11001032400020200022400 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez Demandado: La Nación – Gobierno Nacional- Ministerio de Comercio Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional.

AUTO NIEGA MEDIDA CAUTELAR Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos solicitada en el proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda El ciudadano Daniel Rueda Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda el 2 de julio de 2020 en contra de la definición “Certificados de Aptitud Profesional” contenida en el artículo 3° del Decreto nro. 556 del 14 de marzo de 2014 y de la definición “Certificación de Aptitud Ocupacional” contemplada en los artículos 6°, 8° y 9° del mismo decreto, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de de Comercio, Industria y Turismo y la Ministra de Educación Nacional.

La pretensión formulada es la siguiente: «solicito al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad de la definición de “Certificados de Aptitud Profesional” dispuesta en el Artículo 3° del Decreto N°556 del 14 de marzo de 2014, proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Acto Administrativo publicado en el Diario Oficial N°49092, del 14 de marzo de 2014; así como las expresiones establecidas en los artículos 6°, 8° y 9° del mismo documento normativo».

Mediante auto de 12 de abril de 2021, el Despacho inadmitió la demanda, al considerar que solo existía evidencia del envío vía correo electrónico de la Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 2 copia de la demanda al Ministerio de Educación, por lo que el actor debía cumplir el requisito en su totalidad, remitiendo copia de la demanda con sus anexos al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Presidencia de la República, a los canales digitales por ellos autorizados para tal fin; dentro del término concedido, el demandante, mediante memorial de 29 de abril de 20211, presentó escrito de subsanación, corrigiendo el defecto señalado.

El Despacho, a través de auto del 7 de julio de 2021, admitió la demanda al encontrar que el defecto señalado había sido corregido. I.2. La solicitud de medida cautelar En escrito seguido de la demanda2, el demandante solicitó la suspensión provisional de la definición “certificados de aptitud profesional” contenida en el articulo 3° del Decreto 556 del 14 de marzo de 2014 y de la definición “certificación de aptitud ocupacional” contemplada en los artículos 6°, 8° y 9° del mismo decreto, con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que, a través de la Ley 1673 del 19 de julio de 2013, se reglamentó la actividad de avaluador e impuso la obligación de la inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores.

Inició por señalar que, el ejecutivo sin competencia alguna permitió que personas con un “certificado de aptitud ocupacional” se inscriban en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA), contrariando lo establecido por la Ley 1673 de 2013, la cual solo permite la inscripción en el RAA a quienes tengan un "título de aptitud profesional", no ocupacional.

Es decir, que el certificado de aptitud ocupacional, no cumple con los requisitos legales para esa inscripción. Afirmó que, según establece el parágrafo segundo del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional que, de acuerdo con la ley, demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores.

Aclaró que la formación académica, tal y como fue dispuesta por el legislador, debía ser acreditada mediante títulos académicos o certificados de aptitud 1 Índice 12 de SAMAI 2 Índice nro. 3 del expediente electrónico. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 3 profesional, los cuales, de forma errónea por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fueron equiparados o reducidos a los certificados de aptitud ocupacional.

Refirió que, la definición contenida en el artículo 3° del Decreto 556 del 14 de marzo de 2014, mediante el cual se reglamentó la Ley 1673 de 2013, contradice lo establecido en los artículos 1°, 37 y el parágrafo 2 del artículo 6° de dicha Ley. Aseguró que, los Ministerios de Educación Nacional y de Comercio, Industria y Turismo, al expedir esta disposición, no acataron lo ordenado por las normas legales y constitucionales superiores.

De este modo, actuaron por fuera del marco de competencias que les atribuye la Constitución y la ley, ejerciendo funciones que no les corresponden. Enfatizó que, los demandados se abrogaron la facultad de modificar lo dispuesto por el legislador en relación a la acreditación de los avaluadores de su formación académica; particularmente, al modificar la naturaleza de los títulos de formación de “profesional” a “ocupacional”, se vulneraron principios de jerarquía normativa, transgrediendo lo dispuesto por el Congreso de la República mediante la Ley 1673 de 2013, norma de reserva legal y superior jerarquía constitucional.

Consideró que, la acreditación de la formación académica de los avaluadores se debe efectuar mediante: i) títulos académicos, y ii) certificados de aptitud profesional, que expiden las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013.

Afirmó que los certificados de aptitud profesional son aquellos que son expedidos únicamente por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), en atención a su función de formación profesional integral y que corresponden al primer nivel de la pirámide ocupacional que para el efecto sea adoptada por la entidad correspondiente. En este contexto, del análisis de la definición contenida en el artículo 3 del Decreto 556 del 14 de marzo de 2014, se concluye que los Ministerios de Educación Nacional y de Comercio, Industria y Turismo incurrieron en un error al equiparar, de manera equivocada, los certificados de aptitud profesional con los certificados de aptitud ocupacional.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 4 En su criterio, los textos demandados han propiciado que personas con “certificados de aptitud ocupacional”, -el cual tiene una naturaleza jurídica diferente del “certificado de aptitud profesional” de que trata el parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673 de 20133-, puedan inscribirse en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA) establecido en tal normativa.

Lo que desconoce por sí solo el marco Constitucional (art. 26), y pone en riesgo a la comunidad en general, «en los términos establecidos por el artículo 1º de la Ley 1673, (sic) la cual desarrolla los artículos 26, 1º y 2º de la Constitución». Insistió en que el texto demandado permite la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores establecido en la Ley 1673 de 2013 a personas que han recibido el certificado de aptitud ocupacional en técnicos laborales por competencias como “auxiliar de avalúos”; no como personas que hayan adelantado los estudios propios de los tasadores establecidos en la ley, lo que permite que personas no idóneas sean inscritas como tasadores (avaluadores) en el Registro Abierto de Avaluadores.

Anotó que, con relación a los auxiliares, estos hacen parte del personal de apoyo administrativo y de los cuales se predica un segundo nivel de competencias, por lo que afirmó que en Colombia se equipararon los tasadores y los peritos avaluadores con los auxiliares, los cuales hacen parte de un grupo diferente y se requiere un nivel de competencias distinto.

Aseguró que se permitió que personas que obtuvieron un certificado de aptitud ocupacional se inscribieran en el Registro Abierto de Avaluadores, a pesar de que el legislador, a través de la Ley 1673 de 2013, únicamente permitió la inscripción en el registro de avaluadores de títulos de aptitud profesional. Precisó que, dicha equiparación es improcedente, pues ambos tipos de certificación tienen alcances y fundamentos normativos distintos.

En efecto, los certificados de aptitud profesional se otorgan a quienes han culminado programas académicos registrados, bajo la modalidad de formación técnica laboral por competencias, sin que se exija que dichos títulos sean expedidos por instituciones de educación superior. En contraste, los certificados de aptitud ocupacional no cumplen con estas condiciones, ni garantizan el mismo nivel formativo, lo que evidencia una reducción injustificada en la categoría y validez del reconocimiento académico. 3 “Por la cual se reglamenta la actividad del avaluador y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 5 Concluyó señalando que, es claro que la definición objetada y contenida en el artículo 3° del Decreto 556 del 14 de marzo de 2014, infringe lo dispuesto en los artículos 1, 37 y el Parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 1673 de 2013 por ser incompatible con las mismas disposiciones, teniendo en cuenta que el Ministerio de Comercio Industria y Turismo a través de esta disposición normativa, no atendió los fines que le fueron encomendados a través de la Ley 1673 de 2013, norma a la cual debía acatamiento y respeto.

I.3. Traslado de la solicitud Por auto del 7 de julio de 20214 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar formulada; durante el término concedido una de las entidades demandadas contestó a la solicitud de suspensión en los siguientes términos5. I.3.1. El apoderado del Presidente de la República, manifestó que, el Decreto 556 de 2014 había sido derogado con la entrada en vigencia del Decreto Único Reglamentario 1074 de 26 de mayo de 2015, por lo que considera no es pertinente discutir la eventual suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo que no está vigente.

Se habría configurado un caso de sustracción de materia. Señaló que, en el presente caso no existe, y no hay evidencia alguna, de esa pretendida vulneración del orden constitucional. El Decreto 556 de 2014 cuenta con una base legal más que suficiente y las medidas adoptadas en el no son nuevas y todas reposan ya en la ley, en especial la Ley 1673 de 2013 “por la cual se reglamenta la actividad del avaluador y se dictan otras disposiciones”, que en el parágrafo 2 de su artículo 6.

Refirió que, el demandante incurre en un error al considerar que hablar de certificados de aptitud profesional y de aptitud ocupacional son dos cosas distintas; ya que unos y otros son el resultado de un curso de formación, con la única diferencia que los certificados de aptitud profesional (CAP) son aquellos “…que se expiden en los Centros de Formación Profesional Integral del SENA a los alumnos que culminan satisfactoriamente el proceso de Formación Profesional Integral correspondiente a un programa de formación”, mientras que los certificados de aptitud ocupacional (CAO) es la denominación que se obtiene de las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano. 4 Índice nro. 15 del expediente electrónico. 5 Índice nro. 24 del expediente electrónico.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 6 Asimismo, la propia Ley 1673 de 2013, en el parágrafo 26 del artículo 6, habilitó a las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano a formar personas en estos campos y a expedir las constancias pertinentes, por lo que esos certificados son perfectamente válidos para la inscripción en el RAA.

II. ACTO QUE SE SOLICITA SUSPENDER “CAPÍTULO I Normas generales (…) Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de este Decreto, se establecen las siguientes definiciones7: (…) Certificados de Aptitud Profesional: Los certificados de aptitud profesional de que trata el parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013 para referirse a las certificaciones que expiden los programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano al momento de su culminación, corresponden a los certificados de aptitud ocupacional que expiden las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, legalmente reconocidas por autoridad competente, de conformidad con lo ordenado por el numeral 3.3 del Decreto 4904 de 2009. 6 “PARÁGRAFO 2°.

Las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la Ley, que demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores.” 7 Afiliados o miembros: Son aquellas personas que, en el ejercicio del derecho de asociación, son aceptados para que concurran y, de estar habilitados para ello, deliberen y voten en las decisiones del máximo órgano de dirección de una Entidad Reconocida de Autorregulación, de conformidad con los estatutos de la respectiva entidad.

Además, tendrán los derechos y obligaciones que determinen las normas internas de la entidad. Los avaluadores afiliados o miembros de una Entidad Reconocida de Autorregulación deberán estar inscritos en el Registro Abierto de Avaluadores, a más tardar al finalizar el plazo establecido en los artículos 6° y 23 de la Ley 1673 de 2013. Entidad gremial: Corresponde a la entidad creada por avaluadores personas naturales para el desarrollo de sus intereses comunes, por gremios de avaluadores o por asociaciones de gremios de avaluadores.

Una entidad gremial de las señaladas anteriormente podrá contar con gremios de usuarios y asociaciones de gremios de usuarios de los servicios de valuación o con personas, gremios o asociaciones de gremios que pertenezcan al Sector Inmobiliario. Inscritos: Son las personas naturales que realizan las actividades de valuación y que previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, han sido inscritos por la Entidad Reconocida de Autorregulación en el Registro Abierto de Avaluadores.

La inscripción conlleva la obligación de autorregulación por parte de la Entidad Reconocida de Autorregulación ante la cual el avaluador se ha inscrito. Registro Abierto de Avaluadores (RAA): Es el protocolo único, de acceso abierto a cualquier interesado, a cargo de las Entidades Reconocidas de Autorregulación de avaluadores, en donde se registra, conserva y actualiza la información relativa a la inscripción de avaluadores, a las sanciones disciplinarias a las que haya lugar en desarrollo de la actividad de autorregulación y demás información que de acuerdo con las regulaciones deba o pueda ser registrada en él. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 7 CAPÍTULO II De la actividad de valuación Artículo 6°.

Certificados académicos. La formación académica de los avaluadores de que trata el literal a) del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, se acreditará con el título y/o la certificación de aptitud ocupacional del respectivo programa académico debidamente reconocido por autoridad competente y con el correspondiente certificado de las asignaturas cursadas y aprobadas.

Las Entidades Reconocidas de Autorregulación (ERA) tendrán en cuenta las certificaciones de asignaturas que allegue el interesado en ser inscrito como avaluador, expedidas por instituciones de educación superior y/o las instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano, debidamente reconocidas de acuerdo con las leyes vigentes.

Artículo 8°. Disposiciones aplicables en materia de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Además de las disposiciones establecidas en el presente decreto, las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con las normas aplicables a este tipo de instituciones, en especial las establecidas en las Leyes 115 de 1994 y 1064 de 2006 y los Decretos 2020 de 2006 y 4904 de 2009 o las que las sustituyan o modifiquen.

Artículo 9°. Requisitos para la expedición de las certificaciones de aptitud ocupacional. Las instituciones oferentes de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con los requisitos de formación para una ocupación laboral y un número de horas mínimas de estudio y prácticas requeridas, no menor a setecientas (700) horas.

(…)” (rayas y negrillas del despacho). III. CONSIDERACIONES III.1. Cuestión Previa El despacho, antes de abordar las acusaciones formuladas por la parte actora, considera pertinente establecer si las normas demandadas están o no produciendo efectos jurídicos, teniendo en cuenta que las mismas fueron compiladas por el Decreto 1074 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo".

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 8 Al realizar una comparación de los artículos demandados (artículos 3°, 6°, 8° y 9° del decreto 556 de 2014) y los compilados (de los artículo 2.2.2.17.1.3., 2.2.2.17.2.3, 2.2.2.17.2.5 y 2.2.2.17.2.6 del Decreto 1074 de 2015.), se advierte que no se presentan cambios entre los textos originales de los artículos del Decreto 556 de 2014 y los compilados en el Decreto 1074 de 2015, cuestión que, en principio, conduce a concluir que se encuentran vigentes, asumiendo una nueva numeración dentro del ordenamiento legal vigente.

Ahora bien, el despacho precisa que en relación con la expresión “compilar” y los alcances de esta labor, la propia Corte Constitucional mediante la sentencia C-839 de 2008, explicó lo siguiente: “[…] 3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo.

Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.8 Quien compila, ha dicho la Corte “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.9 Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”,10 ya que la 8 Sentencia C-340 de 2006.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería. 9 Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 10 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la República, mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios.

Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, - por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se “desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código.

(…)En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (…)”. Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”, advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 9 compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.11 La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente: (i) si “para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos”12.

(ii) La facultad de compilar “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”13 […]”. Sobre este mismo tema esta Corporación14 se pronunció en providencia del 21 de junio de 201815, en los siguientes términos: “[…] En este punto resulta importante advertir que el Decreto 1073 de 201516 es de naturaleza compilatoria.

Según lo ha dicho la Corte Constitucional17, incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa. 11 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 12 Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (…) Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones (…) sin que se altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o superfluas”.

Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir “un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”.

Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993 que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”. Así lo demuestran “su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994”. 13 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 14 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-27- 000-2015-00066-00(22069). Actor: Lucy Cruz De Quiñones. Demandado: Ministerio de Educación Nacional. Auto. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00144-00(57917). Actor: Asociación De Areneros y Volqueteros de Yondó. Demandado: Agencia Nacional de Minería. 16 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”, con el objetivo “de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jurídico único para el mismo”. 17 En la sentencia C-508 de 1996 se lee: “3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas.

Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran ‘ejecutivos’, y no normas legales, pues tienen ‘una mera fuerza indicativa’ ya que ‘su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta’ de las leyes compiladas” (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 10 la finalidad de los decretos compilatorios no es otra distinta que la de agrupar unas normas sin cambiar su redacción y su contenido, para así facilitar la consulta de dichas disposiciones. Por consiguiente, tales decretos tienen fuerza indicativa, mas no normativa, pues no derogan ni crean nuevas normas.

En ese sentido, conviene señalar que el Decreto 1073 de 2015 agrupó, entre otros, el Decreto 933 de 2013, el cual, en su artículo 2818, numeral 5, contempla la misma causal de rechazo que aplicó la Agencia Nacional de Minería para resolver la solicitud de formalización minera presentada por Asoarevoy. Entonces, si bien le asiste razón a la parte recurrente en el sentido de que en las resoluciones demandadas se invocó el Decreto 1073 de 2015 (sin fuerza normativa por su naturaleza compilatoria), lo cierto es que el Decreto 933 de 2013 terminó constituyéndose en el fundamento de rechazo de la respectiva petición […]”19 (subrayado y negrilla fuera de texto).

Adicionalmente, en providencia del 8 de julio de 201920, este despacho sostuvo la misma posición aquí esgrimida, así: “[…] El actor pide la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 2943 de 2013, que tal como afirmó el demandado fue derogado por el Decreto 780 de 2016, el cual reguló plenamente los temas previstos en el parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999 y no se demanda en el presente asunto; sin embargo, el Despacho estima que es procedente descender en el análisis del caso, toda vez que el decreto compilatorio expresamente manifiesta la vigencia y ejecutoriedad del decreto compilado, además de reproducirlo textualmente, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1 de su artículo 3.2.1.10 que previó: […] Sobre la labor de compilación, la Corte Constitucional ha dicho que esta consiste en “agrupar o recopilar en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo”21.

(Se resalta). 18 “Artículo 28. Causales de rechazo. Se rechazará de plano la solicitud de formalización de minería tradicional en los siguientes casos (…) 5. Cuando la persona que radique la solicitud no sea aquella a la que se le asignó el PIN (…)”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00144-00(57917). Actor: Asociación De Areneros y Volqueteros de Yondó. Demandado: Agencia Nacional de Minería. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ.

Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001- 03-25-000-2013-00766-00. Actor: MARTÍN JOSÉ SÁNCHEZ ESQUIVEL. Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-340 del 3 de mayo de 2016.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el mismo sentido, Sentencia C – 129 del 30 de marzo de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 11 Por su parte, esta Corporación22 al analizar la naturaleza de un decreto compilatorio, señaló: […] Conforme con lo anterior, se observa que el artículo 1º del Decreto 2943 de 1993, cuestionado en este proceso, no fue derogado, sino que tan solo se compiló, por lo que no ha perdido vigencia y continúa produciendo efectos jurídicos, lo que hace procedente el estudio de fondo de la solicitud del decreto de la medida solicitada […]”.

Con fundamento en las anteriores precisiones, el despacho encuentra que los artículos 3°, 6°, 8° y 9° del Decreto 556 de 2014, no están derogados por el Decreto 1074 de 2015, dado que sólo fueron objeto de compilación, por lo que no han perdido vigencia y continúan produciendo efectos jurídicos23, resultando procedente el estudio de fondo de la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los mismos.

III.2. Las medidas cautelares. El artículo 230 del CPCA clasifica las medidas cautelares en preventivas – cuando impiden que se consolide una afectación o un derecho; conservativas – las que buscan mantener el statu quo; las anticipativas – previenen la ocurrencia de un perjuicio irremediable y satisfacen la pretensión de manera anticipada- y las de suspensión que privan temporalmente de los efectos de la decisión administrativa.

El artículo 231 del CPACA establece que, para que prospere una solicitud cautelar de suspensión provisional, el acto demandado debe confrontarse con las normas superiores junto con las pruebas aportadas, y en principio, debe advertir la vulneración al ordenamiento jurídico. De allí que se deban constatar dos características fundamentales, para el decreto de la cautela: (i) la apariencia de buen derecho que implica que, de la sola argumentación, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico; y (ii) el perjuicio de la mora que establece que, efectuado el análisis, se requiere la suspensión del acto, puesto que resulta inadmisible, durante el trámite procesal, que el acto continúe produciendo efectos. 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO.

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00144-00(57917). 23 Esta posición ha sido sostenida por este despacho en las decisiones de 14 de mayo de 2019, Expediente 11001- 03-24-24-000-2014-00177-00, y 19 de diciembre de 2018, Expediente 11001-03-24-000-2013-00287-00, entre otras.

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 12 III.3. Caso Concreto Pretende el demandante se declare la suspensión de la definición de “certificados de aptitud profesional” contenida en el artículo 3° del Decreto 556 del 14 de marzo de 2014, así como de la definición “certificación de aptitud ocupacional” contemplada en los artículos 6°, 8° y 9° del mismo decreto, por medio el cual se reglamentó la Ley 1673 de 201324.

Considera que los apartes señalados desconocen lo establecido en el inciso 2 del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, dado que los conocimientos necesarios para ejercer la actividad de avaluador y acceder al Registro Abierto de Avaluadores (RAA) se acreditan mediante un certificado de aptitud profesional (CAP), y no a través de un certificado de aptitud ocupacional (CAO).

La Presidencia de la República, por su parte, afirmó que, el mismo legislador, en el inciso 2 del artículo 6° de la Ley 1673 de 2013, reconoce los certificados de las Instituciones de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano aptos para convalidar los conocimientos mínimos requeridos para pertenecer al Registro Abierto de Avaluadores (RAA).

Así las cosas, el Despacho, considera pertinente estudiar, de manera preliminar, el contexto jurídico de la educación para el trabajo y el desarrollo humano para efectos de determinar la procedencia de la solicitud cautelar. El título segundo de la Ley 115 de 199425, define la estructura general del servicio de educación en Colombia en tres grandes modalidades.

Por lo tanto, en cuanto a lo relacionado con la educación para el trabajo y el desarrollo humano, también denominada educación no formal, la Ley 115 de 1994 en el artículo 37 «[…] promueve el perfeccionamiento de la persona humana, el conocimiento y la reafirmación de los valores nacionales, la capacitación para el desempeño artesanal, artístico, recreacional, ocupacional y técnico, la 24 Por la cual se reglamenta la actividad del avaluador y se dictan otras disposiciones. 25 Por la cual se expide la ley general de educación. «[…]

ARTÍCULO

10. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN FORMAL. Se entiende por educación formal aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos […].

ARTÍCULO

36. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN [PARA EL TRABAJO Y EL DESARROLLO HUMANO]25. La educación [para el Trabajo y el Desarrollo Humano] es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en el Artículo 11 de esta Ley. [Subraya la Sala] […]

ARTÍCULO

43. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN INFORMAL. Se considera educación informal todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, proveniente de personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados […]». Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 13 protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la participación ciudadana y comunitaria […]»26.

Seguidamente, indica que las instituciones27 autorizadas para transmitir este tipo de educación, deberán «[…] ofrecer programas [28] de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal […]»29. En consecuencia, en cabeza del Estado radica la obligación de efectuar un control permanente a esos centros para efectos de garantizar una educación de calidad.

Con relación a la oferta y de reglamentación los artículos 38 y 42 de la Ley 115 de 1994 precisan lo siguiente: «[…]

ARTICULO 38. Oferta de la educación no formal. En las instituciones de educación no formal se podrán ofrecer programas de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal, definidos en la presente Ley. Para la validación de niveles y grados de la educación formal, el Gobierno Nacional expedirá la reglamentación respectiva.

ARTICULO 42. Reglamentación. La creación, organización y funcionamiento de programas y de establecimientos de educación no formal, y la expedición de certificados de aptitud ocupacional, se regirá por la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. […]» En desarrollo del anterior mandato legal, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4904 de 2009 con el objeto de reglamentar la organización, oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano. […] 2.1.

NATURALEZA Y CONDICIONES DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO Y EL DESARROLLO HUMANO. Se entiende por institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano, toda institución de carácter estatal o privada organizada para ofrecer y desarrollar programas de formación laboral o de formación académica de acuerdo con lo establecido en la Ley 115 de 1994.

La institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano para ofrecer el servicio educativo debe cumplir los siguientes requisitos: 26 Ibídem., artículos 37 y siguientes. 27 Decreto 4904 de 2009. 2.1. NATURALEZA Y CONDICIONES DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO Y EL DESARROLLO HUMANO. Se entiende por institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano, toda institución de carácter estatal o privada organizada para ofrecer y desarrollar programas de formación laboral o de formación académica de acuerdo con lo establecido en la Ley 115 de 1994. 28 Ibídem., “3.1.

PROGRAMAS DE FORMACIÓN. Las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano podrán ofrecer programas de formación laboral y de formación académica. (…)”. 29 Ver artículo 38 de la Ley 115 de 1994. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 14 2.1.1. Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; 2.1.2.

Obtener el registro de los programas de que trata el presente decreto. (…)

3.1. PROGRAMAS DE FORMACIÓN. Las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano podrán ofrecer programas de formación laboral y de formación académica. […] Los programas de formación académica tienen por objeto la adquisición de conocimientos y habilidades en los diversos temas de la ciencia, las matemáticas, la técnica, la tecnología, las humanidades, el arte, los idiomas, la recreación y el deporte, el desarrollo de actividades lúdicas, culturales, la preparación para la validación de los niveles, ciclos y grados propios de la educación formal básica y media y la preparación a las personas para impulsar procesos de autogestión, de participación, de formación democrática y en general de organización del trabajo comunitario e institucional.

Para ser registrados, estos programas deben tener una duración mínima de ciento sesenta (160) horas […].

3.3. CERTIFICADOS DE APTITUD OCUPACIONAL. Las instituciones autorizadas para prestar el servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano solamente expedirán certificados de aptitud ocupacional a quien culmine satisfactoriamente un programa registrado. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 90 de la Ley 115 de 1994, los certificados de aptitud ocupacional son los siguientes: 3.3.1.

Certificado de Técnico Laboral por Competencias. Se otorga a quien haya alcanzado satisfactoriamente las competencias establecidas en el programa de formación laboral. 3.3.2. Certificado de Conocimientos Académicos. Se otorga a quien haya culminado satisfactoriamente un programa de formación académica debidamente registrado. […]».

De los apartes normativos transcritos, es posible concluir que el sistema educativo colombiano autoriza a las instituciones estatales y privadas, previa aprobación de la autoridad competente, para que ofrezcan y desarrollen programas de formación laboral o académica, los cuales podrán ser certificados oficialmente. Del cargo de transgresión del ordenamiento superior Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 15 Como se indicó la parte actora sostiene que el gobierno nacional excedió su facultad reglamentaria en cuanto a la falta de competencia para equiparar los “certificados de aptitud profesional” con los “certificados de aptitud ocupacional”.

Para mayor ilustración, el despacho comparará la disposición legal objeto de reglamentación, con la norma censurada, a través del siguiente cuadro comparativo: Ley 1673 de 2013 Decreto 556 de 2014 (compilado por el Decreto 1074 de 2015) ARTÍCULO 6o. INSCRIPCIÓN Y REQUISITOS. La inscripción como avaluador se acreditará ante el Registro Abierto de Avaluadores.

Para ser inscrito como avaluador deberán llenarse los siguientes requisitos por esta ley: a) Acreditar en la especialidad que lo requiera: (i) formación académica a través de uno o más programas académicos debidamente reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional que cubran: (a) teoría del valor, (b) economía y finanzas generales y las aplicadas a los bienes a avaluar, (c) conocimientos jurídicos generales y los específicos aplicables a los bienes a avaluar, (d) las ciencias o artes generales y las aplicadas a las características y propiedades - intrínsecas de los bienes a avaluar, (e) de las metodologías generales de valuación y las específicas de los bienes a avaluar, (d) métodos matemáticos y cuantitativos para la valuación de los bienes y (e) en la correcta utilización de los instrumentos de medición utilizados para la identificación o caracterización de los bienes a avaluar, o ARTÍCULO 3.

Definiciones. Para los efectos de este capítulo, se establecen las siguientes definiciones: (…) Certificados de Aptitud Profesional: Los certificados de aptitud profesional de que trata el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 1673 de 2013 para referirse a las certificaciones que expiden los programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano al momento de su culminación, corresponden a los certificados de aptitud ocupacional que expiden las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, legalmente reconocidas por autoridad competente, de conformidad con lo ordenado por el numeral 3.3 del Decreto 4904 de 2009, o la norma que lo modifique o sustituya.

(…) Artículo 6. Certificados académicos. La formación académica de los avaluadores de que trata el literal a) del artículo 6 de la Ley 1673 de 2013, se acreditará con el título y/o la certificación de aptitud ocupacional del respectivo programa académico debidamente reconocido Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 16 (ii) Demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el parágrafo 1o del presente artículo; b) Indicar datos de contacto físico y electrónico para efectos de notificaciones.

Corresponde al Avaluador mantener actualizada esta información. […]

PARÁGRAFO 2 o. Las instituciones de educación superior o las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deberán expedir los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley, que demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores por autoridad competente y con el correspondiente certificado de las asignaturas cursadas y aprobadas.

(…) Artículo 8. Disposiciones aplicables en materia de educación para el trabajo y el desarrollo humano. Además de las disposiciones establecidas en el presente capítulo, las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con las normas aplicables a este tipo de instituciones, en especial las establecidas en las Leyes 115 de 1994 y 1064 de 2006 y los Decretos 2020 de 2006 y 4904 de 2009 o las que las sustituyan o modifiquen.

(…) Artículo 9. Requisitos para la expedición de las certificaciones de aptitud ocupacional. Las instituciones oferentes de educación para el trabajo y el desarrollo humano que deseen expedir certificaciones de aptitud ocupacional para avaluadores, deberán cumplir con los requisitos de formación para una ocupación laboral y un número de horas mínimas de estudio y prácticas requeridas, no menor a setecientas (700) horas. […]».

Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 17 Visto el anterior cuadro comparativo, el Despacho advierte que el artículo 6° de la Ley 1673 define los requisitos para la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores – RAA, entre los que obra lo atinente a la formación académica. En este aspecto, la Ley detalla las materias y contenidos que debe cubrir dicha formación. Asimismo, el parágrafo 2° del artículo 6° ibidem señaló, de manera explícita, que las instituciones de educación superior y las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano expedirán los títulos académicos y las certificaciones de aptitud profesional, según el caso, que demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que pretende ejercer como avaluador inscrito en el Registro Abierto de Avaluadores.

Ahora, si bien es cierto, que el SENA es la única entidad que confiere “certificados de aptitud profesional” ante la culminación satisfactoria de sus programas de formación profesional integral, tal y como lo prevé el artículo 2°30 de la Resolución No. 000344 de 200531; el legislador también estableció que las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano deben «[…] expedir las certificaciones de aptitud profesional, según el caso y de acuerdo con la ley».

Por lo tanto, la expresión «según el caso y de acuerdo con la ley» remite explícitamente a lo establecido en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 4904 de 2009, en lo relacionado con la tipología de los “certificados de aptitud ocupacional” que pueden ser expedidos por dichas instituciones, a saber: «[…] 3.3.1. Certificado de Técnico Laboral por Competencias.

Se otorga a quien haya alcanzado satisfactoriamente las competencias establecidas en el programa de formación laboral. 3.3.2. Certificado de Conocimientos Académicos. Se otorga a quien haya culminado satisfactoriamente un programa de formación académica debidamente registrado […]» (subrayas fuera de texto). En ese sentido, tras la revisión del articulado enjuiciado y de las normas legales y reglamentarias que lo sustentan, el Despacho constata un adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria. 30 “ARTÍCULO SEGUNDO. - El diseño de los CERTIFICADOS DE APTITUD PROFESIONAL para desempeñarse como “TRABAJADOR CALIFICADO” o “AUXILIAR”, o “AYUDANTE”, u “OPERARIO” o “TÉCNICO” (TC-AU-AY-OP-TE) será el siguiente (…)” 31 “Por la cual se adoptan los Certificados que el SENA expide a los Alumnos que culminan satisfactoriamente el proceso de Formación Profesional Integral y a las Personas que demuestran su Competencia Laboral en el Proceso de Evaluación y Certificación para el Trabajo Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 18 El accionante, en su solicitud cautelar, omite que la propia Ley 1673 de 2013 incluye los títulos otorgados por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano para avaluadores dentro del concepto de “certificaciones de aptitud profesional”, siempre y cuando «[…] demuestren la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción como avaluador en el Registro Abierto de Avaluadores […]».

Con base en la normativa vigente, los artículos impugnados señalan cuáles son los certificados expedidos por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano que acreditan las competencias mínimas requeridas para la inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores (RAE). El artículo 6° demandado establece que la formación académica para avaluadores, a la que se refiere el numeral (i) del literal a) del artículo 632 de la Ley 167333 de 2013, también podrá acreditarse mediante los “certificados de aptitud ocupacional” expedidos por las instituciones de educación para el trabajo y el desarrollo humano, siempre que correspondan a un programa académico debidamente autorizado por la autoridad competente y cumplan con los requisitos exigidos.

Asimismo, el artículo 8° determinó que el procedimiento de expedición de las “certificaciones de aptitud ocupacional” se rige también por las Leyes 115 de 1994 y 1064 de 2006 y por los Decretos 2020 de 2006 y 4904 de 2009. Finalmente, el artículo 9° establece las reglas sobre el nivel académico de los programas que otorgan “certificaciones de aptitud ocupacional” para avaluadores, como un criterio de igualdad.

Dicho lo anterior, la potestad reglamentaria puede ampliarse o restringirse en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos34. 32“Artículo 6°. Inscripción y requisitos. La inscripción como avaluador se acreditará ante el Registro Abierto de Avaluadores. Para ser inscrito como avaluador deberán llenarse los siguientes requisitos por esta ley: a) Acreditar en la especialidad que lo requiera: (i) formación académica a través de uno o más programas académicos debidamente reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional que cubran: (a) teoría del valor, (b) economía y finanzas generales y las aplicadas a los bienes a avaluar, (c) conocimientos jurídicos generales y los específicos aplicables a los bienes a avaluar, (d) las ciencias o artes generales y las aplicadas a las características y propiedades - intrínsecas de los bienes a avaluar, (e) de las metodologías generales de valuación y las específicas de los bienes a avaluar, (d) métodos matemáticos y cuantitativos para la valuación de los bienes y (e) en la correcta utilización de los instrumentos de medición utilizados para la identificación o caracterización de los bienes a avaluar, o (…)” 33 Por la cual se reglamenta la actividad del avaluador y se dictan otras disposiciones. 34 Corte Constitucional.

Sentencia C-372 de 2009, expediente D-7473. M. P.: Nilson Pinilla Pinilla. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 19 Sobre el particular esta Corporación ha indicado «[ ] Respecto a esta potestad, se han identificado las siguientes características: i) Conlleva el ejercicio de una función administrativa, ii) Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente, iii) Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios, iv) El acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta, v) Promueve la organización y el funcionamiento de la administración, vi) Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo, vii) Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados, viii) No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley. ix) No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. [ ].

Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.

Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones [ ]»35. Siendo así, prima facie, en esta etapa del proceso, el reparo por exceso de potestad reglamentaria no muestra vocación de prosperidad, dado que los artículos impugnados complementan el contenido de la ley (parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1673), así como las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia; adicionalmente, el artículo 2 de la 1064 de 2006, autoriza la educación para el trabajo y el desarrollo humano como factor esencial del proceso educativo de la persona y componente dinamizador en la formación de técnicos laborales y expertos en las artes y oficios.

En ese orden de ideas, para acceder a la expedición del certificado de aptitud ocupacional, se debe cumplir con los requisitos de formación y un número de horas mínimas de estudio y prácticas requeridas, no menor a setecientas (700) horas. Finalmente, también debe precisarse que desde la expedición de la ley 115 de 1994, en el articulo 36 respecto a la educación para el trabajo y el desarrollo 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consejero ponente: Germán Alberto Bula Escobar, Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-06- 000-2016- 00220-00(2318). Actor: Ministerio del Interior. Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 20 humano, la definió como “la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en el artículo 11 de esta Ley” En ese orden de ideas, respecto al argumento del demandante, quien sostiene que los “certificados de aptitud ocupacional” no son idóneos para acreditar las competencias de los avaluadores, ni para avalar su inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores (RAA), cabe precisar que dichas apreciaciones subjetivas de la parte actora carecen de respaldo probatorio.

Por el contrario, los artículos 7 y 24 de la Ley 1673 establecen los requisitos que deben cumplir dichos programas académicos, así como las responsabilidades y obligaciones de los avaluadores. El propio legislador dispone que los certificados expedidos por las instituciones de educación superior y de educación para el trabajo y el desarrollo humano deben, según el caso y de acuerdo con la ley, demostrar la adecuada formación académica de la persona natural que solicita su inscripción en el Registro Abierto de Avaluadores.

Por último, en cuanto a que se permita acreditar la experiencia e idoneidad a través de las “certificaciones de aptitud ocupacional” para ser incluido el registro abierto de avaluadores, no se advierte prima facie que la disposición acusada sea contraria al ordenamiento legal y constitucional, ya que desde antes de la expedición del decreto 556 de 2014, la Ley 1064 de 2006 en su artículo 5 definió que «los certificados de aptitud ocupacional, expedidos por las instituciones acreditadas como de "Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano", serán reconocidos como requisitos idóneos de formación (…)» permitiendo así acceder a un puesto de trabajo o continuar estudios.

Así las cosas, no se evidencia que los apartes acusados de los artículos 3°, 6°, 8° y 9° del Decreto 556 de 2014 sean contrarios a los artículos 1°, 2° y 26 de la Constitución, ya que en las disposiciones demandadas no se vulnera ni restringe el derecho a escoger profesión u oficio, ni se altera el estado social de derecho, ni se desconocen los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En mérito de lo expuesto, el Despacho Radicación: 11001-03-24-000-2020-00224-00 Demandante: Daniel Rueda Gómez 21 RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los apartes acusados de los artículos 3°, 6°, 8° y 9° del Decreto 556 de 2014 «Por el cual se reglamenta la Ley 1673 de 2013.» Notifíquese y Cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.