Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN S.C.A.R.E. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social.
Devolución de pagos por nulidad de los actos de determinación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió lo siguiente1: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial No. RDO 2016- 00382 del 19 de mayo de 2016, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones de las contribuciones parafiscales de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2013 y sancionó por inexactitud y omisión respecto de los referidos periodos, y la Resolución No. RDC 281 del 18 de mayo de 2017, por medio de la cual el director de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración, según lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la UGPP que proceda a la devolución de la suma de $9.263.147, conforme al artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, para lo cual, deberá aplicarse la corrección monetaria de las sumas objeto de devolución, siguiendo lo previsto en el artículo 187 del CPACA, disposición que, según el criterio del Consejo de Estado, se aplica a casos de devolución de tributos, no cobijados por el ámbito de aplicación normativo del citado artículo 863.
Al efecto, la UGPP debe proferir un acto administrativo, ordenando la devolución, de tales montos, a las administradoras del SPS que recibieron esos recursos, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la decisión judicial respectiva. Además, las administradoras de los recursos deben hacer efectiva la orden de devolución, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto que la ordena, so pena de que se causen intereses moratorios a su cargo, “a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago”.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: De conformidad con lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo No, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020 (…)
NOTIFÍQUESE electrónicamente la presente providencia (…).
SEXTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo (…), en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA (…). 1 Cd folio 279 Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SÉPTIMO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, devuélvanse los antecedentes administrativos a la oficina de origen y archívese el expediente.
Por Secretaría devuélvase al demandante y/o a su apoderado si existiere (…).”
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. 844 del 11 de septiembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) propuso a la demandante ajustes por las conductas de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2013, por valor de $81.802.700 e impuso una sanción por inexactitud de $28.199.115.
La demandante con ocasión al requerimiento hizo pagos por ajustes y por la sanción Posteriormente, la entidad profirió la Liquidación Oficial Nro. RDO 2016-00382 del 19 de mayo de 2016, en la cual determinó el monto de los ajustes por las conductas fiscalizadas en $53.389.000 ($53.370.400 inexactitud y $18.600 mora) y la sanción en $32.022.240, suma a la que le fue imputado el saldo pagado previamente por ese concepto por la sociedad ($28.199.115), quedando un valor por cancelar de $3.823.125.
La interesada interpuso el recurso de reconsideración, que fue resuelto mediante la Resolución Nro. RDC 281 del 18 de mayo de 2017, en el sentido de reliquidar el monto de los ajustes a la suma de $1.090.800 ($1.089.300 inexactitud y $1.500 mora), al aplicar los pagos de aportes realizados por la parte actora, y fijó la sanción en $18.935.96823, destacando el acto que como la demandante había realizado un pago de $28.199.115 con ocasión del requerimiento para declarar y/o corregir, no quedaba saldo pendiente por cancelar.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fls.5 a 6): “PRIMERA: Que se declare nula por ilegal, la Liquidación Oficial No. RDO-2016-00382 del 19 de mayo de 2016 modificada por la Resolución No. RDC 281 del 18 de mayo de 2017 (notificada personalmente a la sociedad que represento el día 2 de junio de 2017) por medio de la cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP profiere liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013 y se sanciona por inexactitud por los periodos de enero a diciembre de 2013. 2 Este valor corresponde a la suma de $18.282.388 (que se origina de aplicar el 35% al valor de inexactitud de 52.235.393 señalado en el requerimiento especial y frente al cual la demandante realizó los pagos) y $653.580 (que es el 60% de la inexactitud fijada con ocasión del recurso de reconsideración, esto es $1.089.300) 3 Al efecto la entidad tomó las inexactitudes por valor de $52.235.393 y aplicó el porcentaje del 35% de conformidad con lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP devolver el excedente de la sumas pagadas por la SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN – SCARE por concepto de sanción por la conducta de inexactitud durante el período comprendido entre enero y diciembre de 2013, equivalente a la suma de VEINTISIETE MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS M/CTE ($27.872.325).
El valor previamente referido resulta de lo siguiente: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP realizó tres liquidaciones referentes a la sanción por inexactitud y mora, así: Requerimiento No. 844 del 11 de septiembre de 2015 Liquidación Oficial No. RDO-2016-00382 Resolución RDC – 281 del 18 de mayo de 2017 $28.199.115 $32.022.240 $18.935.968 En la Resolución RDC – 281 del 18 de mayo de 2017, que resuelve el recurso de reconsideración presentado, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP liquidó la sanción por inexactitud en una cifra de DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($18.935.968), sin que esta cifra encuentre asidero en el valor de inexactitud que fue liquidado en UN MILLÓN OCHENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($1.089.300), por lo que la S.C.A.R.E. tendría que haber pagado únicamente TRESCIENTOS VEINTISEIS MIL SETECIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($326.790).
Valor pagado por la SCARE en virtud del Requerimiento No. 844 del 11 de septiembre de 2015 Suma que en realidad debía cancelar la SCARE como consecuencia del proceso de fiscalización Diferencia a favor de SCARE $28.199.115 $326.790 $27.872.325 TERCERA: Así mismo, que se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP dictar los lineamientos y mecanismos específicos para que las entidades del Sistema de la Protección Social reintegren la diferencia de los valores cancelados por la SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN – SCARE por concepto de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos a los Subsistemas de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2013, los cuales ascienden a la suma de CIENTO SEIS MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CIENTO TRES PESOS M/CTE ($106.793.103) CUARTA: Que las respectivas condenas sean actualizadas de conformidad con lo previsto en el inciso 4 del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando en la liquidación la variación del promedio anual del Índice de Precios al Consumidor.
QUINTA: Se ordene el reconocimiento de intereses civiles causados desde el momento en el que se efectuó el pago por parte de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación SCARE hasta la fecha en la que se devuelvan los saldos a favor de mi representada.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; 156 de la Ley 1151 de 2007; 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012; 50 de la Ley 1739 de 2014; 1 literal b) del Decreto Ley 169 de 2008 y 21 numeral 10 del Decreto 575 de 2013.
El concepto de violación se resume de la siguiente manera: 1. Derecho al debido proceso Explicó que una vez le notificaron el requerimiento para declarar y/o corregir, procedió a responderlo aportando las pruebas que controvertían las imputaciones propuestas por la entidad y optó por cancelar las sumas requeridas bajo la salvedad Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que dicha actuación no podía entenderse como una aceptación de los hechos.
Así, se realizaron desembolsos por $107.883.903 a favor de las diferentes administradoras del sistema y de $28.199.115 por sanción. Resaltó que, como consecuencia de las pruebas aportadas por la actora, en la liquidación oficial se eliminaron ajustes por valor de $27.198.500 y persistieron algunos por $53.379.400. En cuanto a la sanción por inexactitud, se determinó en $32.022.240, cifra a la cual se le imputó el valor pagado previamente, quedando un monto por pagar de $3.823.125.
No obstante, se incurrió en error al fijar la sanción sobre el 60% de la inexactitud, cuando lo procedente era aplicar el 35%, tal como lo dispone el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, comoquiera que la sociedad realizó las correcciones una vez fue notificada del requerimiento para declarar y/o corregir y no con ocasión de la liquidación oficial.
Esto implicó un doble juzgamiento por un mismo hecho, “pues dentro de un único proceso de fiscalización se están imponiendo sanciones que responden a hipótesis normativas diferentes, pero que pretenden castigar una única conducta”, como lo es la inexactitud en los aportes al sistema. Afirmó que la vulneración al principio de non bis in idem fue más evidente en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, toda vez que la UGPP, luego de reconocer la disminución de los ajustes por el monto de $52.298.200, inexplicablemente concluye que para calcularse la sanción por inexactitud debía tenerse en cuenta tanto el valor determinado en la liquidación oficial ($52.235.393), como la establecida en dicho acto ($1.090.800), calculando para cada cifra una sanción sobre el 35% y 60%, respectivamente.
Adujo que la UGPP emitió liquidaciones en favor de los diferentes subsistemas sin considerar los cuantiosos pagos efectuados desde el comienzo de la actuación administrativa, los cuales permitían cubrir las sumas liquidadas. En su lugar, la entidad no emitió un “pronunciamiento general y completo que supla los vacíos de una decisión que se antoja como una desproporcionada carga” a la sociedad, sin que le fueran suministrados indicios sobre cómo proceder respecto de las sumas que excedieron lo liquidado. 2.
Violación al artículo 83 de la Constitución Política Reprochó que cada vez que ejercía su derecho de defensa (contestación del requerimiento para declarar y/o corregir, y el recurso de reconsideración), la UGPP conducía a la empresa a una situación más gravosa, representada en la emisión de declaraciones que más allá de atender los elementos de juicio debidamente aportados, imponían consecuencias y sanciones más estrictas a las consignadas en los autos de apertura del trámite.
Este proceder inadecuado se concretó en la liquidación oficial, pues pese a que se cancelaron los valores exigidos a favor del sistema, la Administración decidió imponerle una sanción de $32.022.400, equivalente al 60% de la inexactitud, desconociendo que se efectuó la corrección pertinente. De igual forma, la expectativa legítima de la sociedad se desconoció con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que declaró sin sustento alguno la imposición de una sanción adicional por inexactitud derivada de la diferencia finalmente identificada, “fulminando un nuevo castigo equivalente al 60% de la cifra previamente mencionada”.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Concluyó que existían incongruencias que afectaban los principios de la buena fe y confianza legítima, pues pese a que la UGPP emitió actos que generaban una situación particular y concreta a cargo de la sociedad, mediante actuaciones posteriores modificó escenarios y situaciones de hecho que a su turno representaron decisiones negativas, violentando “la seguridad de haber obtenido una posición favorable a lo largo del trámite a que la empresa fue sometida”. 3.
Violación del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 Afirmó que según el artículo 742 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, las decisiones de la Administración deben fundarse en el material probatorio aportado por los interesados en las oportunidades legalmente concedidas para ello.
Empero, la UGPP desconoció ese deber al no emitir pronunciamiento frente a los pagos realizados por la sociedad con ocasión a la respuesta del requerimiento para declarar y/o corregir, en su lugar, decidió imponer múltiples sanciones por concepto de inexactitud, castigando en más de una ocasión y con diferencia de criterios el acaecimiento de una misma conducta.
El actuar descuidado de la Administración se reflejó en el inicio del proceso de cobro de la obligación determinada en la liquidación oficial, pese a que la sociedad ya había pagado los ajustes. 4. Violación de los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012; 50 de la Ley 1739 de 2014; 1º literal b) del Decreto Ley 169 de 2008 y 21 numeral 10 del Decreto 575 de 2013 Adujo que la UGPP, en la liquidación oficial, aplicó una sanción equivalente al 60% de la diferencia existente entre los aportes declarados y dejados de cancelar, desconociendo que, con la respuesta al requerimiento, se pagaron las inexactitudes endilgadas, lo que implicaba que la aportante estuviera cobijada en el supuesto del inciso 3 numeral 2 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, que establecía la imposición de la sanción sobre el 35% de la inexactitud cuando se aceptaran los ajustes antes de la expedición del acto de determinación. Sumado a esto, al momento de resolver el recurso de reconsideración, la entidad, pese a corregirse la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial, inexplicablemente y sin fundamento legal impone una nueva sanción por el mismo concepto, pero considerando la cifra inferior que constituía los ajustes a cargo de la sociedad determinada en ese acto.
De manera que lo que correspondía en este caso era devolver el mayor valor pagado por concepto de sanción por inexactitud Reprochó que la demandada pese a modificar y disminuir los ajustes inicialmente propuestos a la sociedad, no dictó lineamiento para el “recobro de los valores pagados en exceso al Sistema de Protección Social”. Lo mismo ocurrió frente a la sanción por inexactitud, pues nada se dijo sobre la diferencia existente entre lo que en principio se pagó y la condena que finalmente se impuso, de ahí la necesidad de que la UGPP proceda a la devolución de los mayores valores pagados por aportes y sanción. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente (fls.235 a 240): Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Puntualmente, sobre la devolución solicitada destacó que, según lo dispuesto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, son las administradoras de los diferentes subsistemas las encargadas de provisionar el valor en el evento en que se declare la nulidad total o parcial de los actos en cuanto a los aportes, mientras que el dinero cancelado por concepto de sanciones está en cabeza del Tesoro Nacional.
Ahora, respecto al primer cargo señaló que al resolver el recurso de reconsideración se advirtió que la demandante había cancelado los aportes con la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir y procedió a recalcular la sanción no al 60% como lo hizo en la liquidación oficial sino al 35% como lo ordena el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.
Para el nuevo cálculo de la sanción se tuvo en cuenta que en la liquidación oficial se determinó como inexactitud el valor $53.370.400 al cual se le aplicó el porcentaje correspondiente: $53.370.400 x 35% = $18.282.388. Además, como al resolver el recurso de reconsideración se estableció que la demandante adeudaba la suma de $1.089.300 por ajustes de inexactitud, se tomó dicho valor para el calculó la sanción al 60%, lo que arrojó un resultado de $653.580.
Al sumar estos dos valores ($18.282.388+ $653.580) se tuvo el cálculo total de $18.935.968, el cual era menor a lo cancelado por la sociedad por concepto de sanción ($28.199.115), de ahí que se haya plasmado en el último acto que el valor de la sanción era cero. De manera que, si bien era cierto que se estaban aplicando dos tarifas diferentes (35% y 60%), ello obedecía a lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, por tanto, no se evidenciaba un doble juzgamiento en el proceso de fiscalización. Precisó que no hubo lugar a la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima (segundo cargo), toda vez que la imposición de la sanción sobre el 60% y no del 35%, obedeció a la realidad probada al momento de expedir la liquidación oficial.
Si bien, se incurrió en una omisión, esta fue superada con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Tampoco era cierto la imposición de una nueva sanción por inexactitud sobre el 60%, pues como quedó dicho ello no se trató de una situación adicional, sino que obedeció a la aplicación del porcentaje sobre el valor no pagado y, de todas maneras, la sociedad debía asumir su responsabilidad por la inexactitud.
Sobre los demás cargos afirmó que la entidad no guardó silencio frente a los pagos realizados por la actora, puesto que fueron efectuados hasta dejar el valor de la sanción en cero. Por el contrario, el valor que ahora pretendía cobrar la Administración era de un millón de pesos que estaba pendiente y que no hizo parte de la sanción, sino de la conducta de inexactitud en el pago de aportes.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial de los actos acusados por lo que pasa a exponerse4: Advirtió que con el requerimiento para declarar y/o corregir la entidad liquidó ajustes a la aportante por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema 4 Cd folio 279 Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por $1.233.800 y $80.568.900, respectivamente, para un total de $81.802.700.
También propuso una sanción por inexactitud de $28.199.115 (tarifa al 35%). Los ajustes y la sanción sumaban $110.001.815, valor que fue cancelado por la demandante. Ahora, en la liquidación oficial se disminuyó el valor de la inexactitud a $53.370.400 y se calculó la sanción a una tarifa del 60%, para un total de $32.022.400, valor al que la entidad le imputó el pago efectuado por la demandante con ocasión del requerimiento para declarar ($28.199.115), quedando un saldo pendiente por sanción de $3.823.125.
Sin embargo, con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración la entidad estableció un total de ajustes de $53.389.000, al que se le imputó el pago realizado por la actora de $52.235.393, quedando por ajustes un saldo a pagar de $1.090.800, así: $1.089.300 por inexactitud y $1.500 por mora. Así, al haberse acreditado el pago de $52.235.393 por inexactitud con ocasión del requerimiento para declarar, en la etapa final la UGPP tasó la sanción por inexactitud en un 35% de esa suma para un total de $18.282.388, corrigiéndose así la determinación de la sanción efectuada en la liquidación oficial que en principio se había hecho sobre el 60% del valor adeudado.
Además, como en esa misma resolución la entidad determinó que la actora adeudaba un total de $1.089.300 por inexactitudes, se determinó que procedía la sanción en un 60%, arrojando el valor de $653.580. De ahí, que la sanción por inexactitud era de $18.935.968 ($18.282.388+$653.580), no obstante, como la interesada había pagado por dicho concepto el valor de $28.199.115 la UGPP determinó que el valor a pagar era de $0.
En ese orden de ideas, el Tribunal consideró que la demandante adeudaba por concepto de pago de aportes al sistema la suma de $1.090.800, comoquiera que los ajustes disminuyeron o desaparecieron en aquellos casos en que se acreditó el pago determinado en la liquidación oficial, lo que conllevó a tener por pagado un total de $52.235.393 por ambas conductas fiscalizadas.
Por ende, había lugar al pago de la sanción por inexactitud, pero en un porcentaje del 35%, por haberse acreditado el pago con ocasión del requerimiento, tal como lo hizo la UGPP, por lo que la sanción se ajustó a derecho. En cuanto a la sanción por inexactitud calculada en un 60% sobre el valor de $1.089.300, señaló que también estaba conforme a los postulados del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, toda vez que la interesada no controvirtió los hallazgos de inexactitud encontrados en esa oportunidad, respecto a los cuales la UGPP advirtió que no se acreditó su pago, razón por la cual el Tribunal no se podía pronunciar sobe los ajustes determinados, so pena de desconocer los principios de justicia rogada y congruencia de la sentencia. Agregó que no se vulneraba el principio de non bis in idem, pues si bien en este caso se sancionó una misma conducta que se generó con la presentación de las PILA, lo cierto era que se habían presentado dos situaciones fácticas diferentes que conllevaron a la liquidación de la sanción en la tarifa correspondiente a cada una.
De manera que la sanción del 35% correspondió a los valores pagados con ocasión del requerimiento para declarar y la del 60% para las inexactitudes no canceladas por la demandante, por ende, eran procedentes. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En cuanto a la pretensión de devolución del excedente de las sumas pagadas por concepto de sanción por inexactitudes, advirtió que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración la sanción se calculó en un total de $18.935.968 y, con ocasión al requerimiento para declarar y/o corregir, la sociedad pagó la suma de $28.199.115, por lo que era evidente que existió un pago en exceso de $9.263.147.
En ese contexto, la sentencia de primera instancia declaró la nulidad parcial de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP devolver la suma de $9.263.147 conforme al artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, aplicando la corrección monetaria de dicha suma conforme a lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el criterio del Consejo de Estado.
Para tales efectos, indicó que la entidad debería proferir un acto administrativos ordenando a las administradoras que recibieron esos recursos su devolución dentro de los 30 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la sentencia. A su vez, las administradoras debían hacer efectiva la orden de devolución dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto que la ordena, so pena de la causación de intereses moratorios a su cargo.
En consecuencia, negó las demás pretensiones de la demanda. Finalmente, no condenó en costas por no encontrarlas causadas en el proceso. Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse5: Sostuvo que no era procedente la nulidad de los actos acusados, pues tal como en un principio lo había advertido el Tribunal, la actora no cuestionó los ajustes determinados en el proceso de fiscalización, por el contrario, aceptó y procedió al pago de las glosas formuladas en la liquidación oficial, lo que de ninguna manera permitía variar las circunstancias de hecho que sirvieron de fundamento para la expedición de éstas actuaciones.
Así, la parte demandante no probó que se haya incurrido en alguna causal de nulidad. Adujo que en el evento que no se accediera a lo anterior y se decidiera mantener la orden de devolución de lo pagado en exceso por concepto de sanción por inexactitud, dicha orden debía darse al Tesoro Nacional y no a las administradoras del Sistema de la Protección Social, pues esa era la entidad que recibió el dinero de acuerdo con lo previsto en el Decreto 3033 de 2013, en concordancia con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 y la Resolución de la UGPP Nro. 1357 de 2019.
Finalmente solicitó que no fuera condenada en costas según lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de un asunto que versa sobre un interés público. Oposición a la apelación La parte demandante (índices 4, 6 y 13 de Samai) solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto era procedente la devolución de la suma pagada en exceso por concepto de sanción por inexactitud. 5 Ver Samai del Tribunal, índice 31 Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación presentado por la UGPP contra la sentencia de primera instancia que anuló parcialmente la Liquidación Oficial Nro. RDO 2016-00382 del 19 de mayo de 2016 y la Resolución Nro. RDC 281 del 18 de mayo de 2017 y, a título de restablecimiento, ordenó la devolución de $9.263.147 por tratarse de un pago en exceso por la sanción de inexactitud impuesta por la Administración. La apelante señala que no es procedente la nulidad de los actos pues, como lo dijo el Tribunal, la actora no cuestionó los ajustes por inexactitud y mora determinados en el proceso de fiscalización, por el contrario, la interesada aceptó y pago las glosas formuladas y, en esa medida, los actos acusados estaban ajustados a derecho.
Sobre el particular considera la Sala que este argumento no está llamado a prosperar. Si bien como lo reconoce el a quo y el apelante, no había lugar a estudiar ningún aspecto sobre los ajustes propuestos por inexactitud y mora a cargo de la sociedad, lo cierto es que sí se cuestionaron aspectos relacionados con la sanción impuesta en los actos demandados y la devolución del pago en exceso por este concepto.
Del contenido de la sentencia puede advertirse que el Tribunal precisó que la sanción era procedente y se ajustaba a los lineamientos del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, no obstante, la nulidad parcial de los actos tuvo origen en un pago en exceso, toda vez que con la respuesta al requerimiento para declarar la sociedad canceló la suma de $28.199.1156 por concepto de sanción y en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue determinada en $18.935.968, por lo que se generó un excedente de $9.263.147, suma objeto de devolución como restablecimiento del derecho.
Así las cosas, como la sanción se impuso en los actos demandados y se realizó un pago adicional a lo determinado por la Administración, cuya devolución no fue ordenada por la UGPP pese a que reconoció la existencia del pago, había lugar a declarar la nulidad parcial de estas decisiones. En consecuencia, no prospera este cargo de apelación Ahora bien, precisa la Sala que, en el recurso de apelación, la UGPP no cuestionó el valor del pago realizado por la demandante ni el cálculo efectuado en la sentencia de primera instancia sobre la suma a devolver, de lo que se desprende que el único motivo de inconformidad está encaminado a que la orden de devolución debe dirigirse al Tesoro Nacional, no a las administradoras del Sistema de la Protección Social, lo anterior por cuanto era dicha entidad la encargada de recibir los montos de las sanciones por inexactitud. 6 El comprobante de pago de esta sanción fue aportado con la demanda, además este aspecto no fue objeto de controversia entre las partes.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sobre la devolución de aportes y sanciones en el curso de los procesos de fiscalización adelantados por la UGPP, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, que dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 311.
DEVOLUCIÓN DE APORTES Y SANCIONES. En los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP ordenará la devolución de los mismos al Fosyga, al Fondo de Riesgos Laborales, a las Administradoras de Pensiones, y riesgos laborales, al Tesoro Nacional, al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensación, y a todas las demás entidades que hayan recibido recursos del Sistema de la Protección Social, según el caso, conforme con el procedimiento que establezca para el efecto.
La orden de pago será impartida por la UGPP dentro de los 30 días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia, mediante acto administrativo que será notificado a las entidades obligadas a la devolución de los aportes y/o sanciones. La devolución de los aportes por parte de las entidades obligadas deberá realizarse y acreditarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del acto administrativo proferido por la UGPP, en la cuenta que para tal efecto disponga el aportante; de lo contrario se causarán intereses moratorios con cargo a las mencionadas entidades a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago.
Notificada la admisión de la demanda a la UGPP, esta deberá comunicarse a las Administradoras, o a quienes asuman sus obligaciones para que efectúen las provisiones correspondientes en una cuenta especial que reconozca la contingencia y que garantice la devolución de los recursos.” (Énfasis propio) De conformidad con lo anterior, en los eventos en que se declare la nulidad total o parcial de los actos administrativos y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP será la encargada de impartir la orden de pago mediante un acto administrativo, disponiendo a las administradoras de los distintos subsistemas, y/o al Tesoro Nacional a efectuar la devolución de los montos determinados.
Sobre el particular esta Sala ha manifestado lo siguiente: “(…) si bien la UGPP no tiene la administración de los recursos del SPS, ello no impide que se le condene a la devolución de los aportes y sanciones cuando, por la anulación de los actos administrativos de determinación oficial, se configura un pago en exceso o de lo no debido, evento en el cual, debe reconocerse la corrección monetaria del artículo 187 del CPACA y, se causan intereses moratorios en la forma prevista en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016”7.
Así mismo, la Resolución Nro. 1357 de 2019 de la UGPP, por medio de la cual se estableció el procedimiento interno para la aplicación de esta norma, indica que “las sanciones son giradas a favor de la Dirección del Tesoro Nacional”. En este caso, si bien el Tribunal aplicó la legislación que regula el asunto, al ordenarle a la UGPP la devolución de dicha suma, profiriendo para el efecto el respectivo acto administrativo con la orden de pago a cargo de las administradoras del sistema, lo cierto es que no incluyó al Tesoro Nacional, pese a que la norma específicamente lo menciona, al ser quien recibe los dineros consignados por sanciones, como se evidencia en este caso, puesto que el recibo de pago de $28.199.115 está a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En ese contexto, la Sala advierte que es procedente modificar el restablecimiento del derecho dispuesto por el Tribunal con el fin de que la orden en el proceso de 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de marzo de 2022, exp. 25006 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01567-01 (26986) Demandante: Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación S.C.A.R.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 devolución se imparta al Tesoro Nacional.
En lo demás se confirmará la sentencia apelada. Adicionalmente, no habrá condena en costas en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia proferida el 31 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el cual quedará así:
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la UGPP que proceda a la devolución de la suma de $9.263.147, conforme al artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, para el efecto, la orden debe darse al Tesoro Nacional de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva”. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Aclara el voto