Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 4 de mayo de 2023 Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otros Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Revisión eventual - acción popular (Ley 1437 de 2011) Temas: No selecciona para revisión eventual.
Procede la Sala a pronunciarse respecto de la procedencia del mecanismo eventual de revisión de la Sentencia de 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Huila, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación que interpuso la parte demandada contra la Sentencia de 13 de junio de 2018, proferida por el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Neiva.
Corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado el conocimiento de este asunto en el trámite del mecanismo de revisión eventual, en virtud de lo previsto en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y el parágrafo 1 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 -reglamento interno del Consejo de Estado. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.
Decisión. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el trámite de la acción popular 1. El 4 de septiembre de 20151, el señor José Idelfonso Medina Durán y otros demandantes2, en ejercicio de la acción popular, presentaron demanda3 contra el Municipio de Palermo (Huila), César Augusto Tovar Burgos, Hernando Osorio Bolaños, Teresa Durán Cuadrado y la sociedad Daniel Díaz y Cía S en C, con el fin de obtener el amparo de sus derechos e intereses colectivos “al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los 1 Folio 33 del cuaderno No 1. 2 Edison Torres Rivera, Fair Lady Suárez Parra, José Manuel Bermúdez Moreno, Ofelia Tavera de Bermúdez, María Elsa Romero Quesada, Marta Cecilia Salas Liscano, Rosario Astrid Tamayo Franco, Rubiela Echeverry Home y Caterine Romero. 3 Folios 11 a 33 del cuaderno No 1.
Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 2 de 7 habitantes vulnerados por la omisión y/o acción de los aquí accionados sobre las áreas de vías peatonales y vehiculares, zonas verdes y zonas de parqueo de la hoy Ciudadela Los Alpes, antes Urbanización El Porvenir”. 2.
El 13 de junio de 20184, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva profirió sentencia de primera instancia mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por los demandados y amparó los derechos e intereses colectivos al goce del espacio y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. En consecuencia, impartió órdenes para hacer efectiva su protección. 3.
El 4 de julio de 20185, inconforme con la anterior decisión, los demandados César Augusto Tovar Burgos, Hernando Osorio Bolaños, Teresa Durán Cuadrado y la sociedad Daniel Díaz y Cía S en C presentaron recurso de apelación en el que argumentaron que: 1) la constructora no ejecutó las obras durante la vigencia de la licencia de construcción, 2) el suelo donde se iba a desarrollar la ciudadela Los Alpes cambió de uso residencial a industrial, lo que imposibilitó la renovación de la licencia y, 3) el juez de primera instancia aplicó de manera retroactiva una ley sobre una licencia que había perdido vigencia. 4.
El 2 de agosto de 20226, el Tribunal Administrativo de Huila revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda7. Consideró que no se habían vulnerado los derechos e intereses colectivos de los demandantes, porque, si bien, el proyecto de construcción de la ciudadela Los Alpes -inicialmente denominado El Porvenir, Sector III- había contado con una licencia de “loteo” y de construcción para obras de urbanismo expedida por la administración municipal, dicho proyecto, por diferentes motivos, no se pudo desarrollar8 durante su vigencia (3 años); por esta razón, y, en consideración a que los actores adquirieron la propiedad de los predios con posterioridad al vencimiento de la licencia de construcción, estos no podían reclamar las áreas que en el proyecto inicial se habían destinado a vías, parqueaderos o zonas verdes, ya que, con el 4 Folios 668 a 679 del cuaderno No. 4.
El proceso se adelantó con el radicado 41001-33-33-002-2015-00379-00. 5 Folios 690 a 693 del cuaderno No. 4. Se advierte que, mediante Sentencia de Tutela de 27 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Huila tuvo notificada por conducta concluyente a la parte demandada de la sentencia de primera instancia, el 3 de julio de 2018.
(folios 738 a 755 del cuaderno No. 4) 6 Índice Samai 30 del tribunal. 7 Advierte la Sala que, en la sentencia de segunda instancia, el tribunal, por error, estudió los argumentos de la apelación adhesiva presentada por la parte demandada el 30 de agosto de 2018 mediante la cual adhirió al recurso de apelación presentado por la parte demandante.
Adhesión que sería dejada sin efectos, mediante Auto de 20 de septiembre de 2019, como consecuencia del desistimiento del recurso de apelación presentado por la parte actora. 8 Según lo indicó la sociedad demandada influyeron factores económicos e inconvenientes con el servicio de acueducto y alcantarillado. Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 3 de 7 decaimiento de la licencia, estas habían perdido la calidad de espacio público y recuperado la condición de propiedad privada, de suerte que, los demandantes no podían ampararse en una licencia expirada para solicitar la protección de derechos que no ostentaban la calidad de colectivos. 1.2.
La solicitud de revisión eventual 5. El 6 de septiembre de 20229, la parte demandante solicitó la revisión eventual de la Sentencia de 2 de agosto de 2022, toda vez que, a su juicio, el tribunal contradijo diversas sentencias proferidas por esta Corporación10 en las que se garantizaba el goce, la utilización y defensa del espacio y los bienes de uso público y, se abordaba el tema de las cesiones obligatorias gratuitas.
Para ello, trascribió el contenido de las providencias en mención sin explicar si entre estas y el pleito original existía alguna similitud fáctica o jurídica, así como tampoco puso de presente en qué consistían las supuestas contradicciones o divergencias con la jurisprudencia. 6. Por otro lado, afirmó que el tribunal desconoció las pruebas que obraban en el expediente, las cuales daban cuenta de la existencia de una licencia urbanística protocolizada mediante escritura pública 1272 de 25 de abril de 1986, conforme con la cual, las áreas de cesión obligatorias gratuitas de la ciudadela Los Alpes, debían respetarse como zonas de espacio público. 2.
CONSIDERACIONES 7. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, el cual adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 1996, la finalidad del mecanismo eventual de revisión es unificar la jurisprudencia existente y, con ello, maximizar la coherencia interna de las decisiones que se adoptan al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual es un factor determinante para garantizar la seguridad jurídica y la eficacia del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
En este sentido, con la figura de revisión eventual se pretende asegurar la aplicación de la ley en condiciones similares para resolver acciones populares y de grupo que compartan supuestos de hecho y de derecho semejantes, y que, por tal razón, merezcan pronunciamientos por parte de esta jurisdicción en una misma línea. 9 Índice Samai 37 del tribunal. 10 1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 27 de enero de 2011, radicado 2002-02582; 2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de septiembre de 2013, radicado 2001-00860; 3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de agosto de 2012, radicado 2005-00965; 4) Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-575 de 25 de julio de 2011.
Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 4 de 7 8. Así las cosas, la revisión eventual es un mecanismo procesal especial y excepcional, por lo tanto, autónomo en sus alcances y finalidades respecto de aquellos intereses y propósitos perseguidos por las partes en el pleito original, aunque sin duda conectado tanto fáctica como jurídicamente con extremos debatidos en el litigio en el que encuentra origen.
Por consiguiente, la revisión eventual no constituye un recurso ni mucho menos una tercera instancia de decisión, de lo contrario el Consejo de Estado llegaría a conocer el litigio en condición de tribunal de instancia y no en la de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se apresta al proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia11. 9.
En relación con los requisitos para la procedencia de la solicitud de revisión eventual de las acciones populares y de grupo, de conformidad con el artículo 272 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, se estableció que son los siguientes: 1) que sea solicitada por una de las partes o por el Ministerio público, 2) que sea presentada dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia cuya revisión se solicita, 3) que la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o el archivo del respectivo proceso; 4) que la providencia objeto de la revisión hubiera sido dictada por los Tribunales Administrativos y que no sea susceptible de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y, cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación; 5) que sea sustentada, lo cual, se dedujo de la finalidad que busca esta herramienta procesal. 10.
Lo anterior, se acompasa con lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto de 4 de octubre de 2018 en el que se precisó que, si la ley de manera manifiesta define “los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia”.
Luego, constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la “hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007-00244-01.
Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 5 de 7 al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, la estructura procesal prevista en el ordenamiento (…)12”. 11.
Entonces, la solicitud de seleccionar determinada providencia para su revisión debe explicar de manera precisa y delimitada las razones por las cuales se considera esta debe ser revisada, ello como una garantía del debido proceso, del principio de publicidad y del acceso a la administración de justicia. 12. Finalmente, es pertinente aclarar que no hay obligación para tramitar el mecanismo de revisión, el cual por tratarse de un dispositivo eventual – no automático ni absoluto- implica que no necesariamente se deberá seleccionar la providencia13. 13.
En el presente caso, se tiene que la Sentencia de 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Huila, se notificó a través de correo electrónico, el 22 de agosto de 2022 y cobró ejecutoria el 26 de agosto del mismo año. Así, la parte demandante presentó su petición oportunamente, ya que, el mecanismo de revisión fue radicado el 6 de septiembre de 2022, es decir, dentro de los 8 días establecidos para tal efecto. 14.
No obstante, se observa que, si bien la providencia objeto de estudio es de aquellas que ponen fin al proceso, en la solicitud presentada no se argumentaron las razones por las cuales se puede inferir una complejidad, indeterminación, o, falta de claridad de las disposiciones normativas aplicables al caso que den lugar a un pronunciamiento de esta Corporación en aras de obtener una unificación jurisprudencial; así como tampoco se hizo referencia a la existencia de un vacío en la jurisprudencia o a la inexistencia de una posición consolidada en los pronunciamientos realizados por el Consejo de Estado. 15.
A pesar de que en la solicitud de revisión eventual la parte actora afirmó que la providencia objeto de revisión contradijo varios 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 4 de octubre de 2018, Exp. 2014-00181-01. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 11 de septiembre de 2011, Exp.2010-00205-01. Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 6 de 7 pronunciamientos de esta Corporación; la Sala advierte que, apenas se limitó a trascribirlos sin explicar de qué manera el Tribunal pudo haber desconocido los precedentes jurisprudenciales citados, de ahí que, lo que se evidencia es una clara inconformidad que indica que el solicitante pretende reabrir el debate que fue zanjado en las instancias del proceso. 16.
En este punto, la Sala recuerda que, si bien la sustentación de la petición de revisión no es una carga técnica insalvable, la solicitud debe al menos indicar con claridad las razones concretas que motivan al peticionario a acudir al mecanismo extraordinario de revisión eventual14. Por consiguiente, siendo su deber manifestar los argumentos que evidencien la necesidad de unificar jurisprudencia debe considerarse que no se cumplió con este requisito. 17.
Así las cosas, la Sala considera que no hay viabilidad para seleccionar la providencia, toda vez que además de observar ausencia de argumentación en la solicitud, se advierte que, con ella, los actores no procuran la utilización del mecanismo para la unificación de jurisprudencia, sino con el propósito ejercer un control de legalidad, incurriendo en el error de utilizar el mismo como una tercera instancia para lograr obtener respuesta favorable a sus intereses en una instancia que, según su función unificadora, no corresponde. 18.
Por lo anteriormente expuesto, al no cumplirse los requisitos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, se concluye que no hay lugar a seleccionar el asunto de la referencia. La Sala, en consecuencia,
RESUELVE
PRIMERO: NO SELECCIONAR, para su revisión, la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Huila el 2 de agosto de 2022, dentro del proceso de la referencia. 14 En el Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, se expuso sobre el tema: “Si bien la norma no exige sustentación, en atención a la finalidad específica del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y el de obrar sin temeridad, exprese las razones por las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia, de manera que indique cuales son los puntos que, a su juicio, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial o porque merecen desarrollo por parte de esta Corporación. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos en los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia”.
Radicación: 41001-33-33-002-2015-00379-01 Actor: José Idelfonso Median Durán y otro Demandado: Municipio de Palermo y otros Referencia: Acción popular (Ley 1437 de 2011) 7 de 7 SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica Firma electrónica MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA Firma electrónica Firma electrónica JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Firma electrónica Firma electrónica MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ