CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 1.º de febrero de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-09811-00 Actor: Judith Viviana Mesa Lopera Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Tutela contra providencia judicial.
N y RD Insubsistencia. Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos en que se hace consistir la vulneración alegada. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Judith Viviana Mesa Lopera, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por proferir la sentencia del 23 de junio de 2021, en segunda instancia, negando las pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el municipio de Itagüí, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto No 1387 de 30 de diciembre de 2015, a través del cual fue declarada insubsistente del cargo de profesional Universitario, código 219, grado 2, nivel profesional; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La señora Judith Viviana Mesa Lopera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el municipio de Itagüí, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto No 1387 del 28 de diciembre del 2015, mediante el cual se le declaró insubsistente del cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, nivel profesional.
El asunto fue conocido por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, mediante sentencia del 16 de mayo de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda; sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia al desatar el recurso de apelación que impetrara el ente territorial contra la anterior decisión, a través de providencia del 25 de junio de 2021, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negarlas.
Al respecto, aduce la accionante que el Tribunal Administrativo de Antioquia, con la decisión adoptada vulnera sus derechos fundamentales al desconocer que las pruebas obrantes al expediente daban cuenta que el cargo por ella desempeñado era de carrera y no de libre nombramiento y remoción; así mismo, que su caso fue desatado de manera contraria a lo resuelto en el proceso contencioso, demandante Jhon Alexander Restrepo Bolívar, donde se ressolvió una situación similar. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora eleva como tales: «[…] 1.- Conceda el amparo de mis derechos fundamentales al derecho al Debido Proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, Al trabajo, el acceso a la administración de justicia, confianza legitima, ingreso al empleo público, al derecho constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas que rige en derecho laboral, el derecho a la igualdad, o cualquier otro derecho que resulte probado en el trámite de la presente acción. 2.- Dejar sin efectos la sentencia 121 del 23 de junio del 2021, notificada por correo electrónico el 25 de junio del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 05001 33 33 036 2016 00673 00, promovido por JUDITH VIVIANA MESA LOPERA contra el Municipio de Itagüí. 3.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, sala cuarta de oralidad, para que, en un término prudencial, sub siguiente a la notificación del fallo, profiera una nueva decisión, dentro del proceso en cita, sin violación a los derechos fundamentales que me amparan. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de accionados, y, ii) al Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y al municipio de Itagüí, como terceros con interés, de acuerdo con el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Municipio de Itagüí. En ente municipal, a través de oficio de diciembre de 2021 (sin día), solicitó negar por improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que el asunto no satisface los requisitos generales ni específicos de procedencia establecidos por la Corte Constitucional, cuando de controvertir decisiones judiciales se trata.
Advirtió, que la sola manifestación efectuada por la accionante de que «no puede desnaturalizarse el principio constitucional que tiene la carrera administrativa, que como todo principio de esta naturaleza constituye una norma jurídica superior de aplicación inmediata», no es suficiente para soportar la vulneración alegada, sino que se debe probar las supuestas inconsistencias cometidas por el Tribunal accionado. 1.3.2.
Tribunal Administrativo de Antioquia y Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. Guardaron silencio. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) actuaciones judiciales relevantes adelantadas en el trámite cuestionado en sede constitucional y, iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
2.3. ACTUACIONES JUDICIALES RELEVANTES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE CUESTIONADO EN SEDE CONSTITUCIONAL. - La señora Judith Viviana Mesa Lopera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el municipio de Itagüí, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto No 1387 del 28 de diciembre del 2015, mediante el cual se le declaró insubsistente del cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, nivel profesional, de naturaleza libre nombramiento y remoción. - El conocimiento del asunto, con radicado 050013333036-2016-00673-00, correspondió al Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, mediante sentencia del 16 de mayo de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar «[…] este Despacho que el empleo de Profesional Universitario, código 219, grado 02, nivel profesional, clasificado como de libre nombramiento y remoción desempeñado por la señora JUDITH VIVIANA MESA LOPERA, de cara con su denominación legal y el marco funcional signado al mismo y el contenido de los artículos 53 y 125 superiores que estipulan en materia laboral los principios de prevalencia de la realidad sobre las formalidades y como regla general el carácter de carrera de los cargos, no acredita ninguno de los requisitos establecidos en la norma, específicamente aquellos referidos en el numeral 2 del artículo 5° de la Ley 909 de 2004 para excepcionar el principio constitucional de carrera administrativa como forma general de provisión de los empleos de la función pública y clasificarlo como de libre nombramiento y remoción, por lo que, tal como lo ha concluido la Corte Constitucional, en forma reiterada y pacífica, “(…) es totalmente desproporcionado aplicar, en materia de desvinculación, ingreso, permanencia y promoción, las reglas de los primeros [refiriéndose a empleados de libre remoción a la de los empleados de carrera] a la condición de los empleados de carrera (…)”.
Así las cosas, el cargo de la demandante debe tenerse como nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, por no haberse agotado el respectivo concurso de méritos, situación que conlleva a esta Agencia Judicial a declarar probada la ilegalidad por falsa motivación del acto administrativo contenido en el Decreto 1387 del 28 de diciembre de 2015 enjuiciado en el presente medio de control y con fundamento en el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. […]». - El municipio accionado interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 23 de junio de 2021, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones teniendo en cuenta que: «[…] Llama la atención que los vicios invalidantes planteados en la demanda, y que sirven de fundamento para la pretensión de declaratoria de nulidad del Decreto 1387 del 28 de diciembre de 2015 “Por el cual se declara insubsistente un nombramiento”, a través del cual se dio por terminada la relación laboral de la señora Mesa Lopera con el municipio de Itaguí, quien se desempeñaba en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 02, de naturaleza de libre nombramiento y remoción de la administración municipal, versan en esencia sobre dicha naturaleza, la cual no fue definida o establecida en el citado Decreto 1387 del 28 de diciembre de 2015, sino que lo fue de tiempo atrás, en el acto de modificación de la planta de personal de la entidad, expedido en el año 2014.
Nótese que ningún cuestionamiento o pretensión se formuló en el libelo introductor, en contra de la legalidad de las decisiones de la administración de contenido general, que como se indicó anteriormente, establecieron tanto la planta de cargos de la entidad territorial como el manual de funciones y competencias laborales, previstos para cada uno de los empleos de la administración municipal, circunstancia que permitió a la entidad demandada efectuar los nombramientos en los cargos de naturaleza de libre nombramiento y remoción y posteriormente la insubsistencia de estos, especialmente en lo que atañe a la demandante; sin que pueda la judicatura asumir de oficio el estudio de legalidad de aquellos actos administrativos no cuestionados en el sub lite.
Por lo tanto, es preciso advertir que el cargo de la planta de personal de la entidad territorial demandada denominado Profesional Universitario Grado 02 Código 219, presenta una naturaleza jurídica de acuerdo las normas de orden local a un cargo de libre nombramiento y remoción, para el cual habría sido nombrada la demandante como se observa en el Decreto 563 del 16 de junio de 2015, sin lograrse acreditar la existencia de un acto administrativo que modifique dicha naturaleza a carrera administrativa; en tanto, si la demandante consideraba que por las funciones y competencias a dicho empleo, este debía corresponder a dicha modalidad o categoría para la provisión de éste, así lo tenía que exponer en el escrito de la demanda, cuestionar la legalidad de las decisiones previas que así lo definieron, y acreditarlo conforme a las disposiciones legales sobre la materia, referidas en acápite anterior.
Aparejado a lo anterior, los hechos expuestos no prueban un desmejoramiento del servicio con ocasión de su retiro y, mucho menos alcanzan para concluir que la insubsistencia de su nombramiento oculta fines distintos al buen servicio. Con todo, debe señalarse que las condiciones profesionales y correcto desempeño de la función no le da al servidor de libre nombramiento y remoción fuero de estabilidad alguno, pues aquellas, son calidades que son exigibles de cualquier persona que preste un servicio público.
En ese orden de ideas, el hecho de que la hoy demandante hubiese realizado una buena gestión como Profesional Universitario Grado 02 Código 219, no desdice de la presunción de mejoramiento del servicio que opera sobre el acto de insubsistencia pues aquella debe ser entendida en un contexto amplio que abarque el análisis de las competencias, experiencia, estudios y habilidades de los funcionarios saliente y entrante, como también las relaciones de confianza de estos con el nominador, cuestión última que resulta esencial para el buen desempeño y manejo de la administración pública.
Así las cosas, si bien es posible que el acto administrativo expedido en ejercicio de la facultad discrecional pueda ser afectado por la causal de nulidad por desviación de poder, lo cierto es que, en el presente asunto, no encuentra la Sala elementos probatorios o de juicio que confirmen las aseveraciones expuestas en la causa petendi, en cuanto al móvil oculto y determinante con el cual, procedió la entidad accionada para declarar insubsistente a la demandante. […]».
2.4. REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Se observa que la parte actora, si bien acude al juez de tutela en protección del amparo de sus derechos fundamentales, con ocasión de la sentencia emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual, en segunda instancia, le negó la pretensión de nulidad del Decreto No 1387 del 28 de diciembre del 2015, mediante el cual se le declaró insubsistente del cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, nivel profesional, de naturaleza libre nombramiento y remoción de la administración municipal de Itagüí, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuáles fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el contenido del escrito de tutela se limita a trascribir in extenso el contenido de las decisiones judiciales proferidas en el expediente contencioso cuestionado, para concluir, bajo los mismos argumentos expuestos por el Juez de primera instancia, que el cargo por ella desempeñado tenía la connotación de carrera y no de libre nombramiento y remoción. Ahora, la parte actora no refirió en que causales específicas de procedencia de la acción contra providencia judicial podría estar incursa la decisión acusada, y si bien es cierto podría entenderse que se trata de un defecto fáctico y desconocimiento del precedente dados los cortos argumentos referidos en la solicitud de amparo, lo cierto es que no se motivó nada al respecto.
En cuanto al primero defecto, simplemente, adujo que se incurrió en indebida valoración de las pruebas aportadas al expediente, de manera general, pues, según el decir de la accionante, de estas se advertía que el cargo por ella desempeñado era de carrera, pero no controvirtió de manera alguna las consideraciones puntuales expuestas al respecto por el Tribunal accionado.
Y, en lo que podría entenderse como un posible desconocimiento del precedente, refirió la accionante que en el proceso contencioso adelantado por el señor Jhon Alexander Restrepo Bolívar, con radicado 05001 3331023 2012 00231 00, se desató una controversia similar a la suya, no obstante, en ese caso la decisión fue favorable a las pretensiones propuestas, para lo cual, trascribió el contenido de dicha decisión, sin hacer razonamiento alguno al respecto.
En este punto, pese a que no existen argumentos puntuales que haga procedente emitir consideración de fondo al respecto, la Sala pone de presente que la referida decisión data del 22 de octubre de 2014, y si bien fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cierto es que fue por una sala de descongestión, cuyos magistrados integrantes difieren de que quienes integraron la Sala que profirió la decisión que hoy se acusa.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada desató desfavorablemente las pretensiones de la parte demandante y por lo mismo resultan contrarias a sus intereses, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando omite explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora Judith Viviana Mesa Lopera, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Judith Viviana Mesa Lopera, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada esta decisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.