CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: MARLON JAVIER MEJÍA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ordinario, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.
La Sala1 decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 16 de junio de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 25 de abril de 2023, los señores Marlon Javier Mejía, Diana Magali Guzmán Ramos, Nidia Herminia Guzmán Penagos, Clara Isaura Guzmán Penagos, Norby Ramos Claros y Fredy Mauricio Guzmán Ramos interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2.
Formuló las siguientes pretensiones: Me permito solicitar que como consecuencia de la presente acción de tutela se deje sin efectos: la sentencia de fecha 22 de febrero del 2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, en el proceso de reparación directa siendo demandado INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y 1 Se advierte que, el 26 de julio de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 También consideró vulnerados los principios de «prevalencia del derecho sustancial y de justicia material».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 2 CARCELARIO “INPEC” tramitado bajo la radicación 18001333300320170051700. En consecuencia, se declare la nulidad de la referida decisión y se ordene nuevamente proferir la respectiva sentencia de segunda instancia acogiendo los parámetros constitucionales que se exponen en el contenido de la presente acción de tutela. 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas al expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Fredy Alberto Guzmán Penagos fue condenado a 17 años de prisión por el delito de extorsión y empezó a cumplir su pena el 1 de agosto de 2008 en el establecimiento carcelario las Heliconias de Florencia, Caquetá. El 4 de abril de 2015, ingresó a la sección de sanidad con dificultades respiratorias, y otros problemas de salud, que fueron tratados de conformidad con la orden suministrada por el médico de turno. Al finalizar el día, el señor Guzmán Penagos consultó nuevamente por los mismos síntomas.
El 6 de abril siguiente, el señor Guzmán Penagos ingresó a la división de salud por los mismos quebrantos de salud y, horas más tarde, falleció en su celda. Por lo anterior, los aquí accionantes, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandaron al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC – con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados con la muerte del señor Fredy Alberto Guzmán Penagos.
En sentencia del 30 de junio de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue confirmado en sentencia del 22 de febrero de 2023, por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora indicó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo, por cuanto las autoridades judiciales accionadas no aplicaron las consecuencias jurídicas que emanan de la condición de garante que ostenta el INPEC respecto de los derechos fundamentales de las personas privadas de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 3 libertad y, además, por cuanto no cumplió con su función de vigilancia o control de las entidades encargadas de la prestación del servicio de salud.
Sumado al hecho que no se tuvo en cuenta el dictamen pericial rendido por la perito Katerine Romero Barraza, el cual fue contundente en indicar que no se garantizó la prestación del servicio de salud en el día que falleció, por cuanto no hubo «galeno según las notas, generando omisión en la prestación de los servicios de salud». 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 27 de abril de 2023, el Despacho sustanciador de primera instancia admitió la solicitud de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Caquetá, como parte demandada, y a la señora Adriana del Pilar Guzmán Ramos, al Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés. 2.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y pidió que se declarara improcedente porque la parte demandante está utilizando a la acción de tutela como una tercera instancia para revivir aspectos que ya fueron debatidos y decididos por el juez ordinario.
Expuso que en la sentencia cuestionada se tuvo como referente la aplicación del marco normativo aplicable al caso y el análisis probatorio para determinar si los ingresos derivados de la ejecución del contrato “centro de gestión” debían hacer parte de la base gravable para liquidar la contribución a la CRC, para lo cual valoró las condiciones del contrato suscrito el 16 de agosto de 2013, y llegó a la conclusión que los ingresos percibidos en virtud de la ejecución de ese contrato no conformaban la base gravable de la contribución, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 de la Ley 1341 de 2009 y 6 de la Resolución 3789 de 2012. 2.2.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 4 3. Fallo impugnado En sentencia del 16 de junio de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Al respecto, consideró que la tutela estaba dirigida a revivir el análisis jurídico efectuado por la autoridad judicial accionada, a los hechos y a las pruebas allegadas en el proceso de reparación directa. Sostuvo que la parte demandada realizó detallado y objeto de la litis, y arribó a las conclusiones que intentan ser desconocidas por vía de tutela, con el fin de reabrir un debate sobre la legitimación en la causa por pasiva del INPEC y la posibilidad de que este resultara declarado responsable por la muerte del señor Guzmán Penagos, con fundamento en un criterio de solidaridad. 4.
Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la impugnó y reprochó que su solicitud de amparo sí cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Para tal efecto, expuso que la tutela no pretende revivir el debate del proceso ordinario, sino que procura demostrar la configuración del defecto fáctico y sustantivo con el fin de acreditar que se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, pues en ninguna de las instancias se tuvo en cuenta el dictamen pericial realizado por la señora Katerine Romero Barraza, ni los testimonios rendidos por los señores Omar Giraldo Pabón Castaño y Eduardo Vargas Chaux.
Reiteró que el INPEC tuvo una deficiencia a nivel administrativo consistente en que no se le garantizó la prestación de los servicios médicos de manera continua e ininterrumpida. Señaló que el presente asunto sí está revestido de relevancia constitucional en atención a que las personas que se encuentran en condiciones especiales de sujeción tienen una protección constitucional garantizadas por el Estado.
De ahí que, a su juicio, el INPEC tiene la categoría de garante del derecho a la salud de los reclusos y, concomitantemente, le surgen deberes de protección. Manifiesta que, en virtud de esa relación, le corresponde al INPEC la vigilancia y supervisión de las Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 5 entidades prestadoras del servicio de salud, por lo que deberá responder solidariamente por los perjuicios.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 16 de junio de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Para ello, en primer lugar, se determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial, el de relevancia constitucional.
De cumplirse, se abordará el estudio de fondo, con el fin de establecer si se vulneraron o no los derechos fundamentales invocados por la parte actora, respecto de la sentencia dictada el 22 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 2. Análisis del caso 2.1. De la relevancia constitucional. En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». 3 En tal sentido, puede consultarse la sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 6 El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este mecanismo fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Esta tesis se ajusta a la jurisprudencia4 reiterada de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, expresa que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De suerte que, si la demanda de tutela no cumple con las condiciones señaladas, el asunto carece de relevancia constitucional; presupuesto que resulta más estricto cuando recae sobre una providencia judicial dictada por un órgano de cierre, en atención a su función en la definición e interpretación del derecho, y el valor que la jurisprudencia y el ordenamiento jurídico le otorgan a su contenido. ● Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto La Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues los argumentos propuestos en la tutela tienen como propósito convertir la acción de tutela en instancia adicional del proceso ordinario.
De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el proceso de reparación directa y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, es claro que la sociedad demandante pretende extender al escenario constitucional el debate jurídico que ya fue decidido por los jueces de instancia dentro del respectivo medio de control, para insistir en una discusión que no ofrece elementos constitucionales que justifiquen la intervención del juez de tutela. 4 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, «la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 7 Si bien la demanda de tutela cumple con suficiencia el requisito de carga argumentativa, porque se enuncian razones a partir de los cuales se atribuye la vulneración de derechos fundamentales (indebida valoración probatoria) que corresponde a la causal específica como el defecto fáctico, y la indebida aplicación de las normas que regulan las funciones de supervisión y vigilancia del INPEC en relación con las personas privadas de la libertad como el defecto sustantivo; sin embargo, los reparos se edifican en clave de instancia adicional al proceso contencioso administrativo, por el desacuerdo con la interpretación y conclusiones en la valoración de las pruebas de las autoridades judiciales y, como se sabe, el papel del juez constitucional no es hacer las veces de superior funcional de los jueces ordinarios, ni realizar juicios de corrección5 de las decisiones judiciales proferidas por estos.
Téngase en cuenta que el juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, cuando este se refiere al derecho de ser juzgado «ante juez o tribunal competente». Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad.
La ley, en desarrollo de la Carta Política, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados. El juez constitucional no es un juez de lo contencioso administrativo, ni de determinación de la correcta identificación del sujeto pasivo o de la tarifa de un gravamen tributario, razón por cual no tiene el papel de definir, salvo casos excepcionalísimos, la juridicidad de un acto administrativo o de los elementos de un tributo: cualquier intención dirigida a ese fin debe ser contenida.
De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios del juez natural, independencia y autonomía judiciales. Puestas así las cosas, resulta evidente que en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente el alcance de la sentencia de primera instancia y, especialmente, los motivos de reparo contenidos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, al igual que la decisión del Tribunal Administrativo del 5 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 8 Caquetá, aun cuando el debate se clausuró por los jueces de instancia con argumentos razonables que se acompasan a la controversia judicial que les fue planteada.
En la sentencia de primera instancia el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, al considerar que: Según la parte demandante, la falla en la prestación del servicio ocurrió por dos circunstancias, (i) la atención médica brindada al señor Fredy Alberto Guzmán Penagos para los días 04, 05 y 06 de abril de 2015 no fue la adecuada pues a pesar de tratarse de un paciente crónico debido a sus antecedentes de hipertensión arterial (HTA) y enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC) y haber acudido al área de sanidad por presentar dificultad para respirar, fiebre, presión arterial elevada, estreñimiento y cefalea, no fue remitido a un centro hospitalario, ni siquiera fue dejado en observación con suministro de oxígeno, permitiendo que sus condiciones de salud empeoraran hasta fallecer, (ii) para los días en mención el señor Fredy Alberto Guzmán Penagos no recibió atención por parte de un médico, sino por una auxiliar de enfermería, quien no contaba con la capacidad de atender la urgencia médica que revestía la condición en que él se encontraba, como tampoco tenía la facultad de ordenar su remisión a un centro asistencial.
Pregunta el despacho, si los argumentos expuestos por la parte actora podrían ser endilgados al INPEC, o si este no tendría legitimación en la causa por pasiva para responder. En efecto las dos situaciones puestas en tela de juicio por el apoderado de los demandantes, no pretendían censurar la actuación del INPEC, sino de CAPRECOM como prestadora del servicio de salud de los reclusos, porque era a CAPRECOM a quien le correspondía suministrar el personal médico, los exámenes diagnósticos, los medicamentos, las intervenciones quirúrgicas, atribuyendo la parte misional del servicio a CAPRECOM como entidad prestadora del servicio de salud de los reclusos en el país para la época de los hechos.
Correspondía entonces al personal médico contratado por CAPRECOM ordenar la remisión del señor Guzmán Penagos a un centro asistencial, porque únicamente el médico podía tener el conocimiento para determinar si las condiciones clínicas del paciente lo ameritaban o no, lo mismo ocurre con la presunta atención médica indebida, el no suministro de oxígeno, la falta de presencia de un médico en el centro de reclusión para los días 04, 05 y 06 de abril de 2015, actuaciones a cargo de CAPRECOM en su condición de entidad prestadora de los servicios de salud de la población privada de la libertad.
Como todos los supuestos de responsabilidad presentados como argumentos de la demanda, devienen de un presunto actuar negligente de CAPRECOM, el INPEC resultaría ajeno a la litis que plantean los demandantes. Ahora bien, probablemente la única responsabilidad atribuible al INPEC serían las labores de vigilancia y control sobre las actuaciones de CAPRECOM, porque permanece el deber de vigilancia en la actividad de dicha entidad, de allí que le correspondía a la parte actora, explicar las razones puntuales del incumplimiento a ese deber y probarlas, pero vemos que no realizó ninguna carga argumentativa sobre el particular ni pidió o aportó pruebas en la que se pudiera vislumbrar omisión al deber de supervisión o vigilancia hacia CAPRECOM como prestadora del servicio de salud a la población reclusa, aunado a que de acuerdo con las normas que se han esbozado, corresponde a la USPEC Elaborar un esquema de auditoría para el Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 9 control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, y contratar dicha auditoría. Tampoco pudiese indicarse que los presuntos errores de diagnóstico, o de conducta médica, omisión en la remisión del paciente, entre otras, puedan ahora ser endilgados al INPEC, quien ni siquiera interviene en el proceso de contratación de la entidad prestadora de los servicios de salud, menos aún podría obligar a los médicos a adoptar una u otra decisión, dada la independencia y autonomía que tienen los galenos en las prescripciones y órdenes dadas, o peor aún, a contrariarlas La parte demandada, inconforme con decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación en el que reprochó que: (i) el INPEC ostentaba la calidad de garante del derecho fundamental a la salud de los reclusos derivado de la relación especial de sujeción, de ahí que, a su juicio, tiene una obligación solidaria con los organismos de salud creados por el Estado;
(ii) Caprecom fue suprimido y el 27 de enero de 2017 quedó consolidada la extinción de dicha entidad, por lo que no podía ser demandada; (iii) la falla en el servicio sí quedó demostrada con el dictamen pericial realizado por la médica Katerine Romero Barraza que concluyó que sí existió negligencia de la División de Salud de la Cárcel Las Heliconias en atención al servicio prestado al señor Fredy Alberto Guzmán Penagos.
Los anteriores argumentos fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia del 22 de febrero de 2023, en la que, luego de valorar en conjunto el material probatorio que obraba en el expediente, concluyó que debía confirmarse la sentencia de primer grado, toda vez que: De acuerdo con el recuento normativo, debe concluirse que, tal como lo sostiene la parte actora, para la fecha de presentación de la demanda (4 de julio de 201715) Caprecom ya había sido liquidado, lo que implicaba que desapareciera la capacidad jurídica para asumir cargas y obligaciones procesales (…) No obstante, pasa por alto la parte actora que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 establecía que «el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derecho de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación ( )», y que, mediante la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado (dentro de una acción de cumplimiento), se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó al Gobierno Nacional el cumplimiento de dicha norma, en el sentido que dispusiera sobre la subrogación de las obligaciones de Caprecom EICE.
Esta orden se cumplió mediante el Decreto 140 del 27 de enero de 2017, 18 el cual dispuso lo siguiente: Artículo 3°. Modificar el artículo 40 del Decreto número 2519 de 2015 el cual quedará así: “Artículo 40. Financiación de las acreencias laborales, de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 10 liquidación y subrogación de obligaciones.
El pago de las indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio, se hará con cargo a los recursos de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE en Liquidación. Los activos remanentes de la liquidación se destinarán a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación en el marco de lo dispuesto por el artículo 35 del Decreto-ley número 254 de 2000”.
En caso de que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatario, la nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones. El patrimonio autónomo de remanentes de la Entidad liquidada responderá por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que este disponga”.
Entonces, hasta aquí colige la Sala que i) Caprecom era la encargada de la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad que estaba a cargo del INPEC; y ii) aunque dicha EPS fue liquidada, sus obligaciones se subrogaron y quedaron en manos del Patrimonio Autónomo de Remanentes, así como del Ministerio de Salud y Protección Social cuando los activos del primero no fueran suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio.
En ese hilo de argumentación, podrá deducirse que si bien es cierto Caprecom no podía comparecer porque a la fecha de la demanda ya estaba liquidada y no tenía personería jurídica para ser parte en el proceso, también lo es que sus obligaciones frente al pago de las indemnizaciones se subrogaron y, por tanto, se podía reclamar ante las entidades que asumieron estas obligaciones.
De ahí que no le asista razón a la parte demandante en el sentido de señalar que en virtud de la solidaridad, es el INPEC el que debe responder por el daño antijurídico causado a los demandantes, pues si bien el artículo 104 de la Ley 65 de 1993 modificado por el artículo 54 de la Ley 1709 de 2014 estableció que las personas privadas de la libertad tendrían acceso a todos los servicios del sistema general de salud, lo cierto es que su prestación estaba únicamente en cabeza de Caprecom; afirmar lo contrario sería tanto como aceptar que el INPEC tuviera que mantener el personal médico y de enfermería para atender a los reclusos aún en desconocimiento de la ley que radicó este deber en otra institución. En efecto, lo señalado encuentra respaldo en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, que estableció lo siguiente: i. El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género, el cual tendría como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud. ii.
El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud, de acuerdo con el modelo que se diseñara; para ello, este tenía las funciones de administrar de forma eficiente y diligente los recursos; garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contrataría con entidades de acuerdo con instrucciones que impartiera el consejo directivo, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Ahora bien, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, el extremo activo endilgó la responsabilidad bajo el argumento de que no se prestó un adecuado servicio médico asistencial al interno, toda vez que i) para los días 4 a 6 de abril de 2015, no se encontraba ningún médico atendiendo a los reclusos; ii) en la historia clínica no se incluyeron todas las anotaciones de la atención y de las órdenes médicas; y iii) a pesar de que se indicó que el señor Fredy Alberto Guzmán Penagos se había negado a la remisión al Hospital María Inmaculada, la firma no coincide con la que utilizaba en sus actos públicos y privados.
Obsérvese que las razones para imputar la responsabilidad se contraen única y exclusivamente al actuar del personal médico que estaba a cargo del extinto Caprecom; no se trataba de alguna omisión del INPEC en el cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4151 de 2011, según el cual a este únicamente le correspondía diseñar y vigilar los programas de salud pública dirigida a la población privada de la libertad; participar en el diseño y desarrollo de estudios e investigaciones relacionados con programas, planes y proyectos de atención en salud, atención integral, educación y capacitación y formación laboral de la población privada de la libertad; implementar y evaluar los programas de salud pública formulados por el Ministerio de Salud y Protección Social; realizar las acciones necesarias para la vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud; programas y ejecutar acciones de auditoría, supervisión, monitoreo y evaluación de la prestación del servicio; supervisar la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad; entre otras.
En gracia de discusión, podría acudirse a la última obligación, esta es, supervisar el servicio que se prestaba, sin embargo, la Sala concuerda con el a quo en el sentido de que esto no fue alegado en la demanda y, consecuentemente, no se demostró tal omisión, de manera que bajo este argumento, tampoco podría imputarse la responsabilidad.
En ese orden de ideas, la función de prestación del servicio correspondió únicamente a Caprecom y no al INPEC, de manera que no es a esta entidad a la que se le puede endilgar la responsabilidad por una posible negligencia en las actuaciones del personal médico y, como el Ministerio de Salud y el Patrimonio Autónomo de Remanentes no fue vinculado al proceso, deberá confirmarse la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.
No desconoce la Sala que existe una relación especial de sujeción entre el INPEC y los reclusos y que este asume una posición de garante frente a su cuidado, pues así lo ha abordado ampliamente la jurisprudencia; sin embargo, su deber es garantizar el servicio, no prestarlo directamente, de manera que, como tampoco está demostrado que la entidad demandada hubiera limitado o restringido el acceso a los servicios médicos para garantizarle el derecho fundamental a la salud al recluso, deberá concluirse que a esta entidad no le asiste ninguna responsabilidad por la negligencia que se arguye en la demanda.
Como puede verse, la intención de la parte demandante desborda la finalidad de este medio judicial, pues el Tribunal Administrativo del Caquetá expuso de manera clara las razones de su decisión, las cuales abordaron directamente todos los puntos alegados por la parte recurrente del fallo de primera instancia, para concluir, al igual que el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, que el INPEC no era la autoridad administrativa llamada a responder por la imputación realizada en la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 12 demanda consistente en las fallas en la prestación del servicio de salud del señor Fredy Alberto Guzmán Penagos, por cuanto Caprecom fue la entidad a la que correspondía la prestación de ese servicio al personal que se encontraba privado de la libertad a cargo del INPEC.
Asimismo, consideró que no resultaba acertado afirmar que a la autoridad demandada en el proceso ordinario le asistía una responsabilidad de carácter solidario por cuanto la Ley había radicado esas funciones a una entidad diferente, esto es, Caprecom. De igual modo, sostuvo que si bien al momento en que se radicó la demanda de reparación directa la entidad llamada a responder por las supuestas falencias en la prestación del servicio médico ya se encontraba liquidada, lo cierto es que mediante el Decreto 140 del 27 de enero de 2017 se dispuso que sus obligaciones se subrogaron y quedaron en manos del Patrimonio Autónomo de Remanentes, así como del Ministerio de Salud y Protección Social cuando los activos del primero no fueran suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio.
Finalmente, añadió que el INPEC le correspondía ejercer la función de supervisión sobre la prestación del servicio de salud, pero, como lo concluyó el juzgado de primera instancia, esa circunstancia no fue alegada en la demanda, ni tampoco se logró acreditar en el proceso ordinario que la autoridad demandada hubiera incurrido en alguna omisión en cuanto a sus deberes de supervisión y vigilancia, de ahí que no resultara posible imputarle responsabilidad.
Conviene señalar que, entre los cargos que sustentan la demanda de tutela se encuentra el defecto sustantivo por desconocimiento de las disposiciones que regulan las funciones de supervisión y vigilancia del INPEC en relación con la prestación del servicio de salud a las personas privadas de la libertad que se encuentran a su cargo; sin embargo, la Sala constata que, tal como fue reconocido por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia y por el Tribunal Administrativo del Caquetá en las providencias cuestionadas, tal disenso no fue ventilado en la demanda de reparación directa que presentó contra el INPEC.
Si bien en el recurso de apelación se insinuó que la responsabilidad de la autoridad demandada en el proceso ordinario era de carácter solidario en atención a la especial relación de sujeción entre la persona privada de la libertad y el Estado, lo cierto es que la alzada no era el escenario idóneo para ampliar los argumentos de la demanda, sumado al hecho que, como lo concluyeron las autoridades judiciales demandadas, la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 13 imputación se centró única y exclusivamente en las deficiencias en la prestación del servicio médico y no en la omisión en el deber de vigilancia y control del INPEC.
Por todo lo anterior, la Sala advierte que la providencia cuestionada no es arbitraria, ni caprichosa, sino que estuvo precedida de un análisis integral, razonado y conjunto de las pruebas que obraban en el expediente. Se reitera que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional.
Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que deben impartirse a un proceso. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a este mecanismo de amparo constitucional, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural6.
La importancia iusfundamental o constitucional de un asunto no surge por el solo hecho de invocarse la violación de derechos fundamentales, pues de ser así todos los conflictos serían definidos mediante la acción de tutela, en la medida en que siempre habrá un debate, al menos respecto a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Tampoco significa que la tutela deba hacer abstracción de las disposiciones legales sobre las cuales versa el proceso jurisdiccional, solo que debe limitarse las discrepancias con clara y marcada importancia constitucional, por las razones que se han explicado a lo largo de esta providencia. Valga considerar que, en la sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, con el objetivo de impedir que este mecanismo constitucional se convierta en instancia adicional a los procesos o el escenario en el que se resuelvan aspectos legales, económicos o sin trascendencia constitucional, que no son propios del juez de tutela.
En dicha providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 14 tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales7.
Así pues, al considerar los criterios señalados, el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela. Que la parte actora esté inconforme con el raciocinio utilizado por las autoridades judiciales accionadas no es un hecho que concierna al juez constitucional, pues por la forma en que se presentaron los argumentos queda claro que la demanda se contrae a un desacuerdo con el razonamiento de la autoridad judicial accionada y una reiteración de los cargos de la apelación y de la solicitud de adición de la sentencia, circunstancia que no justifica la intervención del juez de tutela, porque lo pretendido es insistir en un debate que ya se clausuró, a fin de obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio y, compártase o no la decisión de los jueces naturales, la Sala no advierte que sus conclusiones se tornen irracionales, absurdas o caprichosas.
En conclusión, la Sala encuentra que la acción de tutela promovida por la parte demandante no cumple el requisito de relevancia constitucional, razón por la cual se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 16 de junio de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02066-01 Demandante: Marlon Javier Mejía y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Sentencia de tutela de segunda instancia 15 SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.