CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: TERESA BALANTA DE SANDOVAL Autoridad: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL SSSSSSSSS VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
TUTELA-No se cumple una carga probatoria. PRETENSION ECONÓMICA. La acción de tutela no es la vía procesal para dirimir pretensiones económicas. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Teresa Balanta de Sandoval contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 21 de febrero de 2025, la señora Teresa Balanta de Sandoval, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, igualdad, salud y vida digna, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir sentencia del 5 de diciembre de 2024, que revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso Teresa Balanta de Sandoval contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional. 1 Proceso identificado con el rad. n°. 76001-33-33-005-2017-00163-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud de la acción de tutela, la accionante solicita: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA AL MÍNIMO VITAL, Y AL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, toda vez que EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en sentencia del 05 de diciembre de 2025 incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que, de manera errada, desconocieron la normatividad aplicable, el precedente judicial, para revocar la Sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali, por medio de la cual acertadamente se Accedió a las Pretensiones de la demanda.
SEGUNDA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 05 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis. Teniendo en cuenta los nuevos argumentos esgrimidos al presente escrito de tutela. 2.
Hechos relevantes Según la acción de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la solicitud en los hechos que se resumen así: Afirman la accionante que tramitó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, con el objeto de obtener el reconocimiento de una pensión de sobreviviente derivada del fallecimiento en combate como soldado regular de su hijo José Dimas Caicedo Balanta.
El soldado Dimas Caicedo perdió la vida el 8 de mayo de 1985 en cumplimiento del deber, y fue ascendido póstumamente al grado de cabo segundo mediante resolución No. 5730 del 14 de agosto de 1987. En primera instancia, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2023, el despacho judicial accedió a las pretensiones de la demanda, inaplicó el artículo 8 del Decreto 2728 de 1968, declaró la nulidad de las resoluciones No. 3085 del 1 de agosto de 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2016 y No. 0153 del 3 de enero de 2017 que habían negado el reconocimiento pensional, y condenó al Ministerio de Defensa a expedir un nuevo acto administrativo reconociendo a la demandante una pensión de sobreviviente equivalente al 50% de las partidas previstas en el artículo 158 del Decreto 1211 de 1990, a partir del 9 de mayo de 1985.
Adicionalmente, se declaró probada la prescripción respecto de las mesadas anteriores al 6 de junio de 2012, se impusieron costas a la parte demandada, y se fijaron agencias en derecho equivalentes al 4% de las pretensiones reconocidas. Para fundamentar su decisión, el juzgado de primera instancia aplicó el principio de favorabilidad, teniendo en cuenta la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que ha permitido el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes a beneficiarios de soldados regulares fallecidos antes de la Ley 447 de 1998, mediante la inaplicación del Decreto 2728 de 1968 y la aplicación del Decreto 1211 de 1990.
Luego, la Nación-Ministerio de Defensa interpuso recurso de apelación alegando que el régimen aplicable al momento del fallecimiento del soldado era el Decreto 2728 de 1968, el cual solo contemplaba el pago único de 48 meses de haberes y doble cesantía, y que el ascenso póstumo no convertía al soldado en suboficial ni daba lugar al reconocimiento de pensión. Posteriormente, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones, al considerar que debía aplicarse la norma vigente a la fecha del fallecimiento, sin que procediera la aplicación retrospectiva del Decreto 1211 de 1990.
No obstante, la parte actora cuestionó esta decisión por apartarse de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado que ha reconocido el derecho a pensión de sobrevivientes en casos análogos, en virtud de los principios de favorabilidad, igualdad y protección a la seguridad social. Por último, la parte actora resaltó que la señora Teresa Balanta, de 90 años y con múltiples patologías acreditadas en la historia clínica, se encontraba en situación de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia debilidad manifiesta, por lo cual debía aplicarse una interpretación constitucional que garantizara su derecho a la pensión como madre de un soldado caído en combate. 3. Fundamentos de la solicitud La parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, igualdad, salud y vida digna.
Considera la parte accionante que el tribunal, con su actuar incurrió en una vulneración directa de la Constitución Política al desconocer el precedente judicial e incurrió en vía de hecho al revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Trámite procesal El 17 de marzo de 2025, se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional como tercero interesado y se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
La Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional se pronunció dentro de la acción de tutela, sostuvo que no era procedente la aplicación retrospectiva de normas posteriores al fallecimiento del causante para efectos del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, reiterando que el derecho prestacional se causa conforme a la normatividad vigente en la fecha del deceso.
En ese sentido, manifestó que el régimen aplicable era el Decreto 2728 de 1968, al estar vigente para la fecha en que ocurrió la muerte del soldado, y no la Ley 100 de 1993, ni ninguna otra posterior. La entidad citó jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Antioquia, señalando que no es viable acudir al principio de favorabilidad para aplicar leyes posteriores en perjuicio del principio de irretroactividad establecido en la Ley 153 de 1887.
Asimismo, se reiteró que el régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública constituye un régimen especial, distinto al régimen general del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de carácter excluyente y regulado por normas específicas, con sustento en los artículos 217 y 218 de la Constitución Política y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Señaló que la Corte Constitucional también ha precisado que los beneficiarios de regímenes especiales no pueden invocar derechos propios del régimen general, y que sólo en casos excepcionales, cuando la ley posterior resulte claramente más protectora y su aplicación no vulnere otros principios constitucionales, sería posible su aplicación retrospectiva, lo cual no se evidenció en el presente caso.
Por lo tanto, concluyó que no era viable aplicar una normativa posterior como el Decreto 1211 de 1990 o la Ley 100 de 1993 al caso de un soldado fallecido en 1985, pues su derecho, de existir, se consolidó bajo la legislación vigente en ese momento. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 5 de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante interpuso contra la Nación-Ministerio de Defensa. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019, de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La sentencia reprochada del 5 de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con las pruebas allegas al proceso, se comprobó que el soldado José Dimas Caicedo Balanta falleció en combate el 8 de mayo de 1985 mientras prestaba servicio militar obligatorio.
Su madre, la accionante, recibió una compensación por su muerte mediante Resolución No. 5730 de 1987. Aunque el Consejo de Estado ha reconocido el derecho a pensión de sobrevivientes para familiares de soldados fallecidos en combate según decretos posteriores (95 de 1989 y 1211 de 1990), en 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia este caso no se pueden aplicar esas normas retroactivamente porque el fallecimiento ocurrió en 1985, antes de su expedición. La jurisprudencia vigente desde 2013 establece que se debe aplicar la norma vigente al momento de la muerte, en este caso el Decreto 2728 de 1968, el cual no reconoce pensión de sobrevivientes para familiares de conscriptos.
Frente al principio de igualdad, la Corte Constitucional ha sostenido que la existencia de regímenes prestacionales diferentes, como el régimen general (Ley 100 de 1993) y los regímenes especiales (como el de los miembros de la Fuerza Pública), no vulnera el principio de igualdad. Esta diferenciación es válida porque responde a características y necesidades particulares de ciertos grupos, y su objetivo es garantizar derechos adquiridos.
También, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional aclaró que los miembros de la fuerza pública están expresamente excluidos del régimen general de pensiones según el artículo 279 de la ley 100 de 1993, y están sujetos a su propio régimen regulado por normas especiales (como los Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990). Por tanto, no pueden elegir aplicar a beneficios de ambos regímenes, solo les corresponde el suyo.
El trato diferencial solo sería discriminatorio si el régimen especial en su totalidad resulta desfavorable frente al general. Una diferencia puntual no se considera discriminación si está compensada por otros beneficios. Además, los regímenes especiales deben ser aplicados integralmente y no de manera fragmentada. En el presente caso del soldado José Dimas Caicedo Balanta, se concluyó que, conforme al Decreto 2728 de 1968, sus beneficiarios no tienen derecho a pensión de sobrevivientes, sino únicamente al pago de 24 meses del sueldo básico de un cabo segundo. Este pago fue realizado conforme a la ley aplicable al momento de su muerte.
Por otro lado, el principio de favorabilidad no aplica en el presente caso, ya que no hay duda normativa ni tránsito legislativo. Y, además no debe perderse de 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vista que la pensión de sobrevivientes tiene como fin proteger a la familia del fallecido, pero no puede usarse para crear derechos que no están previstos en la normatividad aplicable.
Así las cosas, la Sala advierte que los argumentos presentados por la parte accionante no cumplen con el requisito general de relevancia constitucional, pues no se acreditó una vulneración o amenaza de derechos fundamentales reprochados, sino que estos se encaminan a volver sobre la controversia ya decidida por el juez de conocimiento esto es, obtener el reconocimiento de una pensión de sobreviviente derivada del fallecimiento en combate como soldado de su hijo José Dimas Caicedo Balanta.
Revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que los reproches provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Además la pretensión es netamente económica y escapa de la órbita constitucional del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
Dicha circunstancia reitera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas6. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.M.P. Cristina Pardo. 6 Corte Constitucional Sentencia SU-134 de 2022. MP José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00985-00 Accionante: Teresa Balanta de Sandoval.
Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud de lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Teresa Balanta de Sandoval contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES vf