w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Demandante: María Consuelo Londoño de Sánchez. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 María Consuelo Londoño de Sánchez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 019861 de 24 de mayo de 2016 y RDP 0937999 de 10 de octubre del mismo año, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó dicha decisión, respectivamente. 1 Folios 139 a 166 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 26 de enero de 2013, fecha en que adquirió el estatus pensional;
(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. Se relató que María Consuelo Londoño de Sánchez nació el 18 de julio de 1950, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 17 de julio de 2000, así mismo, que prestó servicio como docente oficial de la siguiente manera: - Entre el 17 de febrero de 1971 y el 31 de julio de 1974, por nombramiento del departamento del Tolima a través del Decreto 064 de 9 de febrero de 1971. - Por medio de la Resolución 4914 de 12 de julio de 1974 fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, permaneciendo en el cargo hasta el 9 de julio de 1996. - A partir del 10 de julio de 1996, el Distrito Capital de Bogotá fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la educación, circunstancia que se ejecutó en la fecha indicada; en razón a ello, su vinculación mutó al orden territorial – distrital, laborando entre el 10 de julio de 1996 y el 15 de abril de 2015, fecha del retiro efectivo.
Precisó que el 26 de febrero de 2016 radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las resoluciones aquí demandadas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. El apoderado de la docente argumentó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Al respecto, relató que si bien la accionante tuvo una vinculación del orden nacional, ésta cambió al orden distrital cuando la Nación, en aplicación de la Ley 60 de 1993, le entregó al Distrito de Bogotá la administración de la educación oficial como parte del acuerdo de descentralización. 1.4.
Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que el tiempo de servicio de la docente fue del orden nacional, por lo cual no es posible acceder a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones la “presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones”, “inexistencia de la obligación” y “prescripción”. 1.5.
Decisión de primera instancia objeto de apelación.3 En sentencia de 15 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, negó las pretensiones de la demanda. Como problema jurídico planteó lo siguiente: «(I) Determinar si los tiempos laborados por la señora MARIA CONSUELO LONDOÑO DE SANCHEZ entre el 10 de julio de 1996 hasta el 15 de abril de 2015, que fueron certificados por 2 Folios 204 a 210 del expediente. 3 Folios 229 a 234 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 la autoridad competente como de vínculo nacional, mutaron a vinculación territorial, en virtud de la descentralización establecida en la Ley 60 de 1993.
(II) Y en consecuencia, establecer si la actora, tiene derecho a que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, le reconozca y pague una pensión de gracia.» Como fundamento de la decisión, indicó que la vinculación nacional ocurrida con la Resolución 4914 de 12 de julio de 1974, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró como docente a la señora María Consuelo Londoño de Sánchez se mantuvo a pesar del proceso de descentralización que se implementó a partir de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. 1.6.
Recurso de apelación.4 El apoderado de María Consuelo Londoño de Sánchez allegó escrito con el que se opuso a la sentencia de primera instancia. Precisó que en la decisión impugnada no hubo un pronunciamiento respecto a la mutación del vínculo laboral de nacional a distrital, omitiendo analizar la descentralización en Colombia y sus efectos.
Así mismo, consideró que no se valoró en debida forma, y de acuerdo a la jurisprudencia existente, el material probatorio obrante en el expediente. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia. María Consuelo Londoño de Sánchez, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 4 Folios 208 a 229 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 5.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del mencionado recurso. 2.2.
Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿María Consuelo Londoño de Sánchez, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»7 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 9 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Análisis del caso concreto. 2.4.1. Actuación administrativa. 10 Actuando por intermedio de apoderado, la hoy demandante radicó el 26 de febrero de 2016 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 019861 de 24 de mayo de 2016.
Como argumento, señaló lo siguiente: «De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL.
Que en consecuencia de lo anterior se encuentra procedente entrar a negar la solicitud de reconocimiento de pensión gracia, como quiera que la interesada no acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos para tal efecto.» 10 Folios 85 a 110 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Inconforme con la respuesta, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución RDP 037999 de 10 de octubre de 2016, por medio de la cual se confirmó la decisión de negar lo reclamado. 2.4.2.
Del cumplimiento de los requisitos. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra que María Consuelo Londoño de Sánchez nació el 18 de julio de 1950 11, razón por la cual, el 18 de julio de 2000 cumplió 50 años de edad, así mismo, no se observan reproches sobre la conducta en el ejercicio docente.
Ahora bien, en cuanto al tiempo de servicio se tiene lo siguiente: - Del 17 de febrero de 1971 al 31 de julio de 1974. A través del Decreto 064 de 9 de febrero de 1971 12, la gobernación del Tolima nombró a la señora María Consuelo Londoño de Sánchez como docente; en consecuencia de ello, tomó posesión el 17 de febrero de 197113 ante el alcalde municipal de Cunday.
En este punto, vale la pena aclarar que sí bien el mencionado Decreto 064 de 1971 no es legible en su parte resolutiva, de este se desprende que fue proferido por el gobernador del departamento del Tolima en uso de sus atribuciones legales, sin la intervención o autorización de la Nación – Ministerio de Educación. Además, de la copia del acta de posesión antes reseñada, se observa que la señora María Consuelo Londoño de Sánchez es quién suscribe el acta de posesión como profesora del Colegio María Auxiliadora del municipio de Cunday por expreso nombramiento del Decreto 064 de 9 de febrero de 1971. 11 Copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles a folios 111 y 112 del expediente. 12 Folios 125 y 126 del expediente. 13 Folio 127 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Al respecto, el 16 de agosto de 2007 14, la Gobernación del Tolima expidió el siguiente certificado: «Que, MARIA CONSUELO LONDOÑO CONTRERAS, identificado (a) con Cédula de Ciudadania Número 20.617.112 de Girardot, prestó sus servicios al Departamento del Tolima y devengo los siguientes. sueldos durante el periodo de tiempo que se relaciona a continuación: 1971 - DOCENTE dependiente de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL del 17 de febrero al 31 de diciembre, devengando una asignación mensual de $1.600.00.
PAGO APORTES DE LEY A LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEPARTAMENTAL. 1972 - Del 01 de enero al 31 de diciembre, devengando una asignación mensual de $1.776.00. PAGO APORTES DE LEY A LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEPARTAMENTAL. 1973 - Del 01 de enero al 31 de diciembre, devengando una asignación mensual de $1.776.00. PAGO APORTES DE LEY A LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEPARTAMENTAL. 1974 – Del 01 de enero al 31 de julio, devengando una asignación mensual de $2.500.00.
PAGO APORTES DE LEY A LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEPARTAMENTAL.» Así mismo, posterior a ello, el 13 de noviembre de 2007 15, la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima certificó el siguiente tiempo de servicio, indicando que la señora Londoño de Sánchez estuvo vinculada en propiedad como docente nacionalizada: 14 Folio 47 del expediente. 15 Folio 44 del expediente.
Novedad Acto Numer o Fecha Fec.Fiscal Fec. Pos. Fec. Hasta Año s Meses Días INST EDUC SAN ANTONIO (ESC URB MIX MARIA AUXILIADORA) - CUNDAY INST EDUC SAN ANTONIO (ESC URB MIX MARIA AUXILIADORA) - CUNDAY DESIGNACION Docente - En Propiedad RETIROS Renuncia LICENCIA ORDINARIA DEC 496 5-ago-74 15-jul-74 20-jul-74 0 0 6 3 5 1 0 0 Ausencias Laborales: DEC 496 5-ago-74 24-jul-74 23-jul-74 0 2 7 17 POSESION POR NOMBRAMIENTO Tiempo Servicio RES 350 7-dic-71 7-dic-71 7-dic-71 23-jul-74 Historia Laboral: DEC 64 9-feb-71 17-feb-71 17-feb-71 6-dic-71 0 9 20 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 De lo descrito, se observa que la vinculación ocurrida con el Decreto 064 de 9 de febrero de 1971 se desarrolló entre el 17 de febrero de ese mismo año y el 24 de julio de 1974, fecha en la cual se legalizó la renuncia de la señora Londoño de Sánchez como docente.
Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, del Decreto 064 de 1971 se desprende que el gobernador del Tolima, en uso de sus atribuciones legales, es quien funge como nominador de los docentes allí nombrados. Sobre el particular, es relevante resaltar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria, por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador, máxime cuando en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y este tampoco proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional.
Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, lite ral b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigo r, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que « El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.
Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, sin que se evidencie que la plaza ocupada haya sido sometida a ese proceso de nacionalización. Lo anterior, permite concluir que para el período que aquí se analiza, la docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio de 3 años, 5 meses y 1 día, transcurrido entre el 17 de febrero de 1971 y el 24 de julio de 1974 resulta valido para el cómputo de la pensión gracia. - Del 1 de septiembre de 1981 en adelante.
Respecto de este tiempo, si bien no fue allegada copia de la Resolución 4914 de 27 de julio de 1974, por medio del cual se nombró a la señora María Consuelo Londoño de Sánchez como docente oficial, lo cierto es que, desde el momento de la reclamación administrativa, en la demanda, así como en el recurso de apelación, la parte activa ha afirmado que este fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Así, se tiene que lo que es objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación de la accionante, el vínculo nacional primigenio estuvo vigente sólo hasta el 9 de julio de 1996, pues, mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Distrito de Bogotá fue certificado por el Ministerio de Educación nacional para administrar, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.
Al respecto, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio – Secretaría de Educación de Bogotá, en certificado expedido el 10 de diciembre de 2015 16 indicó que la señora María Consuelo Londoño de Sánchez efectivamente tenía una vinculación del orden nacional y que contaba con las siguientes novedades en su ejercicio profesional: 16 Certificado visible en el Cd de antecedentes administrativos. d m y d m y d m y d m y d m y Tipo de Novedad Nombramiento en propiedad por el M.E.N. Plantel Educativo INTERNADO TÓEZ Municipio PÁEZ - CAUCA Tipo de Novedad Traslado Plantel Educativo NUCLEO ESCOLAR DE SAN JOSÉ Municipio DOLORES - TÓLIMA Tipo de Novedad Traslado Plantel Educativo NUCLEO ESCOLAR DE CHICHIMENE Municipio ACACIAS - META Tipo de Novedad Traslado Plantel Educativo ESCUELA NACIONAL PILOTO DE APLICACIÓN Municipio BOGOTÁ Tipo de Novedad Retiro por Invalidez Plantel Educativo Municipio BOGOTÁ 15 4 15 5 Res. 6469 25 3 15 Res. 12443 19 7 82 30 82 7 30 3 6 81 30 6 81 3 28 2 77 16 3 7 82 4 6 81 77 1 2 77 74 27 7 74 27 7 74 16 7 3 Res. 6728 2 Res. 1780 FECHA POSESION DESDE HASTA TOTAL 1 Res. 4914 NOVEDADES TIPO DE A.A. No de A.A. FECHA A.A. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 De lo anterior, para la Sala es claro que el nombramiento ocurrido con la Resolución 4914 de 12 de julio de 1974 por medio de la cual fue nombrada la señora María Consuelo Londoño de Sánchez es de naturaleza nacional.
La anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. Ahora bien, el apoderado de la parte actora argumentó que en el año de 1996 la docente pasó a ser del orden territorial / distrital, toda vez que, en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, se expidió la Resolución 6144 de 26 de diciembre de 1995 por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional 17 otorgó la certificación de cumplimiento por parte de la Nación a favor de l Distrito Capital de Bogotá para la entrega de los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo; revisando el expediente, se observa el “Acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, DC.” suscrita el 10 de julio de 1996 18, se observa lo siguiente: «6– ESTRUCTURA Y ADMINISTRACION DE LA PLANTA DE PERSONAL.
El Ministerio de Educación adelanta las acciones pertinentes para la realización del censo educativo en el pais. De común acuerdo con el Distrito Capital se llevará a cabo la prueba piloto del mismo y el precenso en Santa Fe de Bogotá, dándose por cumplido los compromisos derivados de la clasificación. » Al respecto, la Sala se permite aclarar que las condiciones que rodean la prestación del servicio de la señora Londoño de Sánchez no permiten que sea beneficiaria de la pensión gracia, en la medida 17 Folios 240 a 247 del expediente. 18 Folios 131 a 138 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 que el cambio de legislación no modifica por sí sola la naturaleza de la vinculación docente, pues aunque con la Ley 60 de 1993 19 se determinó la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».
Ahora bien, se recuerda que la hoy demandante fue nombrada como docente a través de la Resolución 4914 de 12 de julio de 1974, emanada del Ministerio de Educación Nacional, vinculación que ha permanecido en el tiempo hasta el 15 de abril de 2015, fecha del retiro del servicio de acuerdo con la certificación expedida por el FOMAG. Durante este lapso la prestación del servicio docente de la demandante fue objeto de la incorporación a la planta de personal del Distrito Capital de Bogotá, pero siempre manteniendo incólume la vinculación de naturaleza nacional efectuada en junio de 1974.
Si bien es cierto que fue incorporada a la planta de personal del Distrito de Bogotá, ello no corresponde a un nuevo nombramiento y, por tanto, tampoco quiere decir que el tipo de su vinculación hubiera variado. Lo anterior resulta, no sólo del análisis jurídico realizado a los actos administrativos aquí reseñados, sino también de las leyes y decretos que modificaron la educación en Colombia, y de acuerdo con el acto administrativo de nombramiento. 19 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disp osiciones".
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de la incorporación, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1974, resaltando que ocurrió por cuenta de la Nación – Ministerio de Educación directamente, de ahí en adelante se presentaron diferentes situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues como es claro que la vinculación de los educadores con la que venían antes de la incorporación a la planta de personal docente de los entes territoriales se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
En similares términos, esta Corporación, en sentencia de 28 de enero de 2021 20 concluyó 21: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacion alizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.» 20 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23- 33-000-2015-00285-01 (363-2018). 21 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23- 33-000-2016-00086-01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019 y Radicado: 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). Sentencia de 30 de marzo de 2023. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que la incorporación de la que fue objeto no modificó dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio entre 27 de julio de 1974 y 15 de abril de 2015 es de carácter nacional. 2.5.
Conclusión. María Consuelo Londoño de Sánchez laboró 3 años, 5 meses y 1 día como docente territorial entre el 17 de febrero de 1971 y el 24 de julio de 1974; posterior a ello, desde el 27 de julio de 1974 al 15 de abril de 2015 en adelante prestó servicio como docente de carácter nacional por nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional.
Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. 2.6. Condena en costas.
Resulta necesario precisar que, si bien la apelante resultó vencida, lo cierto es que en este caso, las costas no se causaron dado que la UGPP no actuó en esta segunda instancia, además, no puede desconocerse que el asunto relativo a la incorporación y la exégesis referida a la Ley 60 de 1993, no ha sido un asunto de interpretación uniforme en la jurisdicción y, por ende, resultan razonables los argumentos esbozados en el recurso de apelación, por lo cual no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 Demandante:María Consuelo Londoño de Sánchez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda propuesta por María Consuelo Londoño de Sánchez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo a lo expuesto previamente.
SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. Se reconoce personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y visible en el índice 11 de SAMAI.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado