Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Demandado: Jesús Antonio Zamudio Cubides y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-. Temas: Pérdida de fuerza ejecutoria. Devolución de dineros pagados de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones y el señor Jesús Antonio Zamudio Cubides contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 2 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015, por medio de la cual le reconoció una pensión de jubilación al señor Jesús Antonio Zamudio Cubides y se le incluyó en nómina de pensionados.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar a la parte demandada devolver los valores pagados por concepto de pensión de vejez desde la fecha de inclusión en nómina y hasta la fecha en que se declare la suspensión provisional del acto o su nulidad total; (ii) disponer la devolución de los dineros pagados a la entidad promotora de salud a la que se encuentra afiliada la accionada; y (iii) indexar el valor de la condena o reconocer los intereses a los que haya lugar. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El señor Jesús Antonio Zamudio Cubides nació el 20 de enero de 1954; laboró en la Procuraduría General de la Nación desde el 1 de marzo de 1981, en calidad de empleado público; el 6 de diciembre de 2013 solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de una pensión de jubilación, petición que fue negada por medio de 3 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones la Resolución GNR 217027 del 13 de junio de 2014, por considerar que ya era titular de una mesada pensional reconocida por la UGPP. ii) El 25 de julio de 2014, el señor Zamudio Cubides interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, a partir del argumento según el cual no era cierto que tuviera una mesada pensional reconocida por la UGPP, hecho corroborado con la certificación expedida por esa Unidad a través de Oficio 20145103948401.

Visto lo anterior, el 25 de septiembre de 2014, Colpensiones profirió la Resolución 334536 a través de la cual resolvió revocar el acto recurrido y, en consecuencia, reconoció una pensión de jubilación en los términos del Decreto 546 de 1971, cuyo pago se supeditó al retiro definitivo del servicio. iii) El 24 de febrero de 2015, por medio de Decreto 543 de la Procuraduría General de la Nación se aceptó la renuncia presentada por el señor Jesús Antonio Zamudio Cubides, razón por la que el 11 de marzo de ese año solicitó ante Colpensiones su inclusión en nómina de pensionados, petición a la que se accedió por medio de la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de la citada anualidad. iv) El señor Jesús Antonio Zamudio interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, en contra de la anterior decisión, en la que solicitó que se reliquidara su mesada pensional.1 El anterior requerimiento fue desatado por medio de la Resolución GNR 295909 del 25 de septiembre de 2015, en la que no solo no se accedió a lo pedido, sino que se solicitó la autorización de parte del pensionado para revocar el acto administrativo de reconocimiento, al considerar que la entidad competente para decidir sobre el derecho pensional era la UGPP. 1 En el relato de los hechos de la demanda no se indicó el sentido de la solciitud de reliquidación. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones v) Lo anterior fue reiterado por conducto de la Resolución VPB 8444 del 18 de febrero de 2016, en la que se resolvió el recurso subsidiario de apelación. El señor Zamudio Cubides insistió en su derecho a que se reliquidara su mesada pensional, pretensión que fue negada por medio de las Resoluciones GNR 101819 del 11 de abril, GNR 176629 del 20 de junio y VPB 39959 del 20 de octubre de 2016, en las que, de manera reiterada, se solicitó la autorización de revocatoria del acto de reconocimiento. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados la Ley 100 de 1993; y los Decretos 813 de 1994; 2527 de 2000; y 2196 de 2009. Como concepto de la violación se expusieron los siguientes argumentos:2 i) Colpensiones nunca debió asumir el reconocimiento de la mesada pensional en comento, toda vez que, de acuerdo con la fecha en la que el señor Jesús Antonio Zamudio Cubides cumplió la totalidad de los requisitos pensionales y con el Decreto 2196 de 2009, es la UGPP la entidad que debe asumir el pago de la mesada, lo que quiere decir que el acto administrativo demandado se profirió sin la competencia necesaria para ello. ii) Es la UGPP la legalmente facultada para reconocer y pagar las pensiones de aquellas personas que antes del 1 de julio de 2009 adquirieron su derecho a la pensión, es decir, que cumplieron la totalidad de los requisitos exigidos por la norma, 2 Folios 154 al 157. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones siempre y cuando para ese momento estuvieran afiliadas a Cajanal.

Por tal razón, el derecho concedido por Colpensiones desconoce los límites y competencias legales para tal efecto y, en ese sentido, debe declararse su nulidad. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La UGPP fue vinculada al presente proceso3 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dadas las afirmaciones efectuadas por Colpensiones en relación con la competencia para el reconocimiento y pago de la mesada pensional del demandado.

La Unidad contestó la demanda de acuerdo con lo siguiente:4 i) Si bien es cierto que el señor Jesús Antonio Zamudio es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, por contera, del Decreto 546 de 1971, también lo es que el retiro definitivo del servicio ocurrió el 1 de abril de 2015, lo que quiere decir que fue en ese momento que se consolidó el derecho pensional en cuestión. En ese sentido, es Colpensiones, entidad a la que se encontraba afiliado el accionado para el momento de causación de la pensión, la que debe reconocer y pagar la citada mesada. ii) La Unidad propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; buena fe; prescripción; y la excepción genérica e innominada. 1.2.2.

El señor Jesús Antonio Zamudio Cubides 3 Según auto admisorio de la demanda del 10 de mayo de 2017, en folios 162 a 163 reverso. 4 Folios 192 al 196. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones El demandado se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los argumentos que se resumen a continuación:5 i) El artículo 6 del Decreto 813 de 1994, en su literal A, establece que cuando el servidor público hubiese prestado 15 años de servicio o más, continuos o discontinuos al servicio del Estado, y contara con 40 años de edad si es hombre, tendría derecho a una mesada pensional a cargo de la caja o fondo de la entidad de previsión a la cual estuviere afiliado. ii) La Procuraduría General de la Nación consignó los aportes pensionales a la Administradora Colombiana de Pensiones en los términos del régimen de prima media con prestación definida, por lo que es esa entidad la facultada para decidir lo pertinente. iii) Tampoco hay lugar a ordenar la devolución de lo pagado por concepto de pensión de jubilación, en atención a que sí es Colpensiones la entidad encargada de ese desembolso.

Además, el derecho fue concedido en derecho y con el soporte documental adecuado, los cuales no han sido tachados de falsos y, por el contrario, fueron suministrados bajo el principio de buena fe. 1.3 La sentencia de primera instancia En providencia del 21 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad de la Resolución GNR 102441 5 Folios 206 al 213. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones del 11 de abril de 2015, «por medio de la cual Colpensiones reconoció la pensión de jubilación del señor Jesús Antonio Zamudio» [sic]6; conminó a la UGPP a hacer efectivo el pago de la pensión que reconoció en favor del demandado por medio de la Resolución RDP 28398 del 14 de julio de 2017, solo cuando Colpensiones retire de la nómina de pensionados al demandado, para evitar un doble pago por el mismo derecho; también condenó a Colpensiones a pagar la cuota parte que le corresponde con ocasión de los aportes efectuados entre junio de 2009 y marzo de 2015, mientras que negó las demás pretensiones de la demanda.

La anterior decisión obedeció a las siguientes razones: i) El demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones contaba con más de 15 años de servicio y más de 40 años de edad. En virtud de lo anterior cumplió los requisitos para adquirir el derecho a una pensión de jubilación el 20 de enero de 2009, fecha del estatus pensional y momento para el cual se encontraba cotizando a la extinta Cajanal, según lo certificó el empleador.7 ii) A pesar de que el demandado se retiró definitivamente del servicio público en el año 2015, mientras estaba afiliado a Colpensiones, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2196 de 2009, la UGPP es la entidad que debe reconocer la pensión de jubilación del demandado pues la competencia, en este caso, debe fijarse con base en la fecha en la que se consolidó el derecho a la pensión, lo cual ocurrió, 6 En realidad, el acto declarado nulo fue aquel por medio del cual se ordenó la inclusión en nómina de pensionados, pues el reconocimiento tuvo lugar a través de la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014 7 El Tribunal no se refirió al régimen pensional aplicable al demandante, sin embargo, en sede administrativa se acudió al Decreto 546 de 1971, dado el tiempo laborado en la Procuraduría General de la Nación, cuyos requisitos coinciden con los citados por el a quo. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones como se indicó, en el mes de enero de 2009. iii) Con la contestación de la demanda, la UGPP allegó la Resolución RDP 28398 del 14 de julio de 2017, en la que reconoció una pensión en favor del señor Jesús Antonio Zamudio Cubides y señaló que «teniendo en cuenta que por parte de Colpensiones se encuentra gozando de una pensión y en el entendido que es competencia de la unidad el reconocimiento pensional el mismo se hará advirtiendo que este queda condicionado a la exclusión de nómina de pensionado de Colpensiones». iv) Sobre la devolución de lo pagado por concepto de pensión, se indicó que no hay lugar a acceder a tal pretensión, pues no se demostró que el accionado haya actuado en detrimento de los principios de lealtad, rectitud y honestidad, acreditación indispensable para la procedencia del reintegro pedido. 1.4.

El recurso de apelación Tanto la Administradora Colombiana de Pensiones como el señor Jesús Antonio Zamudio interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, a partir de los siguientes argumentos: 1.4.1. Colpensiones8 i) El punto de inconformidad radica exclusivamente en la negativa frente al reintegro de los dineros pagados a la demandada en virtud del acto administrativo 8 Folios 348 al 349 reverso. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones cuestionado, toda vez que se considera que el demandado sí actuó de mala fe pues el desconocimiento de la norma no es excusa para su incumplimiento. ii) La mala fe se evidencia desde el momento en que se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento, pero el demandado ofreció una respuesta negativa.

En ese sentido, el demandado tenía conocimiento del reconocimiento irregular de la mesada, pero siguió percibiendo dicha mensualidad, incluso durante el trámite de la presente demanda. iii) De no ordenarse la devolución de los dineros indebidamente desembolsados al convocado se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema, pues se le pagó una cifra de dinero de manera mensual a la que no tenía derecho, circunstancia que resulta injusta y no debe sustraérsele del deber legal de devolver lo percibido, pues ello constituiría un enriquecimiento sin causa. 1.4.2.

El demandado i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció sobre la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014, en la que se reconoció el derecho pensional por parte de Colpensiones, lo que quiere decir que ese acto administrativo aún conserva su vigencia. En esa resolución se le concedió el derecho en cuantía de $ 7.647.000, por lo que es en esa cifra que debe pagarse mensualmente su mesada. ii) Al proferirse la nulidad del acto demandado, cobró vigencia la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014, pues ese acto no ha sido revocado y, en ese sentido, el Tribunal debió ordenar que se pague la pensión con lo reconocido por 10 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones parte de Colpensiones en la resolución citada y no a partir de lo decidido por la UGPP, pues la primera mesada le es más favorable. iii) El derecho reconocido por la UGPP en la Resolución RDP 28398 del 14 de julio de 2017 incurre en una desmejora de su derecho, pues la Unidad reconoció un derecho en cuantía inferior a la concedida por Colpensiones. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Ninguna de las partes alegó de conclusión. 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto.9 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Para definir la situación objeto de controversia en segunda instancia, se parte de la base de que el derecho pensional del demandante no está en discusión, como tampoco lo está el hecho de que la entidad legalmente facultada para su reconocimiento es la UGPP, pues ninguno de los apelantes propuso argumento en contra de la conclusión a la que arribó el Tribunal sobre ese particular. 9 Constancia secretarial en folio 438. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones Por el contrario, se discute, por un lado, la devolución de las sumas pagadas por Colpensiones y, por otro, la pretensión de pago de la mesada concedida por Colpensiones, pero no a la luz del factor competencia, sino de la vigencia del acto de reconocimiento ya que no se ordenó su nulidad, en tanto tal declaratoria recayó sobre el acto que ordenó la inclusión en nómina de pensionados, y del principio de favorabilidad.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso,10 el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos en el recurso de apelación. En ese orden, la controversia en esta instancia se circunscribe a establecer: i) si en virtud del principio de favorabilidad la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014, por medio de la cual Colpensiones reconoció la pensión de jubilación en favor del señor Jesús Antonio Zamudio produce efectos jurídicos al no haberse declarado su nulidad expresa en la sentencia de primera instancia; y ii) si dada la competencia asignada a la UGPP, hay lugar a ordenar la devolución de los dineros pagados en virtud de la pensión concedida por Colpensiones. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Del decaimiento de los actos administrativos por falta de los fundamentos de hecho o de derecho. De conformidad el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el decaimiento de los actos administrativos conlleva la 10 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley 12 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones pérdida de su fuerza ejecutoria.

Así, esa pérdida de fuerza ejecutoria puede darse como consecuencia de la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto administrativo. Dicho precepto dispone lo siguiente: Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4.

Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho. No obstante, ello no impide que pueda adelantarse el estudio de legalidad respectivo, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto.

De acuerdo con la citada norma, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo ocurre cuando, después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución por alguna de las causales allí señaladas, entre ellas, por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. Al respecto, esta Sección indicó11 que la jurisprudencia y la doctrina, han desarrollado la institución del «decaimiento del acto administrativo», haciéndola 11 Sección segunda, Subsección B. Sentencia de 15 de noviembre de 2007, consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado 76001-23-31-000-2004-03804-01 (0264-2007). 13 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones consistir en una «”extinción” del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo».12 2.2.2.

Sobre la devolución de sumas pagadas de más Tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. En tal virtud, el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 201113 expresamente consagra que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 198414 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.

En efecto, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de agosto de 1991, Rad. 949, consejero ponente Miguel González Rodríguez «i) por la derogatoria o modificación de la norma legal en la que se fundó el acto, ii) por la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le sirve de fundamento; iii) por la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se basa la decisión administrativa de contenido particular o individual». 13 CPACA. 14 CCA 14 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».

Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Ahora bien, al tratarse de una presunción legal, admite prueba en contrario,15 de manera que quien lo alegue debe acreditar que se actuó de mala fe. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio que obra dentro del proceso, se establece lo siguiente: i) El 13 de junio de 2014, Colpensiones profirió la Resolución GNR 217027, por medio de la cual negó el reconocimiento pensional solicitado por el señor Jesús Antonio Zamudio Cubides, por considerar que ya tenía reconocida una mesada pensional por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por lo que, con fundamento en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991, no era posible reconocer otra mesada para cubrir el mismo riesgo.16 ii) El 25 de julio de 2014, el señor Zamudio Cubides presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, en donde manifestó que no era cierto que fuera titular de una pensión reconocida por la UGPP, en cuya prueba aportó certificado suscrito por 15 Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 16 Folios 22 al 23. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones esa entidad a través de Oficio 20145103948401 del 24 de julio de ese año.17 iii) El 25 de septiembre de 2014, Colpensiones profirió la Resolución GNR 334536, en la que, en consideración del oficio de no pensionado expedido por la UGPP, revocó el acto recurrido y accedió al reconocimiento pedido.

El derecho pensional fue liquidado en atención a los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, pero con el ingreso base de liquidación establecido en el régimen general de pensiones, cuyo pago se condicionó a la prueba del retiro definitivo del servicio público.18 iv) El 10 de febrero de 201519 el demandado presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, con los que pretendía que se reliquidara la mesada reconocida, en el sentido de que se calculara el monto con base en el salario más alto devengado durante el último año de servicio, que resultó ser la del mes de diciembre de 2014, en cuantía de $ 24.300.000.20 v) El 11 de abril de 2015, Colpensiones profirió la Resolución GNR 102441, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición propuesto por el demandado, en el sentido de negar la reliquidación pedida y ordenar la inclusión en nómina de pensionados, al encontrar demostrado el retiro definitivo del servicio.21 22 vi) El 15 de mayo de 2015, el accionado presentó recurso de reposición y en 17 Folios 25 al 26 18 Folios 43 al 46 reverso. 19 Información consignada en la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015, pues el memorial del recurso no cuenta con fecha de recibido. 20 Folios 49 al 52 21 Folios 67 al 69. 22 En el expediente no reposa prueba de que se haya dado trámite al recurso de apelación. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones subsidio apelación [sic], en contra de la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015, en el sentido de insistir en su derecho a que la pensión se reliquide a partir del salario más alto percibido durante el último año de servicio.23 vii) El 25 de septiembre de 2015, Colpensiones resolvió el recurso de reposición por medio de la Resolución GNR 295909, en la que se consideró que esa no era la entidad pensional facultada para reconocer y pagar la mesada pensional, razón por la que requirió al señor Jesús Antonio Zamudio Cubides para que concediera la autorización necesaria para revocar el acto administrativo de reconocimiento.24 viii) El 18 de febrero de 2016, Colpensiones emitió la Resolución VPB 8444 en la que resolvió el recurso subsidiario de apelación, en el sentido de confirmar la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015.25 ix) El 14 de julio de 2017, la UGPP expidió la Resolución RDP 28398 en la que reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Jesús Antonio Zamudio Cubides como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 546 de 1971, es decir, en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 2005 y el 30 de marzo de 2015, en aplicación de las reglas del IBL consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

En la parte final de la referida resolución se indicó que el pago de dicha mesada estaría condicionado al retiro de la nómina de pensionados de Colpensiones, decisión que fue notificada al interesado el 17 de agosto de 2017.26 23 Folios 71 al 75. 24 Folios 108 al 111 reverso. 25 Folios 115 al 117 reverso 26 Cuaderno administrativo en cd obrante en el folio 196. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver los problemas jurídicos propuestos es preciso recordar que en el recurso de apelación radicado por el señor Jesús Antonio Zamudio Cubides, no se expusieron argumentos tendientes a discutir la facultad legal de la UGPP para reconocer y pagar el derecho pensional en comento; en ese sentido, a pesar de que en la contestación de la demanda, el convocado sí explicó las razones legales por las cuales consideraba que era Colpensiones la entidad que debía decidir lo pertinente sobre su derecho, tales apreciaciones no fueron incluidas en la alzada.

De ese modo, el pensionado se centró en argumentar por qué el acto administrativo de reconocimiento expedido por Colpensiones, es decir, la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014 aún se encuentra vigente, toda vez que el a quo no declaró la nulidad de lo allí decidido, sino que tal decisión solo recayó sobre la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015, en la que solo se ordenó su inclusión en nómina de pensionados.

Así, en virtud del principio de favorabilidad, solicitó que se disponga continuar con el pago de lo reconocido por Colpensiones y no de lo ya concedido por la UGPP en la Resolución RDP 28398 del 14 de julio de 2017, al ser aquel monto superior a este. Pues bien, para resolver lo pertinente a este aspecto es necesario acudir al desarrollo jurisprudencial sobre el decaimiento de los actos administrativos y su ejecución obligatoria.

Sobre este particular, la Corte Constitucional27 ha señalado 27 Sentencia T-152 de 2009. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones que la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías, la judicial, la administrativa y la automática; el pronunciamiento fue del siguiente tenor: [En] nuestro derecho administrativo, la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.

Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.

Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial, lo que quiere decir que basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.

Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente:28 «[…] en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia y la doctrina especializada han dicho reiteradamente que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del 28 Sentencias del 8 de mayo de 2008, expediente 00487-01.

C.P. Camilo Arciniegas, del 3 de agosto de 2000, expediente 5722, C.P. Olga Inés Navarrete y 22 de noviembre de 2007, expediente 7430- 05 Jaime Moreno García. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones acto administrativo no constituye causal de nulidad del mismo).

Su análisis puede hacerse en la vía judicial, de manera excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución forzosa se interpone la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria». Ahora, de acuerdo con lo anterior, y con la relación fáctica, probatoria y jurídica del presente asunto, Colpensiones reconoció una mesada pensional de jubilación en favor del señor Jesús Antonio Zamudio por medio de la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014, pero supeditó su pago al retiro definitivo del servicio, razón por la que fue solo hasta el 11 de abril de 2015, con la Resolución GNR 102441, que se ordenó la inclusión en nómina de pensionados.

A pesar de lo anterior, en la sentencia de primera instancia, que es objeto de apelación en esta oportunidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, concluyó que la entidad legalmente facultada para decidir lo pertinente en materia pensional, en este caso, es la UGPP, y no Colpensiones, razón por la que declaró la nulidad de la Resolución GNR 102441 del 11 de abril de 2015, es decir, la que ordenó la inclusión en nómina de pensionados y no la que ordenó el reconocimiento del derecho.

Es por lo anterior que el demandado insiste en que el acto que concedió el derecho permanece vigente y debe surtir plenos efectos jurídicos, apreciación que esta Sala no comparte, en atención a que de la decisión del a quo en relación con la asignación de la competencia en la UGPP para decidir sobre el derecho en comento, se produjo el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto por medio del cual la demandante otorgó la mesada pensional.

La anterior posición obedece a que, en atención a las conclusiones a las que arribó 20 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones el Tribunal de primera instancia, y que no fueron particularmente discutidas en la alzada, la resolución en la que Colpensiones concedió el derecho pensional del demandado ha perdido los fundamentos de hecho y de derecho que en su momento inspiraron su expedición; en consecuencia, al desaparecer el sustento fáctico que la respaldaba, perdió su obligatoriedad y, por ende, no produce efectos jurídicos.

Así las cosas, no hay lugar a ordenar, como pretende el demandado, a que se continúe con el pago de un derecho pensional reconocido erróneamente por una entidad que no tiene la titularidad legal para hacerlo, ni siquiera bajo el amparo del principio de favorabilidad, pues las decisiones adoptadas en sede administrativa y judicial no le impiden al demandante acudir ante la entidad que sí tiene la facultad para decidir sobre su derecho pensional y solicitar la reliquidación de su mesada en los términos que la ley y la jurisprudencia admitan.29 En ese sentido, el hecho de que el señor Jesús Antonio Zamudio considere tener derecho a una mesada pensional más alta no habilita a esta instancia judicial a perpetuar una irregularidad administrativa, pues ello sería subvalorar el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formas; bajo ese entendido, los argumentos del accionado no tienen vocación de prosperidad.

Ahora bien, sobre el motivo de apelación de la Administradora Colombiana de Pensiones, es decir, el relativo a la devolución de lo pagado por concepto de pensión de jubilación, debe decirse que tampoco prosperará, toda vez que cuando se aborda el análisis de casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de noviembre de 2020.

Radicado 63001 23 33 000 2014 00244 01 (2991-16) 21 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible y ha señalado que no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.30 Por lo anterior, en aras de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, Colpensiones debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido en el acto demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del demandado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe que, como se ha precisado, son presumibles.

Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la parte demandada en torno a la adquisición del derecho pensional discutido, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor, muy a pesar de haberse accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Así, Colpensiones sostiene sus argumentos en el hecho de que Jesús Antonio Zamudio no concedió la autorización, en sede administrativa, para que se revocara el acto demandado a través del presente medio de control; sin embargo, la Sala estima que el hecho de no conceder la autorización para revocar un acto administrativo de carácter particular no constituye en sí mismo una conducta que desvirtúe el principio de buena fe que lo ampara, más aún si se tiene en cuenta que tal negativa no se relaciona propiamente con el trámite para el reconocimiento o reliquidación del derecho. 30 Literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones Es decir, para la procedencia de la devolución de los dineros pretendidos es necesario demostrar que la consecución del derecho pensional tuvo orígenes fraudulentos o deshonestos por parte del beneficiario, circunstancia que no se halla acreditada en esta oportunidad, en tanto el caso de marras no se trata de, por ejemplo, que el demandado no tenga el derecho a percibir la citada mesada, sino que la discusión existió alrededor de la competencia para su reconocimiento.

En ese sentido, al demandado sí le asiste el derecho a percibir una mesada pensional, pero fue Colpensiones quien, teniendo acceso a la debida asesoría legal erró al momento de estudiar la situación del accionado y terminó por conceder un derecho que no estaba en el marco de su competencia. En otras palabras, la administradora de pensiones contaba con más y mejores medios para establecer si le asistía o no la facultad legal para decidir lo pertinente sobre el derecho reclamado, razón por la que se considera desproporcionado asignar responsabilidad alguna en los administrados por fallas cometidas por la administración. Así las cosas, se reitera, el presente proceso no se refiere al despliegue de actuaciones fraudulentas tendientes a la obtención de un beneficio al que no se tiene derecho o al reconocimiento en una cuantía superior, sino que versa sobre un error de aplicación normativa por parte de la entidad demandante que, en consideración de esta Subsección, no debe repercutir negativamente en la parte débil de dicha relación jurídica.

Por las anteriores consideraciones, y no habiendo más aspectos sobre los cuales emitir pronunciamiento de fondo, la Sala considera que los argumentos del recurso 23 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones de apelación no están llamados a prosperar, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,1 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio, la Sala considera que la Resolución GNR 334536 del 25 de septiembre de 2014 perdió su fuerza ejecutoria y no hay lugar a ordenar que se continúe con el pago allí reconocido; además, no hay lugar a ordenar la devolución de lo pagado por parte de Colpensiones a título de pensión de jubilación y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 21 de mayo del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en contra del señor Jesús 25 Radicado: 25000 23 42 000 2017 01820 01 (2811-2021) Demandante: Colpensiones Antonio Zamudio Cubides y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las respectivas anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente31 LBC 31 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.