www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298–2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Naturaleza del cargo.
Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 13 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda2 La señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de la Resolución 53961 de 17 de octubre de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, negó el reconocimiento, sustitución y pago de una pensión gracia causada por el señor Humberto Gutiérrez Useche.
Como restablecimiento del derecho, se solicitó ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reconocer la pensión gracia post mortem a favor del señor Humberto Gutiérrez Useche y sustituirla a favor de Elsy Cárdenas de Gutiérrez, liquidada con el 75% del promedio mensual de lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la configuración del estatus pensional; así mismo, que las sumas 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001233300020130 0401011100103 2 Folios 52 a 77 del expediente físico.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 reconocidas sean ajustadas e indexadas y se paguen los intereses del artículo 192 del CPACA. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El señor Humberto Gutiérrez Useche nació el 6 de agosto de 1927, y prestó servicio docente de orden nacionalizado, cumpliendo los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia el 28 de septiembre de 1980, toda vez que laboró por más de veinte años y tenía más de 50 años de edad. Mirar redacción dice que cumplió los requisitos el 28 de sept de 1980.
Se indicó que aquél fue nombrado como “Profesor – Secretario” por la Dirección Departamental de Educación del Valle del Cauca a través del Decreto 0903 de 29 de octubre de 1965, cargo en el que permaneció hasta su retiro. Reseñó que el docente falleció el 27 de junio de 1988 sin reclamar el reconocimiento y pago de la pensión; que el causante se encontraba casado con la hoy demandante, Elsy Cárdenas de Gutiérrez, con quien convivió desde el 3 de agosto de 1957 en adelante.
Que en atención a la sentencia C – 915 de 1999, por medio de la cual la Corte Constitucional extendió el derecho a adquirir una pensión gracia a los docentes de secundaria, la señora Cárdenas de Gutiérrez radicó petición el 21 de octubre de 2004 ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, con el fin de obtener el reconocimiento pensional post mortem y la consecuente sustitución a su favor.
No obstante, la entidad a través de la Resolución 00083 de 5 de enero de 2006 resolvió negativamente su solicitud. En similares términos CAJANAL expidió las Resoluciones 26798 de 17 de junio de 2008 y 53961 de 17 de octubre del mismo año, por medio de las cuales resolvió negativamente dos nuevas peticiones radicadas el 17 de abril de 2006, y 18 de diciembre de 2007, respectivamente. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Indicó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 6 de 1946, 33 de 1985 y 91 de 1989 y el Decreto 2298 de 1955, entre otras. Como argumento de lo pretendido, indicó que con la actuación demandada se desconoce el derecho prestacional que le asiste como cónyuge supérstite del señor Humberto Gutiérrez Useche, quien cumplió antes de su fallecimiento todos los requisitos legalmente exigidos para obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4.
Contestación de la demanda3 Admitida la demanda el 2 de agosto de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como sustituta procesal de la extinta CAJANAL, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones; señaló que el docente Gutiérrez Useche falleció en vigencia de la Ley 100 de 1993 la cual no permite conceder una pensión a quien no ha cumplido todos los requisitos para ello; así, describió que los tiempos laborados por él entre 1965 y 1983 no puede ser tenidos en cuenta puesto que no se probó que no hayan sido del orden nacional. 1.5.
Decisión de primera instancia objeto de apelación4 En sentencia de 13 de marzo de 2017 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda y declaró probada la prescripción de las mesadas a partir del 14 de marzo de 2010. En primer lugar, analizó si el señor Humberto Gutiérrez Useche cumplió con los requisitos exigidos para ser beneficiario de una pensión gracia, en donde se concluyó que tenía 60 años para el momento de su fallecimiento, no existían reproches sobre su desempeño docente y laboró por 22 años y 5 meses como maestro del orden nacionalizado desde el 1 de octubre de 1960 y hasta el 28 de febrero de 1983, razón por la cual se estaba dentro de los presupuestos fácticos y jurídicos para acceder al reconocimiento de la prestación social reclamada.
En segundo lugar, en cuanto a la viabilidad de acceder a la sustitución pensional a favor de Elsy Cárdenas de Gutiérrez, se estudió el material probatorio aportado para ello, es decir, la partida eclesiástica de matrimonio, la partida de bautismo de la demandante, y las declaraciones extra-juicio, llegando a concluir que se demostró una continua convivencia con el causante por más de cinco años, determinando que procedía la sustitución del derecho a la demandante.
Finalmente, el a quo precisó que al haberse presentado la demanda el 14 de marzo de 2013, es decir más de tres años después de haber radicado las reclamaciones ante CAJANAL, se configuró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 14 de marzo de 2010. 1.6. Recurso de apelación5 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP allegó escrito en 3 Folios 104 a 110 del expediente físico. 4 Folios 254 a 266 del expediente físico. 5 Folios 274 a 278 del expediente físico.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 el que manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia. Argumentó que no es posible computar el período comprendido entre el 15 de noviembre de 1965 y el 28 de febrero de 1983, toda vez que la modalidad de la vinculación del señor Humberto Gutiérrez Useche fue “Profesor – Secretario”, en tanto que la pensión gracia únicamente está contemplada para docentes y no cargos administrativos.
De igual manera, señaló que la señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez no cuenta con prueba idónea que lleve a demostrar que como compañera permanente dependía económicamente del causante y que convivía con este en los 5 años anteriores a su fallecimiento. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP6 presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró loar argumentos del recurso de alzada.
La señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 6 Folios 322 y 325 del expediente físico. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.2.
Cuestión previa A través de auto de 5 de junio de 2024, la Sala de Subsección ordenó requerir al departamento del Valle del Cauca a fin de que allegara con destino a este proceso la documentación correspondiente a la historia laboral del señor Humberto Gutiérrez Useche como docente desde el año 1960 en adelante. En consideración a ello, la entidad territorial allegó a través de correo electrónico los documentos solicitados, los cuales fueron anexados al expediente y fueron puestos en consideración de las partes procesales.
Sobre el particular, la Sala estima que dicha petición no resulta procedente, pues, en atención al artículo 213 del CPACA las partes tienen la oportunidad de realizar, por una sola vez, solicitud de pruebas que tengan como objeto contraprobar las decretadas de oficio por el juez; ahora, en el caso que nos ocupa, se observa que la parte demandante dentro del término de ejecutoria de la providencia que ordenó pruebas de oficio, solicitó requerir al departamento del Valle del Cauca a fin de que allegara copia de dos actos de nombramiento del señor Gutiérrez Useche, no obstante, con ello no busca contraprobar aquéllas decretadas de oficio, pues resultan siendo las mismas documentales que se requirieron mediante la providencia en cita, las cuales en todo caso ya obran en el expediente.
En razón de lo anterior, se negará tal solicitud probatoria. 2.3. Del problema jurídico Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer si el señor Humberto Gutiérrez Useche (Q.E.P.D.), tenía el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado.
De resultar afirmativo lo anterior, será necesario determinar si a la señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez, en calidad de cónyuge supérstite, le asiste el derecho a que le sea sustituida la pensión gracia tras el fallecimiento de Humberto Gutiérrez Useche. 2.4. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.5.
Actuación administrativa La señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez, actuando a través de apoderada, radicó el 21 de octubre de 2004 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia y la consecuente sustitución de la prestación ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE, la cual fue resuelta con la Resolución 00083 de 5 de enero de 2006, negando el derecho reclamado, al considerar que no le asiste el derecho a la pensión gracia por cuanto el causante ocupó un cargo administrativo y no docente. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 El 17 de abril de 2006 y el 18 de diciembre de 2007, la apoderada de la hoy demandante presentó nuevas peticiones ante CAJANAL, las cuales se resolvieron negativamente con las Resoluciones 53961 de 17 de octubre de 2006 y 26798 de 7 de junio de 2008, respectivamente, reiterando la argumentación expuesta en la primera resolución. 2.6.
Caso concreto Pasa la Sala a determinar si el finado Humberto Gutiérrez Useche cumplió con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. Así mismo, de llegar a ser procedente el reconocimiento de dicha prestación, deberá analizarse la procedencia de la sustitución pensional a favor de quien se presenta al proceso como cónyuge supérstite -señora Elsy cárdenas de Gutiérrez. 2.5.1.
Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que Humberto Gutiérrez Useche nació el 6 de agosto de 1927, razón por la cual, el 6 de agosto de 1977 cumplió 50 años de edad, falleciendo el 27 de junio de 1988.12 b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue cuestionado por la demandada. a. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación entre el 1 de octubre de 1960 y el 26 de febrero de 1983 (22 años y 5 meses) En primer lugar, si bien en el expediente no obra copia del acto de nombramiento, sí se observa que el señor Humberto Gutiérrez Useche tomó posesión como 12 Documentos visibles en los antecedentes administrativos allegados en Cd disponible a folio 1A del expediente físico.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 docente en el Gimnasio del Pacífico el 15 de octubre de 196013, al respecto, se observa lo siguiente: «ACTA DE POSESION NUM. 24 Al despacho del Rectorado del Gimnasio del Pacifico, compareció hoy quince (15) de octubre de mil novecientos sesenta (1960) el Sr. Don Humberto Gutiérrez Useche con el fin de tomar posesión del cargo de Profesor Permanente Jefe de Grupo para el cual ha sido nombrado por la Junta Directiva del Colegio según Resolución No 1º de fecha tres (3) de noviembre de 1960 con una asignación mensual […] con Retroactividad al 1º de Octubre de 1960. […]» Posterior a ello, con el Decreto 0903 de 29 de octubre de 196514 emanado de la gobernación del Valle del Cauca, se nombró al señor Gutiérrez Useche como “profesor secretario”, en el Gimnasio del Pacífico, circunstancia que se observa a continuación: «DECRETO No. 0903 DE 1965 (Octubre 29) Por el cual se hacen unos nombramientos en el Ramo de Educación EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, en uso de sus atribuciones legales,
DECRETA
ARTICULO PRIMERO: Hácense los siguientes nombramientos para el período lectivo de 1965 a 1966: TULUA “GIMNASIO DEL PACIFICO” Prof. Secretario. HUMBERTO GUTIERREZ Reemplaza a Gloria Chaparro Hurtado, quien renunció. Prof. Música. […] Profesores Permanentes. […] NORMAL CENTRAL Prof. Externo. […] “ ” Permanente […]
COMUNIQUESE Y CUMPLASE» Ahora bien, respecto del acta de posesión de fecha 15 de noviembre de 196515 se desprende lo siguiente: «ACTA DE POSESION NUM. 81 Al despacho del Rectorado del Gimnasio del Pacifico, compareció hoy quince 13 Folio 46 del del expediente físico. 14 Folio 210 del del expediente físico. 15 Folio 45 del del expediente físico.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 (15) de noviembre de 1965 el Sr. Dn. Humberto Gutiérrez U. con el fin de tomar posesión del cargo de Profesor – Secretario para el cual ha sido nombrado por La Dirección Deptal.
Educ. según Decreto No. 0903 de fecha 29 de octubre de 1965 con una asignación mensual […]» La copia del anterior documento fue entregada y certificada el 2 de junio de 2004 por el rector y la secretaria de la Institución Educativa “Gimnasio del Pacifico” del municipio de Tuluá. De igual manera, en esta misma fecha y por las mismas autoridades educativas del mencionado instituto, se expidió el siguiente certificado: «El Rector y Secretaria de la institución Educativa “Gimnasio del Pacifico” de Tuluá, HACEN CONSTAR: Que el Licenciado HUMBERTO GUTIERREZ USECHE, con Cédula de Ciudadanía Ni. 2.688.501 de Tuluá (V), prestó sus servicios en esta Institución como Profesor Permanente desde noviembre primero (1ro.) de 1.960 hasta noviembre catorce (14) de 1.965 y como Profesor Secretario desde noviembre quince (15) de 1.965 hasta febrero veintiocho (28) de 1.983. […]»16 En similares términos las autoridades administrativas de la Institución Educativa Gimnasio del Pacifico expidieron certificado de sueldos en donde señalaron que el señor Humberto Gutiérrez Useche «prestó sus servicios en este plantel como profesor permanente desde noviembre 01/1960 hasta noviembre 14/1965 y como Profesor- secretario desde noviembre 15/1965 hasta febrero 28/1983»17 Al respecto, la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, el 20 de noviembre de 201118, certificó que el señor Gutiérrez Useche prestó servicio como docente nacionalizado en forma continua así: De lo referido, al margen de lo señalado en la certificación en cita, para la Sala es claro que el señor Humberto Gutiérrez Useche tuvo una vinculación como docente territorial desde el 1 de octubre de 1960 y hasta el 26 de febrero de 1983, pues, 16 Documento visible en los antecedentes administrativos allegados en Cd disponible a folio 1A del del expediente físico. 17 Folio 47 del del expediente físico. 18 Folio 44 del del expediente físico.
Novedad Acto Numero Fecha Fec.Fiscal Fec. Pos. Fec. Hasta Años Meses Días GIMN DEL PACIFICO SAT BARRAGAN - TULUA POSESION POR NOMBRAMIENTO Docente - En Propiedad GIMN DEL PACIFICO SAT BARRAGAN - TULUA RATIFICACION Docente - En Propiedad RETIROS CER S/N 2-jun-04 26-feb-83 20-feb-83 0 0 0 22 5 0 3 16 DEC 0903 29-oct-65 13-nov-65 15-nov-65 28-feb-83 17 5 3 14 RES 1 3-nov-60 1-oct-60 1-oct-60 14-nov-65 Tiempo Servido Historia laboral: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 nótese que para la fecha en que se efectúa el nombramiento, no existía la Ley 43 de 1975 mediante la cual se dispuso la nacionalización de la educación, y no existe acto administrativo en el plenario que dé cuenta que la plaza ocupada por el docente hubiera sido objeto de nacionalización. Además, el acto de nombramiento fue expedido por el gobernador del Valle del Cauca, sin que se haya dejado constancia de que se actuara por instrucciones del Ministerio de Educación, tampoco se encuentra prueba alguna que permita establecer que se trató de una plaza del orden nacional.
Además, advierte la Sala que la institución educativa mencionada fue creada por la Ordenanza No. 12 de 1933 de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca y por el Decreto 63 de 1º de agosto del mismo año19. Sobre el particular, vale la pena recordar que la Corte Constitucional, en sentencia C–084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Con fundamento en lo antes mencionado, se itera, la designación del actor no fue del orden nacionalizado como se certificó, sino del orden territorial.
Ahora bien, en cuanto al cargo de profesor – secretario que ejerció el señor Humberto Gutiérrez Useche entre los años 1965 y 1983, se debe tener en cuenta que este es de carácter administrativo; si bien el nombramiento se produjo con anterioridad a la expedición de los Decretos 223 de 1972 y 2277 de 1979, resulta válido poner de presente la definición de docente y los cargos que tienen ese 19 Al respecto: http://www.gidelpa.edu.co/institucion.php#resenaHistorica Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 carácter en la educación oficial.
El artículo 2° del Decreto 223 de 1972, vigente para el momento de la designación en comento, definió la labor docente como «el ejercicio del magisterio, primaria y secundaria en sus distintas modalidades, profesional normalista, especial, de adultos y de la administración educativa. Así mismo, es profesión docente la actividad que realiza el personal docente por medio de la televisión y otros medios de comunicación de masas en programas regulares de carácter escolar oficial, en general, en aquellas instituciones que impartan enseñanza sistemática, y de cuya labor los profesionales en educación y administradores docentes deriven los medios de subsistencia.» Cabe destacar que el Decreto 2277 de 1979, también resulta útil para entender el alcance de la labor docente, disponiendo al respecto lo siguiente: «Artículo 32.
Carácter docente. Tienen carácter docente y consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. Artículo 35.
Cargos administrativos. Los cargos directivos de la educación oficial no previstos en el artículo 32, tienen carácter administrativo y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos. Inciso adicionado por el Decreto 85 de 1980, artículo 4º. Por las mismas normas se regirá el personal docente comisionado para ejercer cargos administrativos en el sector educativo.» Así entonces, se observa que el cargo de profesor – secretario no se encuentra dentro de los que están enlistados en el artículo 2 del Decreto 223 de 1972, como tampoco en el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979; empero, si guarda relación con los cargos administrativos a que hace referencia el artículo 35 ibidem, pues, etimológicamente hablando, el secretario corresponde a la «persona que se encarga de las labores administrativas de un organismo, institución o corporación y desempeña las funciones de extender actas, dar fe de los acuerdos y custodiar los documentos de esa entidad»20 En esas condiciones, es claro que el cargo que ostentó el señor Humberto Gutiérrez Useche entre los años 1965 y 1983 no resulta válido para efectos de obtener la pensión gracia, ya que se trató de un cargo administrativo y no de enseñanza docente, por lo que no se acompasa con las exigencias legales para el reconocimiento de la prestación reclamada. 20 https://dle.rae.es/secretario# Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Aunado a lo anterior, al revisar la Resolución 53961 de 17 de octubre de 2008, acto demandado, se observa que CAJANAL analizó el asunto de manera similar, indicando que el cargo de profesor secretario no podía ser tenido en cuenta, ya que para el reconocimiento de la pensión gracia, se valoraba la actividad de naturaleza docente21; no obstante, la parte reclamante, en el escrito de demanda, argumentó lo siguiente: «[…] se debe considerar que el causante no fue nombrado para efectuar labores de tipo administrativo a nivel de secretario, sino que la formalidad de las materias dictadas por él respondían a dicho nombre; pues el mismo Certificado de Tiempos de servicio manifiesta clara y específicamente que el causante era Profesor de jornada completa del colegio Gimnasio del Pacifico de la ciudad de Tuluá y que perteneció al orden nacionalizado.» A pesar del argumento expuesto, el cual es el único en el escrito de la demanda que busca controvertir los argumentos del acto demandado, la Sala no encuentra material probatorio que respalde tal afirmación, y que ofrezca certeza a la Sala en cuanto a que, pese a la denominación de “profesor secretario”, la actividad que aquél ejecutaba se orientaba a la docencia y no a temas netamente secretariales y por ende administrativos.
En este punto debe precisarse que, si bien en otras oportunidades esta Colegiatura22 en atención a la primacía de la realidad sobre las formas, ha tenido en cuenta para efectos de pensión gracia labores ejecutadas debido a una designación, por ejemplo, en un cargo auxiliar, ello ha tenido sustento en la demostración de que las actividades realmente obedecen a labora de enseñanza.
Circunstancia esta última que, se insiste, no fue acreditada por la parte actora. Ahora bien, en cuanto al certificado de tiempo de servicios en el que se indica que se trataba de un profesor de jornada completa del orden nacionalizado, se debe tener en cuenta que el nombramiento ocurrió con anterioridad a la nacionalización de la educación ocurrida con la Ley 43 de 1975, además, al revisar el Decreto 0903 de 29 de octubre de 1965, por medio del cual no solo se efectuó el nombramiento del señor Humberto Gutiérrez Useche como profesor secretario, sino de otras personas a quienes se les nombró como profesores permanentes o externos; se observa que el cargo no correspondía al de profesor de jornada completa. 21 Folios 23 a 36 del expediente físico. 22 Ver entre otras las sentencias proferidas en los siguientes expedientes: 47001-23-33-000-2014- 00088-01(3208-16), 17001-23-33-000-2016-00820-01 (6599-2022) y 47001-23-33-000-2014- 00088-01(3208-16).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Sobre el asunto en discusión, esta Sala en auto de mejor proveer de 5 de junio de 2024, requirió al ente territorial con el fin de que allegara al proceso la documentación relacionada con el desarrollo de la actividad docente del señor Gutiérrez Useche, esto es, copias de actos de nombramiento y certificaciones; en respuesta, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca allegó la historia laboral del causante y certificó la labor desempeñada23, resaltando lo siguiente: - A través de Decreto 1033 de 22 de septiembre de 1969, el gobernador del Valle del Cauca realizó el nombramiento de personal administrativo y docente en el Gimnasio del Pacifico, destacando que como “Secretario General” fue nombrado el señor Humberto Gutiérrez.
Adjuntándose dicho acto: 23 Documentos visibles en el índice 37 del expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 - - Se allegó copia de la “hoja de datos personales” del señor Useche Gutiérrez de fecha 26 de enero de 1970, en donde se observa que el cargo desempeñado es el de secretario general, del área administrativa del Gimnasio del Pacifico. - Se adjuntó copia de la Resolución 59 de 22 de julio de 1970, por medio de la cual el Rector del Gimnasio del Pacifico concede al señor Humberto Gutiérrez vacaciones, especificando que es «empleado de este plantel en calidad de Secretario General.» - Incluso, se allega antecedentes administrativos de la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación elevada por el citado señor Gutiérrez Useche, con la cual se adjuntan distintos certificados que dan cuenta de la labor como secretario, entre estos, certificado emitido por la pagadora de la institución educativa en la que laboró aquél, señalando también que se desempeñó como secretario ejecutivo hasta el año 1983.
Véase: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 De lo anterior, para la Sala es claro que el cargo desempeñado por el señor Gutiérrez Useche entre 1965 y 1983 como secretario del Gimnasio del Pacifico es de carácter administrativo, el cual no resulta válido para ser tenido en cuenta con miras a obtener la pensión gracia. Precisamente, como se mencionó previamente, la discusión en sede administrativa sobre la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia se centraba en determinar si el cargo desempeñado por el demandante se encontraba dentro de los cuales la ley había previsto para acceder al reconocimiento prestacional reclamado, sin que aquél allegara material probatorio suficiente para controvertir lo mencionado.
Al respecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia objeto de apelación, consideró que al existir un certificado de tiempo de servicios en donde se indica que el actor se desempeñó como docente en educación básica primera era suficiente para determinar la existencia del derecho reclamado. No obstante, de la revisión del material probatorio, para esta Sala el certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca no resulta suficiente para considerar que se trataba de un docente oficial, más aún cuando al contrastarlo con los demás documentos allegados se evidenciaba que no había certeza respecto del cargo desempeñado.
Y como se dijo, habiéndose dictado auto para mejor proveer con el fin de esclarecer lo anterior, la entidad certificó que se trató una labor como secretario, y en igual sentido reposan distintas certificaciones, como se ha venido destacando, por tanto se entiende como una actividad administrativa, de manera que no le asiste el derecho a la pensión gracia. Así, finalmente, para la Sala no cabe duda de que el señor Gutiérrez Useche laboró en un cargo administrativo entre 1965 y 1983, fecha de su retiro del servicio oficial, y que por tanto no le asistía el derecho a ser beneficiario de una pensión gracia, por cuanto no cumplió con el requisito de haber prestado servicio como docente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 territorial o nacionalizado por mínimo 20 años; aunado a ello, al no encontrarse la procedencia del derecho pensional post mortem, no hay lugar a analizar si la señora Elsy Cárdenas de Gutiérrez es beneficiaria o no de una sustitución de la pensión gracia. En ese sentido, se revocará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda instaurada por Elsy Cárdenas de Gutiérrez, de acuerdo a lo aquí expuesto. 2.7.
Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la demandante en defensa jurídica de sus intereses. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Negar la solicitud de pruebas realizada por la parte demandante dentro de la ejecutoria del auto de 5 de junio de 2024 por las razones expuestas en la cuestión previa de esta providencia.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de 13 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Elsy Cárdenas de Gutiérrez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En su lugar, se NIEGAN las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
TERCERO. Sin condena en costas. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00401 01 (2298-2017) Demandante: Elsy Cárdenas de Gutiérrez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 CUARTO. Se acepta la renuncia presentada por el abogado Omar Andrés Viteri Duarte como apoderado de la UGPP en atención al documento allegado vía correo electrónico disponible en el índice 40 del expediente digital visible en SAMAI.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/