Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante CELAR LTDA. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Contribuciones parafiscales de la protección social.

Firmeza de las declaraciones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del 10 de septiembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió lo siguiente1. “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Oficial RDO 478 del 10 de junio de 2015, por omisión en la afiliación al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero y junio de 2010, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección por los periodos septiembre a diciembre de 2008 enero a diciembre de los años 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012 y de la Resolución RDC 295 del 10 de junio de 2016, por medio de la cual se resolvió́ el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se declara que operó la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por las vigencias de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012.

TERCERO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. TERCERO (sic): Conforme a los Acuerdos PCSJA2020-11567 de 5 de junio de 2020 y CSJBTA20-60 de 16 de junio de 2020, proferidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá́ y el Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente, NOTIFICAR ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia (…)

CUARTO: En firme esta providencia y hechas las anotaciones correspondientes, archívese el expediente, previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen, y de gastos del proceso a la parte demandante, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias del caso.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la UGPP expidió la Liquidación Oficial Nro. RDO 478 del 10 de junio de 2015 (fls.213 a 249) en la que determinó ajustes por omisión, mora e inexactitud a cargo de la actora por los períodos comprendidos entre septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009 a 2011, y enero a agosto de 2012; en cuantía de $1.410.634.800. 1 Folio 420 cd Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Por medio de la Resolución Nro.

RDC 295 del 10 de junio de 2016, la entidad resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la actora y modificó la liquidación oficial, en el sentido de determinar la obligación a cargo en la suma de $717.717.607 (fls.322 a 348)

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.24): “4.1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por la UGPP: 4.1.1.

Liquidación Oficial No. RDO 478 del 10 de junio de 2015, por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a CELAR LIMITADA con NIT. 800.169.799, por omisión en la afiliación al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero y junio de 2010, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012. 4.1.2.

Resolución No. RDC 295 del 10 de junio de 2016 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO. 478 del 10 de junio de 2015 a través de la cual se profirió liquidación oficial a CELAR LIMITADA con NIT BOO.169.799 (sic), por omisión en la afiliación al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero y junio de 2010 por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos septiembre a diciembre de 200B (sic), enero a diciembre de los años 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012. 4.2.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se tenga en firme las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012 presentadas por la empresa CELAR LTDA. 4.3.

Se condene en costas y agencias en derecho.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 29 y 363 de la Constitución Política; 714 y 817 del Estatuto Tributario; 156 de la Ley 1151 de 2007; 178 de la Ley 1607 de 2012 y 1 del Decreto 1670 de 2007. Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Violación del artículo 714 del Estatuto Tributario Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, las contribuciones parafiscales están dentro del concepto genérico de tributo, razón por la cual, la planilla integrada de autoliquidación de aportes (PILA) tiene el carácter de una verdadera declaración tributaria.

Consecuente con esto, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispuso que los procedimientos de liquidación oficial debían ajustarse a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Por tanto, antes de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, debía atenderse lo dispuesto en los artículos 706 y 714 del Estatuto Tributario, según los cuales la 2 Corte Constitucional.

Sentencia C-711 del 5 de julio de 2001. C.P. Jaime Araújo Rentería. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 UGPP tenía 2 años para proceder a la revisión y determinación de las obligaciones contenidas en las declaraciones presentadas por la sociedad.

Así, las planillas presentadas hasta el 25 de diciembre de 2012 (porque al día siguiente entró en vigencia la Ley 1607 de 2012) adquirieron firmeza 2 años después de su presentación, en la medida que para la fecha de su generación la norma rectora era el artículo 714 del Estatuto Tributario. Como en el caso el requerimiento para declarar y/ corregir fue notificado el 9 de diciembre de 2014, las facultades de revisión de la entidad conforme al artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, podían retrotraerse solo hasta la entrada en vigencia de dicha norma, es decir, hasta el 26 de diciembre de 2012.

En ese sentido, las facultades de revisión de la UGPP se encontraban limitadas a los aportes contenidos en las planillas de pago presentadas con posterioridad al 25 de diciembre de 2012, pues “hacia atrás, por disposición del artículo 714 del E.T. todas las planillas de autoliquidación de aportes se encontraban en firme al tener ya más de 2 años de presentadas”. 2.

Violación del artículo 363 de la Constitución Política. Principio de irretroactividad de la ley tributaria Adujo que la liquidación oficial vulneró el principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, al aplicar el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 a situaciones generadas en vigencia del artículo 714 del Estatuto Tributario, aplicable al asunto, por disposición expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Manifestó que para la fecha de inicio de la investigación no aplicaba la Ley 1607 de 2012, además, para el momento en que comenzó a regir esa norma, la totalidad de los pagos y declaraciones correspondientes a los aportes liquidados mediante los actos demandados ya se habían “generado”, por lo cual era imposible que a dichas situaciones les aplicara una disposición cuyo nacimiento y vigencia fue posterior, pues ello implicaría la vulneración al artículo 363 de la Constitución. Insistió en que las planillas correspondientes a los períodos 2008 a 2012, fueron presentadas en vigencia del artículo 714 del Estatuto Tributario, por lo que operó su firmeza.

Para el caso de las declaraciones presentadas en agosto de 2012, su firmeza se produjo en agosto de 2014, fecha para la cual no se había proferido el requerimiento especial y, por tanto, de conformidad con el artículo 706 del Estatuto no se había suspendido el término de esta. Precisó que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 amplió el término de revisión de las declaraciones de aportes parafiscales de 2 a 5 años, sin embargo, en desconocimiento del artículo 363 de la Carta Política, y valiéndose de dicha ampliación, la entidad procedió a revisar aportes por los años 2008 a 2012, es decir, cinco años contados retroactivamente desde la fecha de apertura de la investigación (septiembre de 2012).

Citó la sentencia C-785 de 2012 de la Corte Constitucional para ratificar la imposibilidad de aplicar retroactivamente la Ley 1607 de 2012, y la necesidad de aplicar el artículo 714 en su lugar. 3. Falta de competencia En este caso, la nulidad por falta de competencia se configuró por dos razones: i) Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 porque la UGPP fiscalizó y reliquidó aportes contenidos en planillas que estaban en firme conforme al artículo 714 del Estatuto Tributario (falta de competencia temporal) y ii) la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y, por ende, sin la “atribución sustancial necesaria” (falta de competencia material). 4.

Violación del artículo 817 del Estatuto Tributario. Prescripción Afirmó que, en el evento de considerar que la norma aplicable es la Ley 1607 de 2012, debía operar la prescripción contemplada y vigente a la fecha en el artículo 817 del Estatuto Tributario, dado que la Ley 1607 no consagra una regla especial sobre la prescripción de las obligaciones tributarias.

Señaló que los actos demandados incurren en una interpretación errónea del mencionado artículo 817, al entender, conforme a su numeral 4, que el fenómeno de la prescripción opera solo a partir de la ejecutoria de la liquidación oficial. La demandada desconoce que el pago de los aportes a la seguridad social y parafiscales están sujetos, por disposición legal, a las fechas límites, por lo que la revisión efectuada tuvo como punto de partida las declaraciones presentadas mes a mes mediante las planillas.

En ese orden, la norma aplicable era el numeral 1 del artículo 817 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual la prescripción corre desde la fecha de presentación de la declaración y no desde la ejecutoria del acto de determinación. Citó el artículo 1 del Decreto 1670 de 2007, para afirmar que, teniendo en cuenta los dos últimos dígitos del NIT de la empresa (99), la fecha límite para la presentación de las planillas era el octavo día hábil de cada mes.

En esa medida, la prescripción de la acción de cobro corría a partir del noveno día de cada mes, al ser el día siguiente al límite legalmente establecido para la presentación de la declaración. Conforme a lo anterior, a su juicio, la entidad no debió negar la declaratoria de prescripción solicitada respecto de las obligaciones generadas con anterioridad al 17 de junio de 2010, es decir, “aquellas que para el 17 de junio de 2015 contaban ya con 5 o más años de antigüedad”. 5.

Falsa motivación por error de derecho Sostuvo que los actos enjuiciados estaban falsamente motivados al fundamentarse en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, desconociendo que se trata de una norma de carácter tributario que por su naturaleza y por disposición constitucional no puede aplicarse retroactivamente. En ese contexto, el artículo 714 del Estatuto Tributario, era la norma que regulaba la posibilidad de revisar las autodeclaraciones por disposición expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Reiteró la omisión de la entidad de tener en cuenta la legislación aplicable a las declaraciones contenidas en las planillas de autoliquidación de aportes presentadas entre septiembre de 2008 y agosto de 2012, pues de haberlo hecho la decisión sería diferente. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda en los siguientes términos (fls.374 a 385): Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sobre la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario sostuvo que esta norma reñía con la naturaleza de las contribuciones parafiscales y que la remisión hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 era solamente para aspectos de carácter procedimental y no sustancial.

El contenido del artículo 714 hacía referencia a etapas procesales y actos administrativos no previstos por el legislador para la UGPP, como era el caso del requerimiento especial, las liquidaciones de revisión y declaraciones que pretendían un saldo a favor del contribuyente, lo cual no ocurrían en materia de declaración y pago de las contribuciones parafiscales.

Sumado a esto, la Constitución Política de 1991, la jurisprudencia y la doctrina habían coincidido en el planteamiento que a las acciones que involucran el recaudo de sumas que por ley estaban destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho era imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios, como lo eran los aportes a la seguridad social, no les aplicaba el fenómeno extintivo de la prescripción a la acción de cobro de los aportes.

Afirmó que la firmeza de las declaraciones no había sido prevista por el legislador para las planillas de autoliquidación de aportes, ni siquiera con la expedición de la Ley 1607 de 2012, por el contrario, su artículo 178 estableció un término de 5 años para iniciar las acciones sancionatorias o de determinación de las contribuciones parafiscales, por lo que se habla de caducidad y no de firmeza.

Sobre los efectos del tránsito de legislación, citó los artículos 29 y 58 de la Constitución Política; y 40 de la Ley 153 de 1887, para afirmar que la regla general es la irretroactividad de las normas, pues ello garantiza el respeto por los derechos adquiridos legítimamente bajo una ley anterior, sin perjuicio de la afectación de las meras expectativas de derecho.

En cuanto a la aplicación de las leyes procesales, sus efectos eran de carácter inmediato, por lo que las nuevas disposiciones debían implementarse a los procesos en trámite tan pronto entraran en vigencia, sin perjuicio de aquellos actos procesales que ya se hubieren cumplido de conformidad con la ley anterior. Expuso que la naturaleza de los tributos administrados por la DIAN y la UGPP, eran sustancialmente diferentes, por lo que era improcedente la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario a las planillas de autoliquidación de aportes.

En ese contexto, la UGPP realizó la fiscalización en contra de la demandante con base en preceptos constitucionales y las normas reguladoras de la materia, por lo que no le asistía razón a la sociedad para alegar la falta de competencia funcional y temporal de la entidad, así como tampoco la falsa motivación por error de derecho, por cuanto no aplicó retroactivamente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Por el contrario, quedó demostrado que el inició de las tareas de fiscalización ocurrió con la notificación del Requerimiento de Información Nro. 20126201116371 notificado el 13 de septiembre de 2012, fecha para la cual no existía límite en el tiempo para ello. Aclaró que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 169 de 2008, el proceso de determinación en contra de los aportantes iniciaba era con el requerimiento de información y no con el requerimiento para declarar y/o corregir.

Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la actora. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente (fl.420 cd): Precisó que la PILA tenía el carácter de autoliquidación privada, por lo que en virtud de la remisión hecha por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 le eran aplicables las normas relativas a las declaraciones tributarias en lo pertinente.

Sumado a esto, la fecha de presentación de las declaraciones de las contribuciones parafiscales determina el momento desde el cual empieza a correr el término de firmeza, así como el marco jurídico y legal que les aplica en esta materia. Indicó que, si bien para la fecha en que la entidad inició el proceso de fiscalización estaba vigente la Ley 1607 de 2012, que establecía el término de 5 años para iniciar las acciones de determinación y que por ser una norma procedimental era de aplicación inmediata, lo cierto era que, en virtud de la excepción contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, debían regirse por las normas sustanciales vigentes para la época en que éstos se adelantaron.

En ese sentido, la norma aplicable para el proceso de fiscalización de los períodos en cuestión era la Ley 1151 de 2007 y su remisión al Estatuto Tributario, por estar vigente al momento de presentarse las autoliquidaciones, fecha desde la cual empezaron a correr los términos para el ejercicio de la actividad fiscalizadora por parte de la UGPP3.

Destacó que la Ley 1607 de 2012 entró en vigor el 26 de diciembre de 2012, por lo que la fiscalización de los aportes para los períodos anteriores a esa fecha se rige por la Ley 1151 de 2007 y el artículo 714 del Estatuto Tributario en cuanto a la firmeza de las declaraciones. Explicó que las planillas por los períodos de septiembre a diciembre de 2008 y enero a diciembre de 2009 y 2010, se pagaron entre el 10 de octubre de 2008 al 13 de enero de 2011.

Frente a los períodos enero a diciembre de 2011 y enero a agosto de 2012, el Tribunal aclaró que en el expediente no reposaban las planillas de esos meses, por lo que no era posible identificar las fechas de pago, sin embargo, con fundamento en el Decreto 1670 de 2007, tomó como fecha límite de pago el día 8 de cada mes para contabilizar la firmeza de las declaraciones.

Así, el término de firmeza comenzó a correr desde el 11 de febrero de 2011 para el mes de enero de ese año, y desde el 8 de septiembre de 2012, para el último período fiscalizado, es decir, agosto de 2012. Significa lo anterior que como la UGPP notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. 938 del 28 de noviembre de 2014, el 9 de diciembre de 2014, las declaraciones presentadas antes del 9 de diciembre de 2012 estaban en firme, por lo que los ajustes formulados por la UGPP eran improcedentes.

Aclaró que el acto que debía tenerse en cuenta para determinar la firmeza era el requerimiento para declarar y/o corregir y no el requerimiento de información, como lo indicó la parte demandada. 3 Sobre el asunto citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de marzo de 2002, exp.12439, C.P. Juan Ángel Palacio. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Agregó que la firmeza de las declaraciones se predicaba de las conductas de inexactitud, mora y omisión, en razón a que este caso se refería a la falta de registro de aportes en el año 2010 al Régimen de Subsidio Familiar por dos trabajadores en la suma de $40.500, conducta que para el Tribunal constituía una inexactitud en las autoliquidaciones presentadas por dichos trabajadores frente a ese subsistema.

Así, todas las infracciones cuestionadas parten de la premisa de la existencia de una declaración. Concluyó que los actos acusados habían sido falsamente motivados, en lo relacionado con la fiscalización de los períodos discutidos, pues de haber realizado la entidad el análisis correcto de las circunstancias fácticas como del ordenamiento jurídico, habría concluido que perdió la competencia temporal para fiscalizar esos períodos.

Declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010 y 2011 y enero a agosto de 2012. No condenó en costas por no encontrarlas probadas en el proceso. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de la oposición (fl.420 cd).

Afirmó que la remisión contenida en el inciso final del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 al Estatuto Tributario solo operaba para aspectos procedimentales, por lo que su aplicación era de carácter residual, es decir, para aquellos asuntos en los que el legislador no hubiere previsto una disposición especial y siempre y cuando no contrariara la naturaleza del tributo determinado.

En ese sentido, en este caso no podía aplicarse el artículo 714 del Estatuto Tributario. Sumado a esto, la Constitución, la jurisprudencia y la doctrina coincidían en que las acciones que involucraran el recaudo de sumas destinadas al reconocimiento de prestaciones eran imprescriptibles, por lo que no era viable aplicar figuras como la firmeza de las declaraciones.

Precisó que la firmeza de las declaraciones no había sido prevista por el legislador para las planillas de autoliquidación de aportes. En su lugar, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 estableció fue el término de caducidad de cinco años para iniciar las acciones de fiscalización, lo que origina una diferencia sustancial entre la función fiscalizadora de la DIAN y la UGPP.

Manifestó que la fiscalización atendió los preceptos constitucionales y legales que rigen las contribuciones parafiscales, en ese orden, no le asistía razón al Tribunal al afirmar que la entidad vulneró las normas establecidas en el Estatuto Tributario, así como que no tuviera competencia funcional y temporal para adelantar el proceso por los períodos en discusión, o que aplicó retroactivamente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Indicó que el proceso de determinación a cargo de los aportantes no iniciaba con el requerimiento para declarar y/o corregir, como tampoco con la liquidación oficial, Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sino con el primer requerimiento de información enviado a la parte obligada, en los términos previstos en el artículo 1 del Decreto 169 de 2008.

En este caso la entidad inició el proceso de fiscalización con el Requerimiento de Información Nro. 20126201116371 del 4 de septiembre de 2012, es decir antes de la Ley 1607 de 2012, por lo que no tenía límite temporal para su actuación. Reprochó que el Tribunal no analizó la naturaleza de las contribuciones discutidas y sus efectos de su decisión, las conductas desplegadas por la actora, las características especiales de los actos administrativos expedidos por la unidad, de los que se desprende que la liquidación oficial era un acto mixto que liquidaba la totalidad de las conductas descritas en el Decreto 3033 de 2013.

Indicó que la actora incurrió en las conductas de mora e inexactitud, sin embargo, no podía aplicarse la firmeza para la mora, en la medida que no se desprendía de declaración alguna, pese a existir afiliación de los trabajadores al sistema. Por esto, la firmeza solo podía predicarse de la conducta de inexactitud porque sí existía una declaración presentada por la sociedad.

Por último, solicitó que, en caso de mantenerse la decisión apelada, no se condenara en costas a la entidad, dado que el objeto de la litis versa sobre un tema de interés público. Alegatos de conclusión La demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación (índice 18 de Samai). La demandante solicitó la confirmatoria de la sentencia apelada, con fundamento en los argumentos expuestos en la demanda sobre la firmeza de las declaraciones discutidas, la irretroactividad de la Ley 1607 de 2012 y la falsa motivación (índice 19 de Samai).

Ministerio Público El agente del Ministerio Público se pronunció sobre el asunto (índice 20 de Samai), indicando que si bien para la época de presentación de las declaraciones no existía norma especial que regulara su firmeza, sí estaba vigente el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el cual hacía una remisión expresa al Estatuto Tributario para adelantar los procedimientos de liquidación oficial de este tipo de declaraciones.

Es por esto que las planillas presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, debían regirse por los parámetros de firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario. Acorde con lo anterior, las declaraciones presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, estaban en firme. Agregó que la PILA constituía una verdadera declaración de naturaleza tributaria, en la medida que liquidaba los aportes y contribuciones al Sistema de la Protección Social.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación presentado por la UGPP, en el que cuestiona la decisión del Tribunal que anuló la Liquidación Oficial Nro. RDO 478 del 10 de junio de 2015 y la Resolución Nro. RDC 295 del 10 de junio de Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2016 y, como consecuencia, declaró la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la sociedad por los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011, y enero a agosto de 2012.

A juicio de la entidad, no era dable aplicar la firmeza de las declaraciones tributarias consagrada en el artículo 714 del Estatuto Tributario, por tratarse de una norma que regulaba asuntos sustancialmente distintos a las contribuciones parafiscales. De igual manera, la Ley 1151 de 2007 no había previsto un límite en el tiempo para la potestad fiscalizadora de la entidad, y que solo fue hasta la Ley 1607 de 2012 que el artículo 178 dispuso el término de caducidad de cinco años para ello, sin mencionar firmeza alguna de las planillas de autoliquidación. Sumado a lo anterior, dicha figura no opera para la conducta mora, en la medida que no está sujeta a una declaración. Para resolver, se debe precisar que esta Sala ya se pronunció sobre el asunto4 por lo que aplicará, en lo pertinente, el criterio de decisión judicial en ellas adoptado.

En dichas providencias se analizaron los fundamentos procedimentales para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales administradas por la UGPP, en concreto, si el término para la revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, era aplicable a los denuncios presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Al efecto, se dijo que las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. Así fue como lo dispuso el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso en los siguientes términos: “Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” Por lo anterior, la Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo termino que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de la inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que corresponda.” 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencias del 24 de octubre de 2019,exp.23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 30 de octubre de 2019, exp.23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 30 de julio de 2020, exp.24179, C.P. Milton Chaves García; 1 de julio de 2021, exp.25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 15 de octubre de 2021, exp.23623.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 28 de octubre de 2021 y 10 de marzo de 2022, expedientes 25213 y 25199, C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso entre las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y por ende estaban sujetos a los principios que aplican en esta materia. Al respecto cabe reiterar lo siguiente: “Acorde con la jurisprudencia constitucional los recursos parafiscales que fueron denominados en el artículo 150-12 de la Constitución Política «contribuciones parafiscales», tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos (Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez).

Dentro de ese contexto aparece el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que estableció dentro de las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. A tal efecto, es importante advertir que en el artículo referido no se previó el término dentro del cual la autoridad podría iniciar esas actuaciones, aunque en el penúltimo inciso se previó que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

En ese orden, resulta aplicable el artículo 703 del Estatuto Tributario, el cual, señala que el requerimiento especial es el acto previo al acto administrativo de liquidación oficial cuando existe un denuncio privado, y debe contener todos los puntos que la administración propone modificar con explicación de las razones en que se sustenta.

Así mismo, la competencia de la UGPP hasta antes de la Ley 1607 de 2012 estaba sometida al artículo 714 del E.T., por ser una norma de carácter procedimental como lo reiteró recientemente esta Sala en sentencia del 01 de julio de 2021 (exp. 25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), a la que alcanza la disposición de remisión contenida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Según el artículo 714 del ET la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento y, si la declaración inicial se presentó en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma. (Sentencia del 30 de julio de 2020 exp. 24179, CP.

Milton Chaves García, sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 23599, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en Sentencia del 30 de octubre del 2019, exp. 23817, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez)4. Del anterior recuento, es claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al sistema de la seguridad social y parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó de forma extemporánea, esos 2 años se deben contar a partir de la fecha de la presentación de la misma. De conformidad con lo anterior y, tal como lo determinó el Tribunal, las planillas de autoliquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos comprendidos entre septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011, y enero a agosto de 2012 estaban sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario porque para las fechas en que se presentaron estaba vigente la Ley 1151 de 2007 que remitía a esa norma.

Se tiene entonces, que la administración notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir 938 del 28 de noviembre de 2014, el 9 de diciembre de 2014 (fls.192 y 193), momento para la cual ya había operado la firmeza de la última declaración que debió presentarse el 8 de septiembre de 20125. 5 Sobre el particular destaca la Sala que la UGPP no cuestionó las fechas utilizadas por el Tribunal para las declaraciones de 2011 y 2012.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Se observa que en el recurso de apelación la entidad planteó que no era posible aplicar el fenómeno de la prescripción a la acción de cobro de los aportes, sin embargo, la Sala ha señalado que, si bien el derecho a la pensión y a reclamar la reliquidación de la misma no prescribe, “esa imprescriptibilidad se predica de la pensión, no de las prestaciones periódicas o mesadas no reclamadas en los plazos legales”6 Ahora, respecto del argumento según el cual no procedía aplicar la firmeza de las declaraciones por las conductas de mora porque respecto a estas no existía una declaración, se ha manifestado que: “[…] el procedimiento de revisión contenido en el artículo 714 del Estatuto Tributario es compatible con el procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales pues los dos están dirigidos a corregir los errores en que el contribuyente haya podido incurrir en su liquidación privada.

Para el caso de los aportes al Sistema de Protección Social dichos errores pueden constituirse en omisión de afiliaciones o del pago de los aportes respecto de un empleado o yerros en la determinación de los valores. En ese sentido, la Sala debe aclarar que finalmente lo que se controvierte son las planillas PILA presentadas por la actora en los periodos objeto de discusión y las omisiones y ajustes por mora que propone la administración son respecto de pagos por distintos conceptos que integran la autoliquidación y no por omisión en la presentación de las planillas o porque estas no se hayan presentado en tiempo, de modo que el argumento de firmeza también es aplicable a estos casos”7: Por otra parte, tampoco es procedente el argumento expuesto en la apelación de la UGPP, según el cual el primer requerimiento de información es el acto que dio inicio al proceso de fiscalización en contra de la demandante, pues el artículo 714 del Estatuto Tributario, de forma expresa, dispone que con anterioridad a la expedición de la liquidación oficial se debe proferir el requerimiento especial, que en materia de contribuciones parafiscales corresponde al requerimiento para declarar y/o corregir8.

Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 30 de septiembre de 2021, exp. 25313 C.P. Milton Chaves García. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 3 de marzo de 2022, Exp.25632 C.P. Milton Chaves García. 8 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de marzo de 2022. Exp.25539. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02074-01 (26068) Demandante: Celar Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO