la junta de calificación de invalidez suscritos entre los años 2005 a 2018. Mediante oficio 100151185 del 10 de julio de 2023, la DIAN negó la solicitud de revocatoria directa, señalando que el acto ya había operado la caducidad del medio de control y que no se advertían errores de hecho o de derecho que justificaran su revocatoria.
Por ello, la señora Nubia Felisa Burbano Burgos, en calidad de persona de apoyo del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 8 de noviembre de 2023, en contra de: (i) la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, por medio de la cual la DIAN ordenó el pago de ciertas acreencias laborales y realizó compensaciones automáticas, y;
(ii) del oficio No. 100151185 del 10 de julio de 2023, mediante el cual se negó la solicitud de revocatoria directa. En el presente caso, tanto el Juzgado Once Administrativo de Cali como el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que el medio de control había caducado frente a la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019.
Además, que el oficio 100151185 del 10 de julio de 2023 no constituía un acto administrativo demandable. Si bien ambas autoridades judiciales reconocieron y evaluaron la condición de discapacidad del señor Francisco Javier Covaleda Vargas, estimaron que el término de cuatro meses debía contarse desde el 15 de junio de 2021, fecha en la que se Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgó la escritura pública mediante la cual se designó a su persona de apoyo y no desde la fecha en que esta adquirió conocimiento cierto del acto demandado.
Sobre el particular, se trae a colación lo previsto en el auto de 28 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: «Por otro lado, al momento de que se profiriera la Resolución No. 009720 del 12 de diciembre de 2019, el señor Francisco Javier Covaleda Vargas ya tenía desde el 6 de abril de 2018 una calificación de pérdida de capacidad laboral del 54.40% por su trastorno mixto de ansiedad, depresión y déficit cognitivo, estado por el que fue pensionado por invalidez de origen laboral; situación que le impedía realizar las gestiones para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 164 del CPACA, por lo que resulta procedente flexibilizar el conteo del término de caducidad tal y como lo expuso el A quo, no obstante, bajo este mismo criterio, se tiene que por escritura pública 2101 del 15 de junio de 2021 otorgada ante la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Cali, se designó como persona de apoyo a la señora Nubia Felisa Burbano Burgos, otorgándole entre otras, facultades para contratar abogado y salvaguardar los intereses del actor, por lo que resulta factible desde esta fecha iniciar el conteo de caducidad del presente medio de control, a pesar de la notificación de la Resolución No. 009720 del 12 de diciembre de 2019 el día 4 de febrero del año 2020.
Ahora bien, el artículo 164 del CPACA, establece el término de caducidad de los medios de control, preceptuando en su numeral segundo literal d): (…) Por lo anterior, desde la fecha en que se debían contabilizar términos (15 de junio de 2021), a la fecha de presentación de la demanda el día 08 de noviembre de 2023 según acta de reparto; se supera con creces el término de 4 meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual considera el Despacho que ha operado el fenómeno de la caducidad del medio de control impetrado, lo cual conlleva a confirmar lo resuelto por el A quo.
Así las cosas, no le queda a esta instancia más opción que confirmar el auto interlocutorio No. 1383 del 16 de julio de 2024, proferido por el Juzgado Once Administrativo Oral de Cali, mediante el cual rechazó la demanda por evidenciar que uno de los actos demandados no es susceptible de control judicial y en el otro operó el fenómeno de caducidad.» En ese contexto, la Sala considera que, si bien el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca reconoció la condición de discapacidad del señor Francisco Javier Covaleda Vargas al momento de resolver el caso, su análisis omitió que la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019 fue notificada al señor Covaleda el 4 de febrero de 2020, cuando ya existían múltiples dictámenes médicos que daban cuenta de una afectación grave y persistente en sus capacidades cognitivas, incluyendo funciones esenciales como la comprensión, la atención, la memoria y la planificación. Como se señaló, tales afectaciones habían sido constatadas mediante valoraciones psiquiátricas, que describían un deterioro funcional que generaban una imposibilidad real para comprender el alcance jurídico de los actos administrativos que lo afectaban, o para comunicar dicha afectación a su entorno o a su eventual persona de apoyo.
En lugar de valorar el contexto clínico y funcional del señor Covaleda Vargas, las autoridades judiciales aplicaron el artículo 164 del CPACA condicionando el inicio del término de caducidad a la fecha en que fue otorgada la escritura pública de designación de apoyo, esto es, el 15 de junio de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, esa interpretación desconoce que el otorgamiento de dicho instrumento, por sí solo, no acredita que la persona de apoyo haya tenido conocimiento del acto administrativo que afectaba los derechos del señor Covaleda Vargas.
Precisamente, debido al tipo de discapacidad diagnosticada (caracterizada por alteraciones severas en funciones cognitivas esenciales como la memoria, la comprensión y la comunicación), el señor Covaleda no se encontraba en capacidad de advertir o transmitir la existencia de una resolución administrativa compleja y desfavorable, ni de solicitar asistencia al respecto.
En ese sentido, no era razonable suponer que, desde el momento de la escritura pública, la persona de apoyo debía o podía conocer el contenido y los efectos del acto para iniciar una acción judicial en su contra, cuando ni siquiera había indicios de que hubiera tenido acceso a ese documento o que el apoyado estuviera en condiciones de ponerlo en su conocimiento.
Por el contrario, la primera manifestación clara y objetiva de conocimiento de la resolución por parte de la persona de apoyo se presenta el 4 de julio de 2023, fecha en la que la señora Nubia Felisa Burbano Burgos presentó solicitud de revocatoria directa ante la DIAN. De modo que, pretender contar el término desde un momento anterior, como lo es la escritura pública en la que consta el apoyo, constituye una exigencia desproporcionada e incompatible con las circunstancias reales del caso.
Por estas razones, la Sala concluye que las autoridades judiciales incurrieron en los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, al aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA, sin considerar que la discapacidad del señor Covaleda le impedía advertir, comprender o comunicar el contenido del acto administrativo, y que su persona de apoyo no tuvo conocimiento cierto del mismo sino hasta el 4 de julio de 2023.
Por otra parte, en lo atinente al rechazo de la demanda del oficio 100151185 del 10 de julio de 2023, mediante el cual la DIAN negó la solicitud de revocatoria directa, lo cierto es que en la acción de tutela el accionante limitó sus argumentos a controvertir el rechazo por caducidad frente a la Resolución 009720 del 12 de diciembre de 2019, sin desarrollar reproches puntuales frente a la valoración judicial realizada respecto al oficio mencionado.
En ese orden de ideas y no habiéndose planteado argumento alguno sobre este punto en sede de tutela, la Sala se abstendrá de realizar pronunciamiento sobre dicha decisión. Por lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Francisco Javier Covaleda Vargas.
En consecuencia, se dejará sin efecto el auto de 28 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Así mismo, ordenará a dicha autoridad judicial que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita un nuevo pronunciamiento, en el que se evalúe la admisión de la demanda conforme con los lineamientos establecidos en la parte motiva de esta decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02060-00 Demandante: Nubia Felisa Burbano Burgos como agente oficiosa de Francisco Javier Covaleda Vargas 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Francisco Javier Covaleda Vargas En consecuencia: 2. Dejar sin efecto el auto de 25 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera auto de reemplazo de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo. 4.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador