Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de diputado Número único de radicación: 680012333000202000642-01 Solicitante: Roberto Ardila Cañas Diputada: Marggy Carolina Rangel Bueno Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Roberto Ardila Cañas –en adelante el Solicitante– contra la sentencia de 12 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El Solicitante pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de la señora Marggy Carolina Rangel Bueno, Diputada de la Asamblea Departamental de Santander, para el período 2016 – 2019 –en adelante la Diputada–, porque, a su juicio, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre violación al régimen de conflictos de interés. 2 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La pretensión que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura es la siguiente: “[…] PRETENSIONES PRIMERA: Declárese la perdida de investidura de Marggy Carolina Rangel Bueno, diputado de la Asamblea Departamental de Santander en el periodo 2016-2019, por el conflicto de intereses consagrado en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000 […]” (Destacado fuera de texto).

Presupuestos fácticos 3. Los hechos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura subsanada, son los siguientes1: 3.1. La Asamblea Departamental de Santander es una corporación pública, encargada de ejercer control político en el departamento sobre las entidades descentralizadas del orden departamental, de acuerdo con el artículo 299 de la Constitución Política. 3.2.

El Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander -en adelante IDESAN- es una entidad descentralizada del orden departamental con autonomía administrativa creada mediante la Ordenanza 19 de 1973. 3.3. La señora Rangel Bueno fue elegida diputada del Departamento de Santander para el periodo 2016-2019, el 25 de octubre de 2015 y tomó posesión de su investidura. 3.4.

El señor Fabián Rolando Méndez, conyugue de la Diputada, suscribió tres contratos de mutuo con el IDESAN discriminados así: i) crédito por valor de $1.827.150.000,oo pesos M/cte; ii) crédito por valor de $3.654.300.554,oo pesos M/cte; y iii) Crédito por valor de $73.000.000,oo pesos M/cte. 3.5. La Diputada participó, sin manifestar impedimento, en diversas sesiones realizadas por la Asamblea Departamental de Santander, en las que se discutieron temas relacionados con IDESAN, pese a que su cónyuge tenía la condición de deudor de esta entidad, entre ellas: i) Acta núm. 005 de la Sesión del 02 de marzo de 2017; ii) Acta núm. 046 de la Sesión del 17 de julio del 2018; iii) Acta núm. 053 de la 1 Los supuestos fácticos planteados están contenidos en el escrito de solicitud de pérdida de investidura. 3 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sesión del 30 de julio del 2018; iv) Acta núm. 036 de la Sesión del 21 de junio del 2018; v) Sesión del 28 de noviembre del 2018; vi) Acta núm. 002 de la Sesión del 13 de febrero de 2019; vii) Acta núm. 005 de la Sesión del 22 de febrero del 2019; viii) Acta núm. 067 de la Sesión del 23 de septiembre del 2019; y ix) Acta núm. 070 de la Sesión de fecha 29 de septiembre del 2019. 3.6.

Producto de las sesiones ordinarias y de los debates realizados, la Asamblea Departamental de Santander expidió las siguientes ordenanzas: i) Ordenanza núm. 008 de 27 de marzo de 2017: “POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA ORDENANZA 034 DEL 2010 Y SE DEROGA LA ORDENANZA 022 DEL 2014 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”; ii) Ordenanza núm. 024 de 25 de julio de 2017: “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER-INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTANDER IDESAN PARA LA VIGENCIA 2017”; iii) Ordenanza núm. 018 de 30 de julio de 2018: “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER-INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTANDER IDESAN PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018”; y iv) Ordenanza núm. 45 de 3 de diciembre de 2018 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LAS ASIGNACIONES CIVILES PARA EL INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTANDER IDESAN PARA LA VIGENCIA 2019”. 3.7.

La señora Rangel Bueno fue reelegida en el año 2019 como Diputada de la Asamblea Departamental de Santander, para el periodo 2020-2023. Causales de pérdida de investidura alegadas y argumentos que justifican la solicitud Inhabilidad para contratar con el IDESAN 4. Señaló que la señora Rangel Bueno, por su condición de Diputada del Departamento de Santander, al tenor del artículo 123 de la Constitución Política, tiene la condición de servidor público y, en consecuencia, de conformidad con el artículo 127 de esa misma normativa, es inhábil para celebrar contratos con entidades 4 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas.

Manifiesta que, al tenor del artículo 82, literal g3, de la Ley 80 de 28 de octubre de 19934, los cónyuges de los servidores públicos son inhábiles para celebrar cualquier tipo de contrato estatal y cita el Decreto 1222 de 18 de abril de 19865. 5. Señala que el cónyuge de la Diputada suscribió 3 contratos con el IDESAN, los cuales son contratos estatales de conformidad con el artículo 2 de la Ley 80 y en tanto son celebrados, entre otros, por los establecimientos públicos y que, para ello, se debe tener en cuenta los enunciados en el artículo 32 de la Ley 80, según el cual también son contratos estatales los previstos en el derecho privado, entre ellos, el contrato de mutuo, el cual se encuentra regulado en el Libro Cuarto, del Título VI del Código de Comercio y en los artículos 2221 y 2224 del Código Civil.

Agrega que, acorde con el artículo 13 de la Ley 80 y el artículo 43 de la Ordenanza núm. 008 de 2017, los contratos celebrados por el IDESAN se rigen por lo dispuesto en la Ley 80. 6. Concluye que “[…] Fabián Rolando Méndez era inhábil para contratar con entidades estatales como lo señala el literal g, numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, porque los servidores públicos no pueden suscribir contratos estatales […] y, en tal sentido, deberá declararse que el exdiputado (sic) incurrió en la causal de pérdida de investidura establecida en la Ley 617 del 2000, artículo 48, numeral 1 […]”.

Conflicto de interés 7. Citó, por un lado, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617, en cuanto establece que los diputados perderán su investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; y, por el otro, el artículo 40 de la Ley 743, sobre conflicto de intereses. 8. Señala que el señor Fabián Rolando Méndez suscribió a título personal 3 préstamos con el IDESAN y que, en tal sentido, la Diputada tenía un interés directo en la situación financiera y económica de dicha entidad, afectándose con ello su capacidad para deliberar de forma imparcial. 9.

Manifiesta que pese a lo anterior, la Diputada participó activamente en múltiples sesiones ordinarias y debates en los que se trataron temas relacionados directamente con el IDESAN, tales como las adiciones al presupuesto general y la realización de 2 Sobre, de las inhabilidades e incompatibilidades para contratar. 3 “g) Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación”. 4 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 5 Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental. 5 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un debate de control político al gerente de la entidad.

En relación con este último aspecto, manifiesta que al gerente de la entidad se le realizó un cuestionamiento directo sobre los préstamos realizados a personas naturales y jurídicas y, en consecuencia, la Diputada no podía participar en el control político, en relación con estos temas, porque poseía un interés particular en los préstamos realizados por el IDESAN debido a que su esposo era deudor. 10.

Afirma que, a través del control político realizado sobre el gerente de la entidad, la Diputada podía llegar a obtener: i) condonaciones de la deuda, ii) plazos más laxos para el pago; iii) reducciones en las tasas de interés; y iv) cualquier otro tipo de beneficio que los funcionarios del IDESAN consideraran procedentes como agradecimiento por su papel en las deliberaciones; y agrega que, pese al conflicto de intereses y al eventual beneficio que podría obtener con su participación, no manifestó impedimento y, por el contrario, tomó parte activa en las deliberaciones y decisiones respecto del presupuesto general de ingresos y gastos, las asignaciones civiles y el informe de gestión de la entidad en varias vigencias fiscales. 11.

Por último, manifiesta que la Diputada actuó en el marco de una “culpa grave” porque se trató de una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho que imponían manifestar impedimento para deliberar y tomar decisiones en los temas relacionados con IDESAN, en tanto que la Diputada tenía “[…] conocimiento de la inhabilidad de su cónyuge para celebrar contratos de mutuo con el IDESAN, sobre la cual está facultada para ejercer control político […]”.

Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 12. La Diputada, a través de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura6, en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones, con fundamento en que no se configuró conducta alguna constitutiva de conflicto de interés. 13.

Se refirió a los hechos planteados en el escrito de solicitud y, en especial, señaló: i) que IDESAN fue creado con la Ordenanza núm. 018 de 1973; ii) el primero no fue un crédito sino una cesión de crédito que realizó con Ferticol S.A. en reestructuración, desde el año 2015, y que se renovó en el 2016; iii) no es cierta la existencia de un crédito de Fabián Rolando Mendez Cáceres y el IDESAN por valor de 6 Cfr. Documento denominado “57.

Archivo Adjunto Contestación demanda”. Documento aportado en forma digital. 6 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $3.654.300.554,oo pesos; iv) que no es cierto que su cónyuge en el año 2018 haya suscrito un crédito con el IDESAN por valor de $1.827.150.000 porque lo que realmente ocurrió fue una restructuración del crédito que le había sido cedido; v) que para los años 2017, 2018 y 2019, el cónyuge de la diputada era deudor de IDESAN y que la Diputada, dentro de su deber constitucional y legal, asistió a sesiones sin que existiera un interés directo, particular y actual en los asuntos a tratar. 14.

Señala que no se configura la causal de perdida de investidura porque la actuación de su cónyuge se enmarca en un producto financiero ofertado por el IDESAN en igualdad de condiciones a los entes públicos y a los particulares, acorde a su objeto social. Indica que IDESAN es un instituto financiero que se rigen por lo establecido en sus estatutos, realiza actividades de servicio de crédito y que no hay una prohibición para que este establecimiento público pueda otorgar créditos al sector privado y público. 15.

Al respecto, manifiesta que, para el caso del crédito otorgado a FERTICOL y luego cedido y aceptado por su cónyuge, que se realizó en el IDESAN en los años 2015 y 2016 por la modalidad o línea de “CLIENTES DIFERENTES A ENTIDADES TERRITORIALES HOY CREDITO BANCA DE INVERSIÓN”, conocida también como préstamos a entes no gubernamentales, se aplicó el procedimiento y condiciones previamente definidas en el Manual de Crédito aprobado por el Consejo Directivo del IDESAN. 16.

Afirma que, mediante pagare núm. 15007-00 de 20 de marzo de 2015, IDESAN le otorgó un crédito a FERTICOL, por valor de $1.900.000.000.oo, cuya garantía correspondía a un pagaré a favor de FERTICOL, debidamente endosado, cedido y aceptado a favor IDESAN y que correspondía a una obligación que sostenía el señor Méndez Cáceres con FERTICOL, correspondiente a una cuota del valor de un predio adquirido por el señor Méndez Cáceres a FERTICOL.

Manifiesta que FERTICOL, una vez cancelada esta obligación, solicitó un nuevo empréstito bajo la misma figura utilizada en la transacción anterior para lo cual se emite el pagare núm. 16-003-00, donde continuaba el señor Mendez Caceres en calidad de garante. 17. Señala que, por solicitud del IDESAN, en atención a que FERTICOL se encontraba en proceso de restructuración y no tenía los recurso para cancelar la deuda, la Gerencia de FERTICOL le solicitó al señor Méndez Cáceres que asumiera directamente la obligación, la cual se realizó bajo el pagare núm. 16-014-00 y en atención al cual otorgó garantía hipotecaria en primer grado, sin límite de cuantía, en 7 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favor de IDESAN, con inmuebles que, según señala, sobrepasan tres veces el valor de lo adeudado y con un codeudor solidario.

Agrega que este crédito fue reestructurado en el año 2018 y finalmente pagado al IDESAN; operación por la cual la entidad pública de carácter financiero recibió por concepto de interés la suma $663.014.926,oo pesos y el pago del capital total adeudado. Se trata de operaciones que, según señala, tuvieron lugar con anterioridad a la posesión de la Diputada. 18.

Reitera que no es cierto que el señor Méndez Cáceres, por un lado, hubiere suscrito en el año 2017 un crédito con IDESAN por valor de $3.654.300.554,oo; y, por el otro, que en el año 2018 hubiere generado una nueva relación comercial con la entidad o préstamos por valor de $1.827.150.000,oo. Explica que, el segundo valor obedeció a una reestructuración del inicial crédito de libre inversión núm. 06-16-014- 00, el cual tuvo lugar previo el cumplimiento del procedimiento determinado en el Manual de Crédito y Administración del Riesgo Crediticio aprobado por el Consejo Directivo de IDESAN. 19.

Señala que ni la Diputada ni su cónyuge estaban inhabilitados para acceder a los servicios financieros que el IDESAN ofrece al público en condiciones comunes a quienes los soliciten, por estar cobijados por las excepciones a las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en los artículos 10 de la Ley 80 y 35 de la Ley 617; teniendo en cuenta, además, que el contrato celebrado por su cónyuge es de carácter civil, particular, y se rige por cláusulas privadas. 20.

Agrega que ya ha habido procesos iniciados con fundamento en presupuestos facticos similares, en los que se negaron las solicitudes de pérdida de investidura de diputados que contrajeron créditos con el IDESAN, entre ellos, los identificados con números únicos de radicación “680012333000-2020-00626-00” y “680012333000- 2020-00624-00”. 21.

Señala que, teniendo en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la configuración de la causal de pérdida de investidura de violación del régimen de conflicto de intereses implica la existencia de un interés directo, particular y “mezquino” del miembro de la corporación pública de elección popular que no se configura en este caso porque ni la Diputada ni su cónyuge tenía un interés particular en alguna de las sesiones en las que participó “[…] dado que era un debate de informes de gestión, aprobación de presupuestos etc, lo cual desvirtúa que cumpla el presupuesto de ser un interés directo en el asunto […]”. 8 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Afirma que el argumento presentado en la solicitud relativo a que la Diputada tenía un interés directo frente al crédito de su cónyuge porque “[…] a través del control político realizado sobre el gerente de la entidad la diputada podía llegar a obtener 1) condonaciones de deuda, 2) plazos más laxos para el pago 3) reducción de las tasas de interés y 4) cualquier tipo de beneficio de los funcionarios del IDESAN consideraran procedentes con agradecimiento por su papel en las deliberaciones […]”, constituye una “calumnia”, “mentira” y suposición subjetiva del solicitante sin prueba alguna. 23.

Manifiesta que “[…] [p]ued[e] demostrar [que] las suposiciones y acusaciones del demandante no son ciertos, toda vez que los tramites adelantados para el crédito y la reestructuración del mismo estuvieron acorde a lo facultado por el IDESAN y a las solicitudes prestadas reunían todos los requisitos del manual de crédito, como lo eran no estar en mora en el pago de intereses, las garantías hipotecarias vigentes, y se sometió la restructuración, las garantías al análisis jurídico, comercial, administrativo y financiero, de los cuales se obtuvieron sus conceptos favorables y de aprobación por parte de diversos funcionarios y dependencias del IDESAN […]” 24.

Por último, afirma que la sola presencia y participación de la Diputada en las sesiones reseñadas en la solicitud de pérdida de investidura es insuficiente para probar el supuesto conflicto de intereses, máxime cuando no tuvo participación activa en las mismas y que no se aportó prueba que demuestre algún tipo de interés directo, particular y actual “[…] que pusiera en tensión el interés general frente a su interés particular, en las actuaciones que desarrolló durante su asistencia a las sesiones de la Asamblea Departamental que relaciona el demandante; por las actividades comerciales que su esposo sostenía con el IDESAN, razón por la cual no tenía la obligación de manifestar ningún tipo de impedimento, pues no existía ningún conflicto de intereses […]”.

La audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 25. La audiencia pública tuvo lugar el 8 de marzo de 2021 con la asistencia y participación del apoderado del Solicitante de la pérdida de investidura; la Diputada y su apoderado; y el Ministerio Público. 9 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 26.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 12 de Marzo de 20217, dispuso “[…] Negar la solicitud de pérdida de investidura de diputada de la Asamblea Departamental de Santander que ostenta y ostentó la señora MARGGY CAROLINA RANGEL BUENO, en los periodo 2016-2019 y 2019-2023 […]”. Consideraciones del Tribunal 27.

Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 27.1. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si, ¿La señora Marggy Carolina Rangel Bueno, en su condición de diputada del Departamento de Santander, periodos 2016-2019 y 2020-2023, está incursa en la causal de pérdida de investidura consagrada en el Art. 48.1 de la Ley 617 de 2000, por violación al régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses, al no declararse impedida en las sesiones de la Asamblea de Santander, en las que se trataron temas del IDESAN pese a que su cónyuge había suscrito contratos de mutuo con dicha entidad financiera? […]”.

Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 28. Consideró que se encontraba acreditada la calidad de diputada, para el periodo 2016-2019. 29. Consideró que “[…] los contratos de mutuo suscritos entre el cónyuge de la Diputada demandada y el IDESAN son de aquellos que la entidad ofrece en igualdad de condiciones a los servidores públicos de todo orden, por lo que se subsume en las excepciones señaladas en el Art. 35 de la Ley 617 de 2000 como constitutivo de incompatibilidad con el desempeño del cargo de diputado […]”. 30.

Consideró que “[…] [s]i bien es cierto, la señora Marggy Carolina Rangel Bueno, como diputada de la Asamblea de Santander para el periodo constitucional 2016-2019, participó en sesiones ordinarias y extraordinarias donde se trataron 7 Cfr. Documento denominado “77. Sentencia Primera instancia del 12.03.2021.pdf”. Documento aportado en forma digital. 10 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temas referentes al IDESAN; no se logró demostrar que debido a la condición de deudor del IDESAN que ostentaba su cónyuge, el señor Fabián Rolando Méndez, existía un interés directo, particular y actual en cabeza del demandado, ya sea de orden moral o económico, con origen en los temas que fueron sometidos a consideración de los Corporados en las referidas sesiones, de modo alguno le genere un choque de intereses con los de orden público que permanecen implícitos en el desarrollo de sus funciones como miembro de una corporación político administrativa […]”. 31.

El Tribunal consideró que por el sólo hecho de que el cónyuge de la Diputada haya suscrito contratos de mutuo o préstamo de consumo bajo la modalidad de libranza con el IDESAN, no se desprende que existiera una inclinación real y verificable del diputado de materializar un provecho, utilidad, ventaja o conveniencia. 32. Por último, consideró que, “[…] [s]iguiendo esta lógica concluye la Sala, que al no estar demostrado el conflicto de intereses y con ello la violación del régimen de incompatibilidades por parte de la demandada, en el sub judice, se impone negar las pretensiones de desinvestidura […]”.

Recurso de apelación presentado por el Solicitante8 33. El Solicitante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 12 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de la Diputada, con fundamento en los siguientes argumentos. 34.

Señala que dentro del proceso se encontró probada: i) la calidad de Diputada del Departamento de Santander de la “demandada”; ii) que la conducta reprochada fue cometida cuando la Diputada ostentaba esa calidad; iii) que la Diputada y el señor Fabián Rolando Méndez son conyugues; iv) que la celebración de los contratos de mutuo entre el señor Fabián Rolando Méndez y el IDESAN ocurrió durante la vigencia de la sociedad conyugal, por lo que, por un lado, las afectaciones al patrimonio de su conyugue le interesan directamente a la Diputada; y, por el otro, “[…] la vigencia de la unión entre los conyugues sí produce el interés 8 Cfr. Documento denominado “79.

Memorial del 06.04.2021 Recurso de Apelación”. Documento aportado en forma digital. 11 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directo, por cuanto nos referimos al patrimonio compartido de las partes del contrato de matrimonio […]”. 35.

Posteriormente dividió su argumentación en los capítulos que denominó: i) “[…] DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ESTATAL POR PERSONA INHÁBIL […]”; y ii) “[…] DE LA SOCIEDAD CONYUGAL PROBADA […]”; De la celebración de contrato estatal por persona inhábil 36. El Solicitante señala que se encuentra probado el factor territorial si se tiene en cuenta que IDESAN es una entidad descentralizada del orden departamental, adscrita al Departamento de Santander y agrega que, por ello, se encuentra acreditado el elemento territorial establecido en el parágrafo 2 del artículo 7 de la Ley 1871 de 2017 y, para el efecto, transcribe dicha norma. 37.

Afirma que se encuentra acreditada la condición de diputada y que, al tenor de una interpretación restrictiva, por un lado “[…] cualquier entidad administrativamente adscrita al departamento de Santander configurará la pérdida de investidura […]”. Agrega que, “[…] [e]n el caso concreto, el a quo concluye que los contratos celebrados por el cónyuge de la demandada se encuentran amparados en una excepción consagrada en la Ley, sin embargo el suscrito no comparte esa tesis […]”. 38.

Manifiesta que, dentro de las pruebas recaudadas, se le consultó al IDESAN acerca de si era normal que en una misma persona concurrieran varios créditos como es el caso del esposo de la demanda; y que si se acepta que lo celebrado no fueron contratos de mutuo, se arribaría a alguna de las siguientes conclusiones: i) Sin importar la denominación, al ser IDESAN una entidad pública, el negocio jurídico sigue siendo un contrato estatal y sigue sin ser desvirtuada la incompatibilidad planteada; y ii) si es un negocio jurídico diferente, entonces no es válido afirmar que el contrato haya sido celebrado en las mismas condiciones que se ofertan al público en general, por cuanto se usaron criterios aplicables al mutuo. 39.

Por último, afirma que en ningún momento se desvirtuó el hecho de que el cónyuge de la Diputada era inhábil para celebrar el contrato estatal, ello en virtud del literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80; y que “[…] [e]l reproche fue señalado por el accionante dentro de su escrito de la demanda. Sin que al respecto 12 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se aportara material probatorio que desvirtúe esta situación, la cual [según señala] es relevante para la resolución del problema jurídico […]”.

De la sociedad conyugal probada 40. El Solicitante argumentó que según la sentencia, la suma total de dinero dado en préstamo por el IDESAN a al señor Méndez Cáceres asciende a una suma de más de tres mil ochocientos millones de pesos y cuestiona si no es irregular que una suma tan alta sea girada a una persona natural que no se encuentra adscrita a ninguna entidad pública. 41.

Afirma que, en el caso concreto, lo relevante radica en que, en virtud de la vigencia de la sociedad conyugal, todos los activos y pasivos adquiridos por los conyugues son compartidos y que la ley consagra algunas excepciones, entre las cuales no se encuentran los contratos celebrados por el cónyuge de la Diputada. 42. Manifiesta que, “[…] [e]n el momento en que se encuentra probado que la diputada participó en sesiones de control político el esposo de la diputada era deudor de la entidad por una gran suma de dinero […]” y que “[…] [s]iendo su esposo deudor del IDESAN y estando probado que esos contratos estatales formaban parte del pasivo compartido en virtud de la vigencia de la sociedad conyugal, sí se configura el interés actual, claro y directo que menciona el a quo necesario para la violación al régimen del conflicto de interés […]”. 43.

Señala que “[…] [l]a inclinación real de la diputada radicaba en el control político hacia IDESAN y en los deudores que la entidad ya poseía en el momento en que ella participó en las sesiones de control político anexadas como pruebas en el escrito de demanda […]”. 44. Cita el artículo 1 de la Ley 28 de 1932 y afirma que “[…] la diputada sí poseía interés directo en los contratos celebrados por su conyugue, pues estos entrar a formar parte de los pasivos de la sociedad conyugal desde el momento de su funcionamiento […]” y agrega que se trata de un asunto que es objeto de investigación por los entes de control.

Traslado del recurso de apelación 45. Surtido el traslado del recurso de apelación presentado por el Solicitante, la Diputada, por conducto de su apoderado, se pronunció en el sentido de solicitar 13 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se confirme la sentencia, proferida, en primera instancia. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 46. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el artículo 127 de la Constitución Política como causal de pérdida de investidura; vi) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; vii) Naturaleza jurídica, objeto y régimen del Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 47. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 48.

Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto sin que se observe vicios que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 49. Vistos los artículos 32810 y 32011 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201212, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 11 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 12 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 14 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Problema jurídico 50.

Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, por un lado, si la diputada Marggy Carolina Rangel Bueno incurrió en causal de pérdida de investidura con fundamento en que su cónyuge, el señor Fabián Rolando Méndez Cáceres, celebró contrato con el Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander - IDESAN; 51.

Y, por el otro, si la Diputada incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre violación del régimen de conflicto de intereses, con fundamento en que en su condición de Diputada participó en sesiones de control político al Gerente del IDESAN, pese a que su esposo era deudor de dicha entidad.

En ese sentido, analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo de la causal y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 12 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. La calificación habilitante 52.

Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188113, la Sala encuentra probado que la señora Marggy Carolina Rangel Bueno tiene la calidad de Diputada, según consta en el acta 001 de 2 de enero de 201614 en la cual se establece que la señora Rangel Bueno tomó posesión como diputada del Departamento de Santander para el periodo 2016-2019; y en el formulario E-26 ASA de 13 de noviembre de 201915, por medio del cual se declaró su elección como Diputada de Santander, para el período 2020-2023. 53.

En ese orden de ideas, la investidura de la señora Rangel Bueno se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual la hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. 13 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 14 Cfr. Documento denominado “69.

Memorial del 23.01.2021 Respuesta Asamblea de Santander”. Documento aportado en forma digital. 15 Cfr. Documento denominado “69. Memorial del 23.01.2021 Respuesta Asamblea de Santander”. Documento aportado en forma digital. 15 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 54.

Vistos los artículos 18416 de la Constitución Política; 143 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 55. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio17 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 56.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 57.

La Sala Plena18 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una 16 Constitución Política.

Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 17 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 16 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 58.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional19 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 59.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201020. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 60.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 61.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, en los términos de la ley 1881, modificada por la Ley 2003, y conforme con la jurisprudencia de las altas 19 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 20 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 17 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cortes21, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo22. 62.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18 (Destacado fuera de texto). 63.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo23.

El artículo 127 de la Constitución Política como causal de pérdida de investidura 64. Visto el artículo 127 de la Constitución Política, establece una incompatibilidad general para los servidores públicos al señalar que “[…] [l]os servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales […]”.

(Destacado fuera de texto). 65. Se trata de una incompatibilidad de orden constitucional en la medida en que la norma prohíbe a quien tenga la calidad de servidor público que, en forma simultánea, celebre, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, 21 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 22 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 23 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 18 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato alguno con entidad pública o con personas privadas que administren recursos públicos. 66.

La normativa constitucional, en el inciso primero del artículo 123, establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Asimismo, dispone que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución Política, la ley y el reglamento24. 67.

Lo anterior permite concluir que tienen la condición de servidores públicos aquellas personas que forman parte de un cuerpo colegiado de elección popular; entre otros, los miembros del Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales; en consecuencia, se concluye que estos son sujetos de la prohibición que configura incompatibilidad contenida en el inciso primero del artículo 127 de la Constitución Política. 68.

Esta Sección ha considerado, en relación con la causal de desinvestidura por incurrir en la prohibición que constituye incompatibilidad establecida en el inciso primero del artículo 127 de la Constitución Política, lo siguiente:25 “[…] Inicialmente debe señalarse que el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, que consagró las incompatibilidades de los concejales, fue modificada por la Ley 177 de 1994 y, posteriormente, fue derogada por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, razón por la que no puede edificarse, con sustento en ella, la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades.

Sin embargo, a juicio de la Sala, y contrario a lo manifestado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el artículo 127 de la Carta Política consagra una incompatibilidad para los concejales, en la medida en que son servidores públicos, consistente en la prohibición de celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas, mientras ostenten tal condición, salvo las excepciones legales.

Así lo ha confirmado, inicialmente la Corte Constitucional, en la Sentencia C194 de 1995, y posteriormente, esta Sala, en sentencia del 10 de marzo de 2005 […]” (Destacado fuera de texto). 69. Lo anterior permite a la Sala concluir que la prohibición que constituye incompatibilidad establecida por el inciso primero del artículo 127 de la Constitución 24 El artículo 123 establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. 25 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera.

Sentencia del 21 de enero de 2016. Expediente radicación nro. 13001-23-33-000-2014-00333-01.M.P.Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política es una causal autónoma que prohíbe a los servidores públicos, entre ellos a los diputados, en forma general, “[…] celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales […]”. 70.

La Sala considera que la configuración de la prohibición general establecida por el artículo 127 de la Constitución Política implica la acreditación de los siguientes supuestos: i) Que se pruebe la condición de diputado; ii) Que el diputado haya celebrado, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno, mientras ostentaba la investidura; y iii) Que el contrato se haya celebrado con una entidad pública.

Marco normativo y jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 71. Vistos el numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de las juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]” (Destacado fuera de texto). 72. La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses26 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.

Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]” (Destacado fuera de texto). 26 Véase, por ejemplo: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 2 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López; proceso identificado con el número único de radicación 11001-03- 15-000-2018-04626-00(PI); y Sentencia del 28 de noviembre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación: 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ). 20 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.

Esta Sección27 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, […] en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena28 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]” (Destacado fuera de texto). 74.

De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 75. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 76.

En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) que se demuestre la calidad de diputado; ii) que se demuestre la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del diputado o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el diputado conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el diputado participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15-000- 2006-00003-01. 28 Sentencia de 23 de agosto de 1998.

Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 21 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Naturaleza jurídica, objeto y régimen del Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander 77.

La Sala, en relación con la naturaleza jurídica, objeto y régimen del IDESAN, reitera las consideraciones de la Sala expuestas en la sentencia de 27 de enero de 202229. Ordenanza núm. 034 de 6 de diciembre de 2010 78. Vistos los artículos 3, 4, 11, 14, 15, 26, 35, 37, 42, 43 la Ordenanza núm. 034 de 6 de diciembre de 2010 expedida por la Asamblea Departamental de Santander30, dicho ente fue creado por la Ordenanza Departamental núm. 018 de 12 de diciembre de 1973 como una entidad descentralizada del orden departamental, clasificada como establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente. 79.

En dicha normativa se indica que el objeto es el siguiente: “[…] tendrá por objeto social fomentar el crecimiento y desarrollo económico, social y cultural de la región, a través de la prestación de servicios financieros y asesorías a personas de derecho público mediante la ejecución de todo tipo de actividades encaminadas a favorecer la realización de las políticas y programas trazados en los planes de desarrollo y/o planes de acción de las entidades públicas de orden nacional, departamental o municipal […]”. 80.

En relación con las actividades misionales, el artículo 11 establece lo siguiente: “[…] “(…) a. Realizar operaciones de crédito público, de acuerdo a las disposiciones que rigen la materia. b. Conceder préstamos a interés y con garantía de acuerdo con los fines trazados en su objeto social, en especial a programas y proyectos de fomento y desarrollo regional, orientados a la generación y fortalecimiento empresarial, el desarrollo de programas que promuevan el acceso a la educación, a la salud, a la vivienda, y que estén orientados a mejorar la calidad de vida de los santandereanos y el bienestar social de los funcionarios públicos. c. Otorgar avales y garantías en sus diferentes modalidades sobre operaciones financieras destinadas a programas de fomento y desarrollo con sujeción a las disposiciones legales. d. Realizar operaciones de manejo de la deuda pública. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, proceso identificado con el número único de radicación 680012333000202000624-01, C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. 30 “Por la cual se reforman y adicionan los estatutos del Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander – Idesan”. 22 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] z. Otorgar incentivos en dinero o en especie, a los clientes o potenciales clientes, para el desarrollo de actividades culturales, artísticas, sociales, turísticas y de obras de infraestructura que generen desarrollo y bienestar a la comunidad; así como para incentivar la capacitación y preparación del recurso humano para una mayor eficiencia en la prestación del servicio público.

(…)”. […]” 81. En lo concerniente a su patrimonio, se indicó que estaba constituido por: i) el capital fiscal, las reservas, los excedentes no apropiados, el superávit de capital, el superávit por valorizaciones, el superávit por donaciones, la revalorización del patrimonio y las demás que la ley autorice; ii) los bienes muebles e inmuebles entregados por el Departamento de Santander, en su acto de creación y en aquellos actos que la modifiquen o complementen; los bienes que como persona jurídica adquiera a cualquier título y por los ingresos que reciba de conformidad con las leyes vigentes (sic) los adquiridos con sus propios recursos; iii) los bienes muebles e inmuebles que le sean entregados por el departamento de Santander y sus institutos descentralizados para el cumplimiento de su objeto social; iv) los bienes que le sean entregados por la Nación, por personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras; v) por los aportes, donaciones que hagan a favor del Instituto tanto la Nación, el departamento, los municipios como por personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras; vi) por las acciones y derechos que el instituto tenga en otras entidades, y vii) por los incrementos patrimoniales que por cualquier concepto obtenga en el ejercicio de su actividad. 82.

En relación con los órganos de dirección, los artículos 14, 15 y 26 establecen que la dirección del IDESAN está a cargo del consejo directivo y del gerente; que el consejo directivo está integrado por cinco miembros nombrados por el gobernador del departamento, para un período de dos años, sin perjuicio que puedan ser ratificados por otros períodos y que su presidente será designado por el gobernador.

Por último, la norma establece que el gerente es nombrado y removido libremente por el gobernador del departamento. 83. Respecto del régimen jurídico de los actos y contratos, los artículos 42 y 43 de la Ordenanza establecen que sus actos están sujetos al procedimiento en sede administrativa y que y “[…] los contratos que celebre el Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander IDESAN se regirán por el Estatuto General de la Contratación Pública contenido en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y sus actos reglamentarios […]”. 23 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.

En la misma ordenanza se previó que los empleados públicos del IDESAN estaban sujetos al régimen de nomenclatura y clasificación de empleos dispuesto por la ley o autorizado por ésta, así como a las disposiciones que en materia de escala salarial fijara la asamblea departamental y al régimen salarial y prestacional dictado por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, o aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.

Ordenanza núm. 022 del 29 de julio de 2014 85. La Asamblea Departamental de Santander, con ocasión de la expedición de la Ley 1527 de 2012, consideró que era necesario modificar el artículo 4 de la Ordenanza núm. 034 de 2010 con el propósito de adicionar el objeto del IDESAN y ampliar las operaciones de libranza ofrecidas. Por ello, expidió la Ordenanza núm. 022 del 29 de julio de 2014 y estableció lo siguiente: “[…] Del objeto: El Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander- IDESAN, tendrá por objeto social fomentar el crecimiento y desarrollo económico, social y cultural de la región, a través de la prestación de servicios financieros y asesorías a personas de derecho público mediante (sic) ejecución de todo de tipo de actividades encaminadas a favorecer la realización de políticas y programas trazadas en los Planes de Desarrollo y/o Planes de acción de entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal. // Realizar operaciones de libranzas de acuerdo con lo previsto en la Ley 1527 de 2012 […]” (Destacado fuera de texto).

Ordenanza núm. 008 de 27 de marzo de 2017 86. La Asamblea Departamental de Santander expidió la Ordenanza núm. 008 de 27 de marzo de 2017, “por la cual se modifica la ordenanza 034 de 2010 y se deroga la ordenanza 022 de 2014 y se dictan otras disposiciones”. En dicha ordenanza se explicó que “[…] para el cabal cumplimiento de la misión de IDESAN, se hace necesario modificar su objeto social, naturaleza o ámbito de aplicación de los servicios, dado los requerimientos de la Superintendencia Financiera de Colombia, en los Decretos 2463 de 2014, 1068 de 2015 del Ministerio de Hacienda.

Para el fortalecimiento patrimonial y financiero del Instituto […]”, y, en relación con el objeto de IDESAN, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 4. Del objeto. El Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander "IDESAN", tendrá por objeto social, fomentar el desarrollo sostenible, económico, social y cultural de la región y la calidad de vida de sus habitantes, por medio de la 24 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de servicios financieros rentables, la gestión integral de proyectos y los servicios de capacitación, asesoría y asistencia técnica, mediante la ejecución de todo tipo de actividades para los diversos niveles territoriales de la administración pública del territorio nacional, en sus planes de desarrollo, programas y proyectos de inversión pública y realizar operaciones crediticias mediante la modalidad de libranzas.

El IDESAN podrá extender sus servicios al fomento, desarrollo, administración, operación, ejecución, promoción y participación de iniciativas públicas y/o privadas, a entidades con participación del Estado cualquiera que sea su denominación, orientadas a entidades públicas de cualquier orden y nivel o personas jurídicas de derecho privado que presten servicios públicos, o a las entidades que ejecuten obras o proyectos de interés general o en beneficio social a entidades públicas o privadas, o que estén destinadas a la prestación de un servicio público, que tiendan a satisfacer una necesidad social determinada y/o iniciativas, planes, programas, proyectos de especial importancia para el desarrollo regional, así como a personas naturales o a personas jurídicas de derecho privado, a entidades sin ánimo de lucro, a organizaciones cívico, sociales, comunitarias, de gestión social, de interés general o beneficio social que tiendan a satisfacer una necesidad social determinada y/o iniciativas, planes, programas, proyectos de especial importancia para el desarrollo regional, directamente o a través de operadores estratégicos y/o intermediarios financieros, en la búsqueda del crecimiento y desarrollo social […]”. 87.

En relación con el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos de IDESAN, la normativa estableció que estaban sujetos al régimen de nomenclatura y clasificación de empleos dispuesto por la ley o autorizado por ésta, así como a las disposiciones que en materia de escala salarial fijara la asamblea departamental y al régimen salarial y prestacional dictado por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, o aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.

Análisis del caso concreto 88. De conformidad con el artículo 127 de la Constitución Política; el literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80; el numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617 y el marco normativo: la Sala procede a realizar el análisis y la valoración probatorios para, en aplicación de silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 89.

Esta Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, con el objeto de determinar si la Diputada incurrió o no en la causal de pérdida de investidura, de conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación. 25 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.

Explicado lo anterior y teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 21 de la Ley 1881, en los procesos de pérdida de investidura, corresponde al Solicitante y al miembro de la corporación pública de elección popular, probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 91.

De conformidad con lo anterior, esta Sala procederá al análisis y a la valoración probatorios, con el fin de resolver los problemas jurídicos. Análisis de los presupuestos fácticos indicados en la solicitud, en relación con la “inhabilidad” establecida en el literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 92. El Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, consideró que los contratos de mutuo suscritos entre el cónyuge de la Diputada y el IDESAN son de aquellos que la entidad ofrece en igualdad de condiciones a los servidores públicos de todo orden, por lo que se subsume en las excepciones señaladas en el artículo 35 de la Ley 617 y, en consecuencia, por dicha circunstancia, la conducta no es constitutiva de incompatibilidad para el desempeño del cargo de diputado. 93.

El Solicitante manifestó, en el acápite denominado “De la celebración de contrato estatal por persona inhábil” del recurso de apelación: i) que se encontraba probado el factor territorial, si se tiene en cuenta que IDESAN es una entidad descentralizada del orden departamental; ii) que se encontraba probada la condición de diputada de la señora Rangel Bueno; y iii) que en ningún momento se desvirtuó el hecho de que el cónyuge de la Diputada era inhábil para celebrar el contrato estatal, en virtud del literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80. 94.

Sobre el particular, es importante resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y esta Sección han considerado que, en virtud de la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura, se exige la aplicación estricta de ciertas garantías dentro de las cuales se encuentra que las normas aplicables para que se configuren las causales son de aplicación restrictiva31; lo anterior en atención a que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; y, en 31 Ver: i) Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; número único de radicación: 110010315000201200059-00, sentencia de 21 de julio de 2015. C.P. doctora María Claudia Rojas Lasso; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; número único de radicación: 230012333004201500489-01; C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala. 26 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa y su aplicación es restrictiva, de manera que se excluye la analogía y la interpretación extensiva. 95.

En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de 21 de julio de 2015, consideró que dentro de los procesos de pérdida de investidura son aplicables diversas garantías, entre las cuales resulta relevante “[…] destacar la atinente a que las causales de pérdida de investidura de los congresistas deban ser concebidas como de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, pues no puede perderse de vista que la pérdida de investidura es una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]”.

Asimismo, señaló “[…] que en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han puesto de presente que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos, deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre, con la finalidad enunciada, en forma restrictiva […]”. 96.

A su turno, la Corte Constitucional en la sentencia SU-515 de 2013 consideró que, dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.

Asimismo, consideró que estas causales “[…] son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión”, ya que tienen por consecuencia una sanción “que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]” y reiteró que “[…] el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción […]” (Destacado fuera de texto). 27 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97.

Pues bien, en el caso sub examine, es importante resaltar que el artículo 127 de la Constitución Política, invocado en la solicitud de pérdida de investidura, establece que los servidores públicos, entre ellos, los diputados, no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos. 98.

Asimismo, teniendo en cuenta que en la solicitud de pérdida de investidura y en el recurso de apelación presentado por el Solicitante, este manifiesta que la pérdida de investidura se configura en atención a, por un lado, la inhabilidad establecida en el literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 y, por el otro, los contratos celebrados por el cónyuge de la Diputada con una entidad pública, la Sala considera que se debe precisar el alcance de estas normas. 99.

Sobre el particular, la Sala considera, por un lado, en relación con el artículo 127 de la Constitución Política, que se trata de una incompatibilidad autónoma que constituye causal de pérdida de investidura y en la cual incurre el diputado, como sujeto de la prohibición en su calidad de miembro de la corporación pública de elección popular, siempre y cuando se pruebe la configuración de los supuestos necesarios para ello, a saber: i) que se pruebe la condición de diputado; ii) que el diputado haya celebrado, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno, mientras ostentaba la investidura; y iii) que el contrato se haya celebrado con una entidad pública. 100.

En este punto, llama la atención de la Sala que el presupuesto fáctico que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura no está relacionado con que la Diputada haya celebrado contratos, por sí o por interpuesta persona, con una entidad pública, sino que su cónyuge celebró contratos con una entidad pública. 101. Por el otro, la Sala observa que el artículo 8 de la Ley 80 reguló las inhabilidades e incompatibilidades para contratar al señalar, entre otros, en el literal g del numeral 1, que “[…] son inhábiles [respectivamente] para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales: […] quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier otra 28 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación […]” (Destacado fuera de texto). 102.

La Sala considera que se trata de normas completamente diferentes en la medida en que la norma constitucional establece una incompatibilidad; y la norma legal establece una inhabilidad para participar en licitaciones públicas, mas no una inhabilidad que constituya causal de pérdida de investidura como lo pretende el Solicitante. Adicionalmente, los sujetos de las prohibiciones son diferentes en la medida en que el sujeto del artículo 127 de la Constitución Política es el servidor público -entre ellos los diputados-; a diferencia del sujeto del mandato establecido en el literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80, cuyo destinatario es el cónyuge, el compañero permanente y quien se encuentre en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier persona que haya presentado una propuesta para una misma licitación. 103.

Se trata normas autónomas que no pueden ser sujeto de interpretación extensiva y mucho menos armonizadas, en el marco del proceso de pérdida de investidura, para configurar, como lo pretende el Solicitante, una causal de pérdida de investidura de diputado fundamentada en los contratos que celebra su cónyuge con una entidad pública, como en este caso, el IDESAN.

No resulta procedente extender la alegada “inhabilidad” del cónyuge a la Diputada porque como se explicó, al proceso de pérdida de investidura, por tener naturaleza sancionatoria, le es aplicable el principio de interpretación restrictiva, lo cual implica que no se puede concluir que cualquier disposición o prohibición tiene la potencialidad de establecer conductas cuya consecuencia sea la pérdida de investidura. 104.

En atención a todo lo expuesto, en el caso objeto de examen, la Sala considera que no se encuentra probado que las conductas planteadas por el Solicitante, consistente en la suscripción de un contrato entre el cónyuge de la Diputada y el IDESAN, sea una circunstancia constitutiva de alguna causal de pérdida de investidura aplicable a los diputados porque no se argumentó y mucho menos probó que la Diputada celebrara, por sí o por interpuesta persona, contrato con entidad pública, en los términos del artículo 127 de la Constitución Política, y el mandato establecido en el literal g del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 contiene una inhabilidad para la presentación de propuestas en una misma licitación, que no es constitutiva de causal de pérdida de investidura. 29 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, en el caso concreto 105.

El Tribunal, en la sentencia, consideró que “[…] [s]i bien es cierto, la señora Marggy Carolina Rangel Bueno, como diputada de la Asamblea de Santander para el periodo constitucional 2016-2019, participó en sesiones ordinarias y extraordinarias donde se trataron temas referentes al IDESAN; no se logró demostrar que debido a la condición de deudor del IDESAN que ostentaba su cónyuge, el señor Fabián Rolando Méndez, existía un interés directo, particular y actual en cabeza del demandado, ya sea de orden moral o económico, con origen en los temas que fueron sometidos a consideración de los Corporados en las referidas sesiones, de modo alguno le genere un choque de intereses con los de orden público que permanecen implícitos en el desarrollo de sus funciones como miembro de una corporación político administrativa […]”. 106.

El Solicitante manifestó en el recurso de apelación, por un lado, que la Diputada tenía un interés directo, particular y concreto en las sesiones de control político porque su esposo era deudor del IDESAN y, en consecuencia, en virtud de la sociedad conyugal, todos los activos y pasivos adquiridos por los conyugues son compartidos. 107.

En ese orden de ideas, la Sala procederá a estudiar, en el caso sub examine, los supuestos para la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura prevista por violación del régimen de conflicto de intereses prevista en el numeral 1 del artículo 68 de la Ley 617. Primer Supuesto: la calidad de Diputada 108.

La Sala encuentra probado que la señora Marggy Carolina Rangel Bueno fue elegida como Diputada del Departamento de Santander para los periodos 2016-2019 y 2020-2023, según se explicó en el acápite “La calificación habilitante” de esta providencia. 109. En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado. 30 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo Supuesto: que se demuestre la existencia de un interés directo, particular y actual del Diputado o de las personas señaladas en la ley, en un asunto que el diputado conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales 110.

La Sala observa que, en el caso sub examine se encuentra probado que la señora Marggy Carolina Rangel Bueno y el señor Fabián Rolando Méndez Cáceres son cónyuges, según consta en la partida de matrimonio de la Parroquia Sagrada Familia de Bucaramanga32. 111. Se encuentra probado que el señor Fabián Rolando Méndez Cáceres solicitó un crédito a corto plazo al IDESAN por valor de $1.835.000.000,oo pesos M/cte., el cual fue objeto de dos reestructuraciones, que le fue otorgado bajo la línea “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”; los cuales según certificó el Gerente del Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander - IDESAN, “[…] se sujetó al manual de Riesgo crediticio, SARLAFT y de mercadeo del IDESAN, aprobado mediante Acta No 1 El Consejo Directivo del IDESAN del 12 de mayo del año 2016, que rige tanto crédito y restructuraciones […]”. 112.

Se probó adicionalmente, por un lado, que el crédito fue objeto de concepto jurídico expedido por el Área Jurídica de IDESAN en el cual se consideró que “[…] [e]n conclusión, los documentos aportados cumplen con las exigencias para este tipo de créditos CREDITOS PARA CLIENTES DIFERENTES LAS ENTIDADES TERRITORIALES y requiere la constitución de garantía real de acuerdo a la (sic) Acuerdo No 002 de 2.016 emanado del Consejo Directivo del Instituto […]” y de estudio por el Comité de Crédito de IDESAN en sesión núm. 24 de 22 de julio de 2016, en el cual se emitió concepto financiero en el sentido de que “[…] el solicitante cumple con los requisitos previstos en los manuales […]” y agregó lo siguiente: 32 Cfr. Fl 3 del archivo “69.

Memorial del 23.01.2021 Respuesta Asamblea de Santander”. Documento aportado en forma electrónica.. 31 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113. Por el otro, que el préstamo fue respaldado con títulos valores, codeudor e inmuebles con garantía hipotecaria en primer grado, abierta y sin límite de cuantía a favor de IDESAN así: i) Pagares núms. 16-014-00 de 08-2016 por valor de $2.000.000.000,oo de pesos M/cte y 16-014-00 de 9 de noviembre de 2017 reestructurado, suscritos por Fabian Rolando Méndez Cáceres y como codeudor el señor Ramiro Meneses González; y ii) Garantías reales, hipotecaria de primer grado, abierta sin límite de cuantía a favor del IDESAN previo avaluó y estudio de títulos, con escritura núm. 1953 de 25 de julio de 2016 de la Notaria Segunda del Municipio de Barrancabermeja sobre tres inmuebles registrados en la Oficina de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja.

Y, por último, que, a 8 de febrero de 2021, el crédito ya había sido pagado. 114. Se encuentra probado con el Acta núm. 005 de la Sesión del 02 de marzo de 201733, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y en ella intervinieron diversos funcionarios citados e invitados. Entre otros, en la sesión intervino el entonces Gerente de IDESAN con el objeto de sustentar el Informe de Gestión de IDESAN del año 2016 y el Plan de Acción de la entidad para el año 2017.

Adicionalmente, la Sala considera que el documento no prueba que la Diputada interviniera en algún sentido o que en la sesión se hubieren debatido o votado asuntos en los que la Diputada o su cónyuge tuvieran un interés directo, particular o concreto, por estar relacionado con los créditos que otorgó IDESAN a los “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”, entre ellos el señor Méndez Cáceres.

En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 33 Cfr. Ver Fls. 1 a 12 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 32 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

Se encuentra probado con el Acta núm. 036 de la Sesión del 21 de junio del 201834, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y en ella intervinieron diversos funcionarios citados e invitados. Entre otros, en la sesión intervino un representante del IDESAN quien, según el acta, “[…] en una breve exposición presentan un informe en lo que tiene que ver con la evaluación y seguimiento del plan de desarrollo Santander nos une 2016 -2019 […]”.

La Sala considera que el documento no prueba que la Diputada interviniera en algún sentido o que en la sesión se hubieren debatido o votado asuntos en los que la Diputada o su cónyuge tuvieran un interés directo, particular o concreto por estar relacionado con los créditos que otorgó IDESAN a los “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”, entre ellos el señor Méndez Cáceres.

En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 34 Cfr. Ver Fls. 13 a 15 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 33 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 116.

Se encuentra probado con el Acta núm. 046 de la Sesión del 17 de julio del 201835, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el primer debate del proyecto de ordenanza núm. 023 de 2018: “POR LA CUAL SE ADICIONA AL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTADER IDESAN PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018”.

En el acta consta que la Presidencia “[…] solicita al señor Secretario remitir este proyecto a la Comisión primera […]”, lo cual implica que, en este caso, no se debatieron o votaron asuntos relacionados con el IDESAN y, en consecuencia, no se prueba la existencia de un interés. En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 117.

Se encuentra probado con el Acta núm. 053 de la Sesión del 30 de julio del 201836, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el estudio del tercer debate el proyecto de ordenanza núm. 023 de 2018 “POR LA CUAL SE ADICIONA AL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTADER IDESAN PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018”.

La Sala, una vez revisada el acta, considera que no se prueba que en la sesión se hubieren debatido o votado algún asunto en el que la Diputada o su cónyuge tuvieran un interés directo, particular o concreto, por estar relacionado con los créditos que otorgó IDESAN a los “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”, entre ellos el señor Méndez Cáceres.

En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 35 Cfr. Ver Fls. 16 a 20 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 36 Cfr. Ver Fls. 21 a 24 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 34 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 118.

Se encuentra probado con el Acta núm. 002 de la Sesión del 13 de febrero de 201937, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el estudio del primer debate el proyecto de ordenanza núm. 07 del 2019: “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER - IDESAN VIGENCIA FISCAL 2019 POR EL CONCEPTO DEL RECAUDO DE LOS PEAJES RIONEGRO Y LEBRIJA PREVISTOS EN EL CONVENIO 113 DE 2016 NO EJECUTADOS EN LA VIGENCIA 2018”.

En el acta consta que la Presidencia “[…] solicita al señor Secretario remitir este proyecto de ordenanza a la Comisión primera […]”, lo cual implica que, en este caso, no se debatieron o votaron asuntos relacionados con el IDESAN y, en consecuencia, no se prueba la existencia de un interés. En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 119.

Se encuentra probado con el Acta núm. 005 de la Sesión del 22 de febrero del 201938, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el estudio en tercer debate del proyecto de ordenanza núm. 07 de 2019: “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER – IDESAN – VIGENCIA FISCAL 2019”.

La Sala considera que el documento no prueba que la Diputada interviniera en algún sentido o que en la sesión se hubieren debatido o votado asuntos en los que la Diputada o su cónyuge tuvieran 37 Cfr. Ver Fls. 25 y 26 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 38 Cfr. Ver Fls. 27 a 35 del documento denominado: “03.

Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 35 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un interés directo, particular o concreto por estar relacionado con los créditos que otorgó IDESAN a los “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”, entre ellos el señor Méndez Cáceres.

En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 120. Se encuentra probado con el Acta núm. 067 de la Sesión del 23 de septiembre del 201939, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el estudio en primer debate del proyecto de ordenanza núm. 44 del 2019: “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTANDER IDESAN PARA LA VIGENCIA FISCAL 2019”.

En el acta consta que la Presidencia “[…] solicita al señor Secretario remitir este proyecto de ordenanza a la Comisión primera […]”, lo cual implica que, en este caso, no se debatieron o votaron asuntos relacionados con el IDESAN y, en consecuencia, no se prueba la existencia de un interés. En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 121.

Se encuentra probado con el Acta núm. 070 de la Sesión de fecha 29 de septiembre del 201940, que la Diputada Rangel Bueno registró asistencia al inicio de la sesión y que en ella se registró en el orden del día el estudio en segundo debate 39 Cfr. Ver Fls. 36 a 38 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”.

Documento aportado en formato digital. 40 Cfr. Ver Fls. 39 a 42 del documento denominado: “03. Anexos demanda Marggy Carolina Fls. 57 a 98”. Documento aportado en formato digital. 36 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proyecto de ordenanza núm. 44 del 2019: “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE SANTANDER IDESAN PARA LA VIGENCIA FISCAL 2019”.

La Sala, una vez revisada el acta, considera que no se prueba que en la sesión se hubieren debatido o votado algún asunto en el que la Diputada o su cónyuge tuvieran un interés directo, particular o concreto, por estar relacionado con los créditos que otorgó IDESAN a los “[…] CLIENTES DIFERENTES A ENTES TERRITORIALES […]”, entre ellos el señor Méndez Cáceres.

En lo pertinente, en el acta se consigna lo siguiente: 37 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 122. Por último, no se aportó al proceso documento alguno en el que consten los asuntos debatidos o votados en la Sesión de 28 de noviembre del 2018 invocada en la solicitud de pérdida de investidura. 123.

La Sala, en armonía con las consideraciones expuestas en la sentencia de 27 se enero de 202241, reitera que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, en los procesos de pérdida de investidura, corresponde al Solicitante probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen y, en consecuencia, correspondía a este probar que la Diputada, al participar en el debate o votación de alguna de las sesiones indicadas supra, incurrió en violación al régimen de conflicto de intereses y, en especial, que ella o alguna de las personas establecidas en la ley, tenía un interés directo, particular y concreto en el asunto, en virtud del cual debía manifestar impedimento. 124.

La Sala considera que en las citadas sesiones no se acredita la existencia de un interés directo en cabeza de la Diputada o de su cónyuge en la medida en que no se probó que lo debatido y votado en dichas sesiones constituían temas relacionados o afines con los servicios financieros que prestó el IDESAN y respecto de los cuales hizo uso el cónyuge de la Diputada, de modo que no está probado en el proceso cuál era el interés particular que le asistía a la Diputada o su cónyuge. 125.

Adicionalmente la Sala considera, en relación con el argumento relativo a que el cónyuge de la Diputada podía llegar a obtener beneficios especiales por parte de los funcionarios de IDESAN, como agradecimiento por el papel de la 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de enero de 2022.

Proceso identificado con el número único de radicación 68-001-23-33-000-2020-00624-01. C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. 38 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Diputada en las deliberaciones, que se trata de un “interés” hipotético que no fue probado en el proceso. 126.

Al respecto, la Sala se reitera que la decisión de decretar la pérdida de investidura constituye una medida de una severidad excepcional que implica no solamente la separación inmediata y definitiva del miembro de la corporación pública de elección popular que ha incurrido en la causal prevista en el ordenamiento jurídico, sino que conlleva, además, la imposibilidad de volver a ser elegido en un cargo de elección popular en el futuro.

Por ello, la Sala considera que el juzgador debe encontrar probado en el proceso la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada y, probada la configuración de dichos elementos, resulta procedente la declaratoria de pérdida de investidura. 127. En todo caso, la Sala considera que no se probó la existencia de un interés directo, particular y actual de la Diputada o de su cónyuge en los asuntos que originaron la solicitud sub examine, lo cual implica que no se configuró el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses prevista en el numeral 1 del artículo 68 de la Ley 617 por lo que, consecuencialmente, se considera que no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo.

Conclusión 128. La Sala confirmará la sentencia de 12 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto dispuso negar la solicitud de pérdida de investidura de la Diputada, Marggy Carolina Rangel Bueno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Núm. Único de radicación: 680012333000202000642-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado