Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA - ASOBANCARIA Demandado: MUNICIPIO DOSQUEBRADAS (RISARALDA) AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 1º de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual decretó la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 82 del Acuerdo 033 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda).

ANTECEDENTES La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia – ASOBANCARIA, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, solicitó se declare la nulidad del artículo 82 del Acuerdo 033 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda). La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda, bajo el radicado 66001233300020230012300, la cual fue admitida por auto de 29 de agosto de 20231.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El apoderado de la parte demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó se decrete la suspensión provisional del artículo 82 del Acuerdo 033 de 20202, proferido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda). Al efecto señaló que: Conforme con el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales tienen autonomía para el establecimiento de sus tributos «dentro de los límites de la Constitución y la Ley». 1 Índice 0009 de SAMAI. 2 «Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario de Dosquebradas».

Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El numeral 4 del artículo 313 Constitucional, determina que corresponde a los concejos municipales o distritales «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales».

El artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto-Ley 1333/86) determinó que la tarifa máxima del impuesto de industria y comercio (en adelante, ICA) «para las entidades del sector financiero sería del 5x1000, y para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda sería del 3x1000». No obstante, la norma demandada estableció para las entidades del sector financiero la tarifa del diez por mil (10X1000), por lo cual fijó un elemento esencial del tributo por fuera del límite señalado en la ley.

Traslado De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado a la parte demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. Oposición En el término de traslado, el municipio de Dosquebradas, a través de apoderado judicial, se pronunció sobre la solicitud de suspensión provisional, en los siguientes términos: La entidad territorial no vulneró las normas constitucionales o legales, pues tuvo en cuenta la normatividad que regula la base gravable del impuesto de industria y comercio en el sector financiero que opera en la jurisdicción del municipio de Dosquebradas.

No se evidencia una infracción manifiesta que amerite la intervención inmediata del funcionario judicial, sino que deberá estarse a las resultas del debate normativo y análisis probatorio que arroje el pleito jurídico, máxime cuando el medio de control tiene unas prerrogativas especiales en cuanto a su procedimiento al velar por la protección del interés general.

AUTO OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, por auto de 1 de febrero de 2024, decretó la medida cautelar solicitada, para lo cual consideró lo siguiente: «Se debe entrar entonces el despacho a comparar de manera literal el contenido de la norma demandada, con la que funda las razones de derecho de la entidad accionante, advirtiendo que, en la actualidad, el artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986 se encuentra plenamente vigente.

(…). Si bien es cierto, las entidades territoriales cuentan con una facultad impositiva en materia de tributos, lo que legitima al municipio de Dosquebradas para adoptar determinadas reglamentaciones en cuanto al impuesto municipal de industria y comercio, también lo es que dicha facultad se encuentra limitada por lo dispuesto en el artículo 287, inciso cuarto del artículo 313 y 338 de la Constitución Política, y en el artículo 5 de la Ley 489 de 1998.

Dicha facultad otorgada a los entes territoriales a través de los concejos municipales, distritales y asambleas departamentales, debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, es decir, dicha potestad se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, el cual supone la determinación de los elementos del tributo del orden territorial, de tal manera que Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas corporaciones tienen la facultad para definir (eventualmente) ciertos elementos, en virtud de la descentralización y autonomía territorial, con sujeción a la Ley.

El artículo 338 de la Constitución Política autoriza solo al Congreso de República, a las Asambleas y a los Concejos Municipales o Distritales para determinar los elementos de las contribuciones fiscales y parafiscales en su jurisdicción. De esta manera, los sujetos activo y pasivo, hechos generadores, base gravable y tarifas deben fijarse directamente por la ley y la ordenanza en el caso de tributos departamentales, o por la ley y los acuerdos, en el caso de tributos municipales o distritales, sin que tal facultad sea omnímoda, como consecuencia del principio de reserva de ley en materia impositiva, que entraña una facultad territorial derivada de la misma.

La Constitución (art 287-3) reitera que dichas corporaciones territoriales, al decretar o votar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones, deberán ceñirse a lo dispuesto en la ley y la Constitución, lo que en ningún caso les resta autonomía. (…). Sin que el problema jurídico a dilucidar sea que los órganos de representación popular territorial pueden adoptar elementos de los tributos, sí es contundente en que la lectura del ordenamiento superior señala que, si una norma con fuerza de ley establece límites, verbigracia, en materia de tarifas, no procede que un Concejo Municipal los transgreda.

Claro está que el municipio pudo haber incurrido en una transgresión a su facultad impositiva territorial al fijar un valor o porcentaje mayor al legalmente permitido, respecto del impuesto de industria y comercio cobrado al sector financiero radicado y con sede en su territorio, que en la actualidad, con la demanda y su contestación, no se vislumbra una contrariedad, antinomia o pérdida de vigencia del artículo 208 del DL 1333 de 1986, y los efectos de la sentencia de nulidad para este tipo de casos, sí podría representar un perjuicio para determinado sector de la sociedad, al permitirse continuidad en el cobro de un porcentaje mayor al permitido.

Así, se suspenderán de manera provisional, los efectos del artículo 82 del Acuerdo No. 033 del 30 de diciembre de 2020 expedido por el municipio de Dosquebradas, en donde se establece la tarifa para liquidar el impuesto de industria y comercio de las entidades del sector financiero del diez por mil (10 x 1000) y para evitar de igual manera, situaciones lesivas al erario, manténgase el valor conforme la norma nacional vigente, es decir, el artículo 208 del decreto ley 1333 de 1986 que la determina en un máximo del cinco por mil ( 5 x 1000) y para las corporaciones de ahorro y vivienda del tres por mil ( 3 x 1000)».

RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Dosquebradas interpuso recurso de apelación, con el fin de que revoque el auto de 1 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en consecuencia, no se decrete la suspensión provisional del artículo 82 del Acuerdo 033 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas.

Al efecto, manifestó lo siguiente: Decretar la suspensión provisional de la norma acusada para que, en su lugar se adopte una tarifa diferente sobre el recaudo del tributo, es hilar sobre una línea muy delgada que se inclina en contra del municipio y vulnera el debido proceso, «por cuanto, el resultado de la orden judicial limita el derecho que por disposición legal se le otorga a la entidad territorial al culminar con una obligación sobre la merma en la tarifa que la confianza legítima le permite percibir hasta que mediante sentencia judicial se declare la ilegalidad del acto cuestionado».

La entidad territorial no vulneró ninguna exigencia legal y/o constitucional, habida cuenta que en este caso se acogieron las normas que regulan la base gravable para la determinación del ICA del sector financiero que opera en la jurisdicción del municipio de Dosquebradas. Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, se debe determinar si procede o no revocar el auto de 1 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la norma acusada.

La inconformidad de la recurrente se concreta en que, a su juicio, al fijar una tarifa del ICA del 10x1000, para las entidades del sector financiero que operan en la jurisdicción del municipio de Dosquebradas, acogió la normatividad que regula la base gravable para la determinación del impuesto y, por ende, no vulneró ninguna exigencia legal o constitucional.

En cuanto a los requisitos para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, el artículo 231 del CPACA, dispone: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Conforme con la norma antes transcrita, dado que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la suspensión provisional tendría vocación de prosperidad si la violación surge del análisis de la disposición demandada y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas.

El artículo 82 del Acuerdo 033 de 30 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda) y las normas citadas como vulneradas en el escrito de demanda disponen: ACTO ACUSADO NORMAS VIOLADAS Acuerdo 033 de 2020 Artículo

82. ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y TARIFAS. Las tarifas para las actividades Industriales, Comerciales y de Servicio que se realicen en la jurisdicción del Municipio de Dosquebradas, corresponderán en su definición a las establecidas en el Código Industrial Internacional Uniforme – CIIU-, acorde con las siguientes tarifas establecidas en millajes (Valor por miles): (…) Constitución Política Artículo 287.

Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.

Participar en las rentas nacionales. Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333/86) Artículo 208.

Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3%) anual y las demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (5%), sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago. (se destaca).

De la confrontación del artículo acusado y las disposiciones transcritas, la Sala considera que, tal como lo dispuso el a quo en el auto apelado, resulta procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, por los siguientes motivos: Los elementos del ICA para las entidades que conforman el sector financiero están previstos en el Capítulo II, numeral II, artículos 206 a 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986)3.

En el artículo 206 ibidem, se establece que son sujeto pasivo del ICA «[l]os bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales, compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e instituciones financieras reconocidas por este Decreto (…)».

Sobre la tarifa del ICA en el sector financiero, el citado artículo 208, la estableció en dos categorías: (i) las corporaciones de ahorro y vivienda -3x1000-, y (ii) “las demás entidades reguladas por el presente Código” -5x1000-. En ese contexto, del análisis del artículo demandado en el que se autoriza la tarifa única del diez por mil (10X1000) para «ACTIVIDADES DE SERVICIOS FINANCIEROS, EXCEPTO LAS DE SEGUROS Y PENSIONES» y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, se evidencia que la disposición acusada fijó una tarifa que excede la prevista en el Código de Régimen Municipal para las actividades que realizan las entidades pertenecientes a dicho sector.

Por consiguiente, la Sala encuentra acertada la decisión del a quo de decretar la suspensión provisional de los efectos del artículo 82 del Acuerdo 033 de 20204, a través del cual el Concejo Municipal de Dosquebradas, autoriza la tarifa única del diez 3 No se discute en el proceso la aplicabilidad de esta norma. 4 «Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario de Dosquebradas».

Radicado: 66001-23-33-000-2023-00123-01 (28744) Demandante: ASOBANCARIA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por mil (10X1000) para «ACTIVIDADES DE SERVICIOS FINANCIEROS, EXCEPTO LAS DE SEGUROS Y PENSIONES». En este orden de ideas, la Sala confirmará el auto de 1 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual decretó de la suspensión provisional del artículo 82 del Acuerdo 033 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda).

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 1º de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decretó la suspensión provisional del artículo 82 del Acuerdo 033 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador