• Radicado: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: Demandante: Demandado: Referencia: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Luis Beltrán Ortiz López Medio de control de repetición Tema: Repetición. Subtema 1: Presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. Subtema 2: Régimen legal aplicable — Ley 678 de 2001.

Subtema 3: Elemento subjetivo — presunción de dolo— Existencia de vicios en la motivación del acto por inexistencia del hecho que sustentó la decisión. Subtema 4: Conducta dolosa del agente - no acreditada. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala, de conformidad con la prelación dispuesta en sesión del 5 de mayo de 20051, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 6 de diciembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO En el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en lo sucesivo "INCODER") fue condenado al pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir por Luz Elena Riveros Luque, quien ostentaba el cargo de coordinadora del grupo de representación judicial, como consecuencia de la declaración de nulidad de la Resolución 1929 del 20 de octubre de 2005, por medio de la cual Luis Beltrán Ortiz López, en su condición de gerente general del Instituto, declaró insubsistente el nombramiento de la servidora pública prenombrada.

Así pues, el INCODER pretende, en este proceso contencioso, que la suma pagada en cumplimiento de dicha condena judicial sea reembolsada por el exfuncionario demandado, al que le atribuye un actuar doloso. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.11. El 18 de diciembre de 20122, el INCODER presentó demanda, en ejercicio del medio de-control de repetición, en contra de Luis Beltrán Ortiz López, en procura de que: (i) se le declare responsable de la condena judicial impuesta al Instituto por la anulación del acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la servidora Luz Elena Riveros Luque;

(10 se le condene a pagar la suma de $332.411.762, que el Instituto debió cancelar con motivo de la condena impuesta en 1 Según consta en el acta núm. 15 suscrita en esa fecha por la Sección Tercera de esta Corporación. 2 Folios 9 a 20 del cuaderno 1. Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que resultó condenado;

(iii) se le condene a pagar los intereses corrientes, comerciales o moratorios, "a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin a este proceso"; (iv) se actualice la condena que surja del presente litigio. 2.1.2. La parte accionante adujo, como apoyo de sus pretensiones, que "en el caso objeto de análisis se configuró la causal segunda del artículo 5° de la Ley 678 de 2001 para calificar como dolosa la conducta del entonces gerente general del INCODER, Luis Ortiz López, pues motivar el acto administrativo que retiraba a la funcionaria del servicio, supuestamente, por la necesidad de incluir en la nómina especialistas en derecho de la empresa, siendo la funcionaria declarada insubsistente especialista en derecho de la empresa, configura el haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada tal y como lo expresó tácitamente el fluzgadol, la cual fue confirmada en su totalidad"3. 2.2.

El trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El 1° de septiembre de 2014,4 el Tribunal admitió la demanda y, luego, notificó el auto admisorio en debida formas. 2.2.2. Dentro del término de traslados, el demandado contestó la demanda, con oposición a la totalidad de las súplicas en ella formuladas. Como argumentos de defensa propuso las siguientes excepciones: (i) caducidad de la acción;

(11) carencia de los fundamentos materiales o sustanciales para proferir sentencia favorable; y, finalmente, (iii) inexistencia del dolo en la conducta de Luis Beltrán Ortiz López en la declaración de insubsistencia del nombramiento de Luz Elena Riveros Luque. 2.2.3. La autoridad judicial de primer grado celebró audiencia inicial7 en la que resolvió, entre otras: (i) tener como sucesor procesal del INCODER al Patrimonio Autónomo de remanentes INCODER en liquidación, en atención a lo previsto en el Decreto 1850 de 2016, conforme al cual los asuntos administrativos y/o laborales debían "ser transferidos al patrimonio autónomo"8;

(ii) declarar impróspera la excepción de caducidad de la acción, formulada por la parte demandadas; (iii) fijar el litigio"); (iv) tener como pruebas los documentos aportados con la demanda, 3 Folio 8 del cuaderno 1. 4 Folios 31 a 32 del cuaderno 2. 5 Folios 69 a 71 del cuaderno 2. 6 Folios 89 a 94 del cuaderno 2. 7 Folios 152 a 154 del cuaderno 3 y CD 2 (audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2017); folios 187 a 188 del cuaderno 3 y CD 3 (audiencia inicial celebrada el 10 de octubre de 2017).

Decreto 1850 de 15 de noviembre de 2016, articulo 1. Modificase el artículo 16 del Decreto 2365 de 2015, el cual quedará así: Representación judicial. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en Liquidación continuará ejerciendo la representación judicial en los procesos en que sea parte el rocote, el INAT, el DR!, el INPA y el Incoder, hasta la culminación de la transferencia de los mismos a las entidades correspondientes antes del cierre de la liquidación. El Incoder en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.

Los procesos judiciales que tengan origen en asuntos netamente administrativos ylo laborales, con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder, serán transferidos al patrimonio autónomo que para el efecto se constituya. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión que declaró impróspera la excepción de caducidad del medio de control (ibídem).

El Tribunal concedió el recurso de alzada (ibídem). El despacho del presente magistrado sustanciador confirmó la decisión proferida por el a quo y devolvió el expediente al Tribunal para que continuara con el trámite procesal correspondiente (folios 158 a 161 del cuaderno 3). 15 Folio 187 vto. del cuaderno 3. El litigió fue fijado de la siguiente manera: "Establecer si el demandado, en calidad de gerente general del INCODER, actuó con dolo consistente en conocer la consecuencia jurídica que traía su actuación, cuando al proferir la Resolución 1929 de 20 de octubre de 2005, por la cual declaró insubsistente a Luz Elena Riveros Cuque del cargo de profesional especializada de la planta global de personal del INCODER, y en consecuencia si está obligado a restituir a la demandante el valor de la condena impuesta en la sentencia proferida el 19 de abril de 2010, por el Juzgado Séptimo Administrativo de 2 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) negar los testimonios solicitados por las partes porque no se expresó su propósito y prescindir de la etapa probatoria bajo la consideración de que en el proceso no habían pruebas por practicar, decisión que fue notificada en estrados sin oposición de las partes;

(y) fijar fecha para integrar la Sala de Decisión y dictar la sentencia correspondiente, dándole un tiempo prudencial a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. 2.2.4. La parte demandante alegó de conclusión" con reiteración de todos los argumentos expuestos en la demanda.

El demandado no compareció a la audiencia de alegatos. El Ministerio Público rindió concepto desfavorable a los intereses de la parte accionante. 2.3. La sentencia recurrida 2.3.1. El 6 de diciembre de 201712, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dictó fallo de primera instancia en el que negó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión estimó, en primer término, que la prosperidad del medio de control de repetición requiere la acreditación de cuatro (4) presupuestos: (i) la existencia de una condena judicial o conciliación a cargo de la entidad pública; (ii) la calidad de agente del Estado; (iii) el pago de la condena por parte de la entidad demandante; y (iv) la calificación de la conducta del agente como dolosa o gravemente culposa. 2.3.1.1.

En cuanto a los primeros tres presupuestos, que son de carácter objetivo, estimó que se encontraban plenamente acreditados con: (i) las decisiones proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, en primera instancia, y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, en las que se condenó al INCODER al pago de una indemnización;

(ii) el Decreto 2846 del 17 de agosto de 2005, por el cual se designó a Luis Beltrán Ortiz López como gerente general del INCODER; (iii) las copias de las resoluciones por medio de las cuales el gerente general del INCODER ordenó reconocer y pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir por la señora Riveros Luque, dando cumplimiento a la sentencia judicial; los giros efectuados por el INCODER; y la certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Talento Humando del Instituto, en la que se relacionan las sumas efectivamente canceladas a la señora Riveros Luque por la suma total de $332.411.762. 2.3.1.2.

Con respecto al cuarto elemento, de carácter subjetivo, recordó que las pretensiones de la demanda se erigen en el supuesto dolo del accionado al expedir la resolución 1929 del 29 de octubre de 2005, declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que el análisis de la conducta se rige por lo previsto en la Ley 678 de 2001.

Así, consideró que "si bien dentro de los argumentos expuestos en los fallos judiciales proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se alude a la inexistencia del hecho que motivó la declaratoria de insubsistencia del cargo, lo cual en un principio daría como válido el argumento de la parte demandante ( ). Sin embargo, eso no basta, porque ya se dijo la diferencia entre una sentencia que declara una condena y una sentencia o una decisión que declara el dolo ( ), pues al ser una acción de repetición un proceso autónomo y tratándose de una cuestión de índole subjetiva que debe demostrarse Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, decisión confirmada en segunda instancia el 17 de febrero de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y si de la conducta dolosa que afirma la entidad y que debe probarse dentó del proceso derivó la condena y por consiguiente se genera la obligación del demandado en cancelarlos perjuicios solicitados".

Folio 192 del cuaderno 3 (audiencia inicial celebrada el 9 de noviembre de 2017). 12 Folios 207 a 209 del cuaderno principal y CD 5 (audiencia inicial celebrada el 6 de diciembre de 2017). 3 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) fehacientemente, las decisiones judiciales finales o definitivas resultan insuficientes para acreditar la negligencia del demandado o una actuación precedida por algún propósito personal, político o contrario a la Ley que pueda calificarse como doloso"13.

En tales condiciones, arguyó que la parte accionante incumplió su carga procesal de demostrar mínimamente el supuesto de hecho sobre el cual recae su pretensión, advirtiendo que "la declaratoria de nulidad del acto administrado no puede llevar a una responsabilidad patrimonial automática". 2.4. El recurso de apelación 2.4.1. El 6 de diciembre de 201714, la parte demandante15 recurrió la providencia antedicha, con el fin de que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda.

Como argumento de inconformidad adujo, en síntesis, que las sentencias judiciales tienen pleno valor probatorio y resultan suficientes para demostrar el supuesto de hecho de la causal prevista en el artículo 5.2 de la Ley 678 de 2001. En ese orden, adujo que "las decisiones judiciales [condenatorias) que ya se han estudiado y que fueron aportadas al expediente dejan claro que el dolo que exige la norma está plenamente acreditado" 16.

Por consiguiente, concluyó que tanto los presupuestos objetivos —de los cuales no tuvo reparo alguno—, como el presupuesto subjetivo, están debidamente acreditados en el presente asunto. 2.5. El trámite procesal relevante en segunda instancia 2.5.1. El 24 de mayo de 201817, esta Corporación admitió el recurso formulado y, luego, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y este conceptuara en esta instancia18. 2.5.2.

Dentro del término de traslado, la parte accionante presentó alegatos finales19, con reiteración de lo argumentado en el recurso de alzada. La parte accionada guardó silencio. El Ministerio Público, por intermedio del procurador delegado doctor Nicolás Yepes Corrales -quien actualmente funge como magistrado de esta Sala de Subsección-, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demandara.

Al punto, manifestó que las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que sustentan la pretensión de reembolso constituyen elementos de prueba pertinentes, útiles y suficientes para aplicar el supuesto normativo de presunción de dolo contenido en el artículo 5.2 de la Ley 678 de 2001, pues dichas sentencias valoraron diferentes medios de prueba para llegar a la conclusión de que el acto administrativo allí reprochado "fue expedido con vicios en su motivación por inexistencia del fundamento de hecho de la decisión adoptada", presunción que, a su juicio, no fue desvirtuada en el presente asunto. 2.5.3.

La manifestación de impedimento presentada por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado21, fue declarada fundada por la Sala de Subsección, a través de auto de 14 de 13 CD 5, folio 205 A cuaderno 2, minuto 23:40. 14 Ibídem. 15 Fiduagraria SA., como administradora y vocera del patrimonio autónomo de remanentes del Liquidado Incoder (CD folio 205 A del cuaderno 2, minuto 1:19) 16 CD 5, folio 205 A cuaderno 2, minuto 30:39. 17 Folio 215 del cuaderno principal. 18 Folio 218 del cuaderno principal. 19 Folios 220 a 224 del cuaderno principal. 28 Folio 261 a 268 del cuaderno principal. 21 Folio 640 del c. ppal. 4 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) septiembre de 202222, porque la situación encaja en la causal prevista en el artículo 141-12 del Código General del Proceso23.

III. Problema jurídico Al haber quedado zanjada la litis sobre los presupuestos objetivos requeridos para la procedibilidad de la pretensión de repetición", relacionados con: (i) la condición de servidor o ex servidor público de la persona contra la que se repite; (ii) la obligación reparatoria a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo de la obligación reparatoria, verificados por el juez de primera instancia25, la Sala procederá a resolver lo relacionado con el elemento subjetivo concerniente a la conducta dolosa del ex servidor público, pues, fue tal presupuesto, el que el a quo consideró que no estaba debidamente acreditado26, decisión que fue rebatida por el impugnante y, por tanto, configura el marco de juzgamiento de la segunda instancia27-28.

Así las cosas, la Sala procederá a resolver el siguiente problema jurídico en función de los cargos de alzada y la competencia que le asiste: ¿La nulidad judicial del acto administrativo que retiro del servicio a Luz Elena Riveros Luque por falta de motivación, es suficiente para presumir el dolo del demandado y atribuirle la responsabilidad de la cual el INCODER pretende derivar el reembolso de lo pagado? IV.

CONSIDERACIONES 4.1. Régimen jurídico aplicable Los hechos que produjeron la condena de la entidad actora ocurrieron el 20 de octubre de 2005, día en el que se expidió el acto administrativo por medio del cual el gerente del INCODER declaró insubsistente el nombramiento de Luz Elena Riveros Luque del cargo de coordinadora del grupo de representación judicial.

Por consiguiente, el régimen vigente aplicable a la presente demanda es el previsto en la Ley 678 de 2001, normativa que desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales del medio de control de repetición, por manera que los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen enteramente por ella29. 22 índices 27, 28, 29 del expediente electrónico. 23 Código General del Proceso, artículo 141.

Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: ( ) 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. ( )." 24 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056;

Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 25694; Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2011, exp. 33407; Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo de 2014, exp.42183; Sección Tercera, Subsección C, sentencia de del 19 de julio de 2017, exp. 55025; Sección Tercera, Subsección C; sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 58789;

Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de enero de 2020, exp. 42037. 25 Apartado 2.3.1. 26 Apartado 2.3.1.2. 27 Código General del Proceso, articulo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Articulo 328.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 28 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299. 714a Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1° de enero de 2014". 29 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, exp. 27006;

Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de diciembre de 2017, exp. 44038. Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) 4.2. Presupuestos procesales de la acción de repetición 4.2.1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición, según lo prescrito por el articulo 7 (inciso 1°) de la Ley 678 de 20013°.

En consonancia con lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, conforme lo dispuesto por el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)31 y el mencionado artículo 7 (inciso 3°) de la Ley 678 de 200132. 4.2.2. El término para formular pretensiones de repetición es "de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código", según lo dispuesto en el literal I) del artículo 164 del CPACA.

En tales condiciones, la Sala observa que en el caso sub examine está demostrado que el INCODER canceló la totalidad de la condena el 29 de febrero de 201233 —, esto es, con antelación al plazo con el que contaba la administración para el pago34—. Así las cosas, la demanda presentada el 18 de diciembre de 2012 se intentó dentro del término bienal previsto por la normatividad. 4.2.3.

En lo que respecta a la legitimación en la causa por activa, se encuentra acreditado conforme a lo establecido en el artículo 8° de la Ley 678 de 200135, que el INCODER fue la entidad que resultó condenada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la servidora Riveros Luque36 y que tal organismo realizó la totalidad del pago de la condena37, por lo tanto, le asiste legitimación para presentar el presente medio de control de repetición, titularidad 3° LEY 678 DE 2001.

"Artículo 7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición [ ]". 31 CPACA. "Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales administrativos 32 LEY 678 DE 2001.

"Artículo 7. Jurisdicción y competencia. Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, sera competente el juez o tribunal que haya,aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto".

En el presente asunto, se observa que la primera instancia del presente asunto fue resuelto por el mismo Tribunal que emitió la sentencia condenatoria de la cual surgió la obligación de pago del ente estatal y que ahora pretende le sea reembolsada. 33 El pago está debidamente acreditado con la certificación expedida por la coordinadora del Grupo de Talento Humano del INCODER, en la que consta que a la señora Riveros Luque se le canceló la suma de $332.411.762, producto de una condena judicial, en dos pagos: el primero realizado el 21 de diciembre de 2011 y el segundo el 29 de febrero de 2012 (folio 15 del cuaderno de pruebas). 34 Como se estableció en el auto proferido por este magistrado sustanciado'', al resolver el recurso de apelación en contra de la decisión judicial que declaró impróspera la excepción de caducidad: "En el asunto sub examine la sentencia que confirmó la condena impuesta a INCODER, por la cual se pretende repetir contra el señor Ortiz López, fue proferida el 17 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es decir, antes de la entrada en vigencia del CPACA.

Por lo tanto, los términos que empezaron a correr desde que se dictó la sentencia, se rigen por el CCA. Así las cosas de conformidad con el artículo 177 de dicha normatividad, el Instituto contaba con 18 meses a partir del 3 de marzo de 2011, fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia, es decir hasta el 3 de septiembre de 2012 para realizar el pago, y puesto que este se realizó el 29 de febrero de esa anualidad, se tiene que lo primero que ocurrió fue el pago de la condena impuesta, de modo que los dos años de la caducidad del medio de control epígrafe deben contabilizarse desde ese momento hasta el 1° de marzo de 2014" (folios 158 a 161 del cuaderno 3). 35 LEY 678 DE 2001. 'Artículo 8.

Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el ¡lago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por /a LeY [.». 3° Este presupuesto está demostrado con: (i) la sentencia condenatoria proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá el 19 de abril de 2010 (folios 56 a 73 del cuaderno de pruebas); y ii) la sentencia confirmatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de febrero de 2011 (folios 74 a 93 del cuaderno de pruebas). 37 La titularidad del pagador está debidamente acreditada con la certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Talento Humano del INCODER (folio 15 del cuaderno de pruebas). 6 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) que, con motivo de la liquidación del Instituto, continuó a cargo de Fiduagraria S.A. como administradora y vocera del patrimonio autónomo de remanentes.

En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, está demostrado que quien suscribió la resolución por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la servidora pública Luz Elena Riveros Luque—proceder que ocurrió el 20 de octubre de 2005 y que originó la condena objeto de repetición— fue Luis Beltrán Ortiz López, que para esa época se desempeñaba como gerente general del INCODER, tal como consta en el Decreto 2846 de 17 de agosto de 2005, expedido por el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural yen la Resolución 1929 del 20 de octubre de 2005 38.

Así, está acreditada la condición de exservidor público del accionado, en virtud de la cual la entidad demandante le atribuye una conducta dolosa como sustento de la pretensión de repetición. Por consiguiente, forzoso resulta concluir que este se encuentra legitimado para ejercer el derecho de defensa y contradicción en el presente asunto. 4.3.

Consideraciones generales sobre las conductas constitutivas de responsabilidad patrimonial en la Ley 678 de 2001 La Ley 678 de 2001, aplicable al presente asunto39, representó una significativa evolución en cuanto a la definición de las nociones jurídicas de dolo y culpa grave para calificar la conducta del agente estatal", pues, además de construir un concepto normativo, consagró algunas presunciones en los artículos 5[41) y 6[42] ibídem.

Estas presunciones son de naturaleza legal" y, por tanto, admiten prueba en contrario e invierten la carga de la prueba, pues mientras a la entidad demandante le incumbe demostrar los supuestos fácticos para que opere la presunción que alega, a la parte demandada le corresponde desvirtuar el hecho deducido con el propósito de eximirse 38 Folios 38 del c. 3 (traslado) y 29 a 30 del cuaderno de pruebas. 39 Apartado 4.1. 4° Antes de la entrada en vigencia de Ley 678 de 2001, no existían presunciones, por el contrario, le correspondía a la entidad accionante demostrar los supuestos de hecho en los que se fundamentaba y, en consecuencia, acreditar la culpa grave o el dolo del agente del Estado.

Sobre este tema se pueden ver las siguientes providencias: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056; Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, exp. 24844; Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 2009, exp. 30329; Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2011, exp. 33407;

Sección Tercera, Subsección C, sentencia de del 19 de julio de 2017, exp. 55025; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de junio del 2018, exp. 54692. 41 LEY 678 DE 2001. Articulo 5 —con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 2195 de 2022— "Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

II Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: I. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.

Haber sido penal o disciplinariamente responsable a titulo de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. 42 LEY 678 DE 2001. Artículo 6 —con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 2195 de 2022—.

Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. II Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: I. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.

Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. 43 CODIGO CIVIL.

"Articulo 66. Presunciones. Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas. II Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias. ll Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias". 7 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) de responsabilidad.

La diferencia entre uno y otro escenario radica en que en los eventos en los que el organismo demandado no acredita el supuesto de hecho de la presunción mantiene la carga de probar que la conducta del servidor encaja en la definición de dolo o culpa grave, mientras que en los casos en los que se encuentra debidamente acreditado el supuesto de hecho de la presunción legal se invierte la carga de la prueba, "correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad"44-45.

En ese orden, el órgano estatal no está supeditado a demostrar la ocurrencia de una de las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 para presentar la pretensión de reembolso, basta con acreditar que la conducta del agente se subsume en el supuesto de hecho descrito en las normas que definen el dolo o la culpa grave, esto es, que actuó con el propósito de realizar de un hecho ajeno a las finalidades del servicio o con infracción de la Constitución o la Ley, o con inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones46.

Lo anterior, en atención a que la sola acreditación del supuesto de hecho que describe la presunción de dolo o culpa no genera, per se, una consecuencia jurídica inmediata y directa frente a la calificación de la conducta del agente, pues el juez contencioso, en todo caso, debe analizar y calificar el comportamiento del servidor o ex servidor en forma independiente, para establecer: i) si la actuación está directamente relacionada con el daño antijurídico que motivó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, ii) si su actuación fue determinante en la ocurrencia de esa afectación y, iii) cuál fue el grado de participación. 4.4.

Consideraciones sobre el problema jurídico La Sala procede a determinar si la motivación de la sentencia que sustenta la pretensión de reembolso revela el supuesto de hecho de la presunción de dolo en la que el órgano demandado sustentó la imputación de responsabilidad del agente, prevista en el artículo 5.2 de la Ley 678 de 2001, consistente en "haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento".

" Corte Constitucional, sentencia C-374 de 14 de mayo de 2002, que declaró exequibles los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. "Mi bien la ley contempló unas presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación dolosa o gravemente culpase, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción. ( ) En este sentido, la Corte Constitucional toma nota de que, a fin de comprobar que una conducta es atribuible a título de dolo o culpa grave, pueden ser determinantes aspectos propios de la gestión administrativa, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o 00 el grado de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica recibida por el servicio prestada".

Sobre el tema ver: sentencia C-512 de 31 de julio de 2013. "Las presunciones tienen una relación directa con la carga de la prueba en el proceso. Quien las invoca, debe demostrarlos antecedentes o circunstancias a partir de las cuales sea posible deducir el hecho objeto de la presunción. ( ) La circunstancia de que la ley prevea presunciones no vulnera per se el debido proceso, pues se trata de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos relevantes y de proteger bienes jurídicos valiosos, conforme a las reglas de la lógica y de la experiencia. Las presunciones deben obedecer a la realidad empírica y perseguir un fin constitucionalmente valioso.

Y deben hacerlo de manera razonable y proporcionada. En la medida en que es posible desvirtuarlas, por medio de pruebas idóneas, las presunciones no vulneran el debido proceso, ni el derecho de defensa, ni menoscaban las garantías mínimas de las personas afectadas por ellas?. 45 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-374 de 2002. "Para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política y con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia". 46 Corte Constitucional, sentencia SU-3M de 26 de agosto de 2020. 8 Expediente: 2500043-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) El lncoder, con el propósito de acreditar los supuestos requeridos para que opere la presunción de dolo alegada, aportó al plenario los siguientes medios de prueba en copia simple, los cuales, serán valorados, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación47: Resolución 1929 del 20 de octubre de 2005 proferida por el gerente general del INCODER49, en la que resolvió "declarar insubsistente el nombramiento provisional de la doctora Luz Elena Riveros Luque [1", con la siguiente motivación: "Que mediante Resolución 00022 del 12 de enero de 2005 fue nombrada provisionalmente LUZ ELENA RIVEROS LUQUE en el cargo de profesional Especializado E...1 de la planta global de personal del INCODER en la Oficina Asesora Jurídica con sede en Bogotá. Que de conformidad con las sentencias del Consejo de Estado [, no existe ningún fuero especial sobre los empleados públicos nombrados en provisionalidad y en consecuencia, el representante legal de la entidad puede ejercer libremente la atribución de remoción, aún sin motivar el acto.

Que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se diferencia de la del Consejo de Estado, en el sentido que exige motivación expresa del acto de declaratoria de insubsistencia de los servidores públicos nombrados en provisionalidad, peo no limita la facultad discrecional del acto de nombramiento y remoción [ ]. Que las dos líneas jurisprudenciales 1.4 no se excluyen entre sí, razón por la cual se ejercerá la función de remoción y retinD de los servidores públicos dentro de los parámetros trazados por las altas Corporaciones, es decir, se motivará expresamente el acto de insubsistencia. Que se hace necesario vincular en el carqo que en la actualidad ocupa Luz Elena Riveros Luque, profesionales con especializaciones relacionadas con el derecho laboral administrativo, derecho laboral público, derecho laboral, derecho del trabajo, seguridad social, derecho procesal laboral, derecho de la empresa, teniendo en cuenta que en el INCODER se presenta una manifiesta debilidad en estas materias hasta el punto que la entidad se ha visto condenada por no observar los mandato sustantivos y procedimentales sobre el particular, generando lamentables pérdidas económicas al erario público, situación a la cual hay que poner solución inmediata, vinculando profesionales con este perfil especifico".

(Subrayado propio) Sentencia de primer grado proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá el 19 de abril de 2010, 49 (i) que declaró la nulidad de la Resolución 1929 del 20 de octubre de 2005, por medio de la cual el gerente general del INCODER declaró insubsistente el nombramiento de Luz Elena Riveros Luque y, (ii) ordenó su reintegro y el pago de los salarios, prestaciones y emolumentos dejados de percibir, bajo las siguientes consideraciones: "Es claro, entonces, que al momento de su retiro la señora LUZ ELENA RIVEROS LUQUE ocupaba un cargo de carrera administrativa en la planta global de personal administrativo como Profesional Especializado Código 3010 Grado 20 en la Oficina Asesora Jurídica del Incoder, por nombramiento en provisionalidad.

Pero ocurre que tiempo antes de acaecida la condición fijada 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022. En esta providencia se estableció que las copias simples tendrían pleno valor probatorio. 4e Folios 29 a 30 del cuaderno de pruebas. 49 Folios 56 a 73 del cuaderno de pruebas. 9 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) en la resolución de asignación de nuevas funciones, esto es, antes de surtirse el proceso para la escogencia de Coordinador de manera definitiva, a través de una convocatoria interna, el Gerente General del Incoder resolvió destituir a la demandante.

Y si bien el motivo aducido por la administración fue el mejoramiento del servicio de acuerdo a especiales calidades profesional requeridas por el INCODER, lo cierto es que la demandante si reunía tales exigencias académicas pues ostenta el título de Especialista en Derecho de la Empresa en la Universidad de los Andes desde el año 1992, especialización que fue expresamente citada en la Resolución de declaratoria de insubsistencia.;De hecho la idoneidad de la trabajadora fue reconocida días antes por la entidad, pues no de otro modo se explica que le hubiera sido asignada la Coordinación del Grupo de Representación Judicial, adscrito a la Oficina Asesora Jurídica 1.4 En definitiva, no se entiende como la entidad demandada le asigna una Coordinación por su eficiente gestión y capacidades y luego declara insubsistente su nombramiento aduciendo falta de calidades profesionales.

Las razones aquí expuestas son suficientes para concluir que la motivación ofrecida resulta contraria a la estabilidad laboral intermedia que la Constitución y la Ley otorgan a los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, que se traduce en que "mientras no se configure una justa causa disciplinaria o se convoque el respectivo concurso de méritos y se provea el cargo mediante tal sistema, un empleado que ocupe en forma provisional un cargo de carrera no puede ser separado del mismo".

Ciertamente, la desvinculación de la servidora no obedeció al insatisfactorio cumplimiento de las funciones designadas, ni a la comisión de una falta penal o disciplinaria, ni a la elección de un funcionario por el sistema de méritos. Luego, es claro que el acto acusado es nulo por violación de la estabilidad laboral que amparaba a esa funcionaria".

Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 17 de febrero de 2011, que confirmó la declaración de nulidad del acto de insubsistencia, por las siguientes razones: "Por las razones expuestas se concluye que la inestabilidad laboral predicada con ocasión de la facultad discrecional de retirar al empleado provisional sin necesidad de motivar el acto, no se aplica al caso concreto toda vez que el acto fue expedido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004.

Ahora, en relación con el argumento referido a que la eficiente gestión de las funciones por parte de la actora no enerva por sí solas el ejercicio de la facultad discrecional ni otorga estabilidad laboral, la Sala advierte que este cargo no prospera toda vez que el a quo accedió a las pretensiones, no con base en el buen desempeño de las funciones sino por la falta de motivación del acto de insubsistencia, debido a que no existe duda frente a la afirmación de que el buen desempeño laboral es obligación de todo empleado público para garantizar la prestación eficaz del servicio y que de ninguna manera enerva la facultad discrecional de que goza el nominador para retirarlo".

Los documentos referidos dan cuenta de que el acto de insubsistencia del nombramiento de Riveros Luque obedeció a la necesidad de mejoramiento del servicio, bajo la consideración de que la oficina asesora jurídica requería profesionales especializados en derecho laboral administrativo por "presentar una manifiesta 10 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) debilidad en estas áreas hasta el punto que la entidad se ha visto condenada por no observar los mandatos sustantivos", motivación que el juez de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho consideró "contraria a la estabilidad laboral intermedia", porque no devino del incumplimiento de funciones, ni de la comisión de una falta penal o disciplinaria, ni de la selección de un servidor por el sistema de méritos.

Por su parte, la sentencia de segunda instancia, al confirmar la declaración de nulidad del acto, fue precisa al exponer que el cargo prosperó "no con base en el buen desempeño de las funciones sino por la falta de motivación del acto de insubsistencia"; razón que, así expuesta, lleva a considerar que la ausencia de motivación que dio lugar a la condena en este caso específico, no se subsume en el supuesto de hecho de la presunción de dolo alegada en la demanda, dado que la sentencia no calificó como inexistente, inexacto o falso el argumento expuesto por el Incoder para sustentar la decisión, esto es, que resultaba "necesario vincular en el cargo ( ), profesionales con especializaciones relacionadas con el derecho laboral administrativo, derecho laboral público, derecho laboral, derecho del trabajo, seguridad social, derecho procesal laboral, derecho de la empresa, teniendo en cuenta que en el INCODER se presenta una manifiesta debilidad en estas materias".

En tal sentido, no es posible afirmar que el acto de insubsistencia declarado nulo devino por la "inexistencia del supuesto de hecho de la decisión". Lo expuesto lleva a considerar que la causal de nulidad del acto de insubsistencia por falta de motivación descarta, en este caso, la presunción de dolo aducida por el órgano demandante, porque la providencia, en ninguno de sus apartes, desvirtuó la existencia del supuesto de hecho expuesto en la actuación administrativa, esto es, la necesidad de nombrar profesionales "con especializaciones relacionadas con el derecho laboral administrativo"; la declaración de nulidad se cimentó, exclusivamente, en la ausencia de razones frente a la situación particular de la servidora pública cuyo nombramiento fue declarado insubsistente.

En ese orden, resulta válido concluir que la necesidad de mejoramiento del servicio que sustentó la expedición del acto de insubsistencia no fue desvirtuada o considerada inexistente en el análisis de legalidad realizado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; la sentencia condenatoria sólo reprochó la falta de motivación o ausencia de razones de la declaración de insubsistencia del nombramiento frente a la situación concreta de Riveros Luque, porque constató que la decisión administrativa no hizo referencia a la formación académica consignada en la hoja de vida de la servidora pública; falencia que consideró como un hecho configurativo de falta de motivación, no de falsa motivación. En suma, la presunción de dolo atribuida al demandado, consistente en haber expedido el acto administrativo de insubsistencia con vicios en su motivación "por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión", no se encuentra debidamente acreditada. 4.4.1.

Análisis de la conducta del agente, atribuida a título de dolo En atención a que la presunción de dolo alegada en el caso concreto para sustentar la pretensión de reembolso en contra del exservidor demandado no se encuentra debidamente acreditada, la Sala procederá a determinar si la conducta del demandado, al expedir el acto de insubsistencia declarado nulo por falta de motivación, encaja en una actuación dolosa por haber "querido" la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio. 11 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Lo anterior, teniendo en cuenta que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la falta de acreditación de la presunción no releva al juez contencioso de calificar la conducta del agente conforme a las definiciones prescritas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, bajo el entendido de que en el ámbito de la responsabilidad personal del servidor o exservidor contra quien se ejercita la pretensión de repetición, las presunciones legales suplementan los conceptos de dolo y culpa grave, no la limitan, ya que pueden existir otras actuaciones que se adecuen a los parámetros constitutivos de conductas dolosas o culposas que "el juez de la causa es libre de apreciar"5°.

En el caso bajo estudio, la sentencia condenatoria acredita que Luis Beltrán Ortiz López, en condición de exgerente general del Incoder, fue quien expidió el acto de insubsistencia que dio lugar a la condena bajo la consideración de que la decisión incurrió en la causal de nulidad por falta de motivación. La providencia no hizo referencia a la culpabilidad o a la intención del funcionario de lograr un propósito distinto al mejoramiento del servicio consistente en el nombramiento de profesionales especializados en derecho administrativo laboral o en áreas afines, solo precisó que el acto no expuso las razones concretas que llevaron a la declaración de insubsistencia del nombramiento de Luz Elena Riveros y, en todo caso, las consideraciones expuestas en aquella sentencia no constituyen prueba suficiente de la conducta dolosa atribuida al demandado, máxime cuando la entidad actora no allegó medios de convicción adicionales para acreditar el dolos'.

Por otra parte, si bien el juez en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho señaló que Luz Elena Riveros tenía un título de postgrado en esa materia, tal circunstancia, por sí misma, no revela que el funcionario nominador, hoy demandado en repetición, hubiera querido o tenido la intención de desvincular a la señora Riveros Luque para lograr, deliberadamente, un propósito distinto al mejoramiento del servicio; lo que muestra, en principio, es la ausencia de verificación de la formación académica consignada en la hoja de vida de la servidora cuyo nombramiento fue declarado insubsistente; no obstante, la entidad actora no alegó omisión en ese sentido ni aportó prueba a este contencioso para demostrar que el título de especialización en "derecho de empresa" que tenía la señora Riveros apareciera reportado en los archivos de la oficina de personal de la entidad estatal.

Al respecto, resulta necesario precisar que el organismo demandante solo hizo mención a la configuración de una conducta dolosa, motivo por el cual, la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial se circunscribió a "establecer si el demandado, en calidad de gerente general del INCODER, actuó con dolo consistente en conocer la consecuencia jurídica que traía su actuación, ( ) al proferir la Resolución 1929 de 20 de octubre de 2005, por la cual declaró insubsistente a Luz Elena Riveros Luque".

En ese ámbito, resulta claro para la Sala que la sustentación de la pretensión de reembolso se edificó exclusivamente en la comisión de una conducta dolosa, por ende, fue ese el único cargo frente al cual Luis Beltrán Ortiz López pudo ejercer el derecho de contradicción. En ese sentido, resulta oportuno reiterar que el organismo que ejercita la acción de repetición debe exponer, de manera precisa, el cargo en el que sustenta la pretensión de reembolso contra el agente estatal, pues, en virtud del principio de 5° Corte Constitucional, sentencia SU-3M de 26 de agosto de 2020. 51 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 30 de julio de 2021, Rad.: 50424 12 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) congruencia52, la evaluación del elemento subjetivo se circunscribe a los hechos que soportaron la imputación53; por ende, no es posible analizar la conducta desde un escenario distinto54-55.

En este caso, el elemento subjetivo constitutivo de dolo, relativo a la voluntad, el "querer o la determinación de realizar un hecho ajeno al mejoramiento del servicio no se encuentra debidamente acreditado en el caso bajo estudio, dado que el organismo no demostró que el exservidor demandado hubiera expedido el acto de insubsistencia declarado nulo por falta de motivación, con la intención deliberada de realizar un hecho ajeno a las finalidades de la función pública que, para el caso, se enmarcaron en la necesidad de nombrar profesionales con especialización en derecho laboral administrativo en la oficina jurídica, en atención al volumen de casos que el organismo estaba afrontando en esa materia.

Por las consideraciones expuestas, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, dado que no se encontró acreditado el supuesto de hecho de la presunción de dolo alegada por el órgano demandante, y tampoco se demostró la culpabilidad atribuida a Luis Beltrán Ortiz López a título de dolo, al expedir el acto de insubsistencia declarado nulo por falta de motivación, pues no se demostró que su conducta encuadre en la definición prescrita en el artículo 5 de la -Ley 678, esto es, que hubiera querido o tenido la intención de realizar un hecho ajeno a las finalidades del servicio.

V. Costas En atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual la sentencia debe disponer sobre la condena en costas en segunda instancia, salvo en "los procesos en que se ventile un interés público", la Sala considera que el medio de control de repetición encuadra en la regla de excepción citada por estar orientado a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, e involucrar la protección del patrimonio público, conforme a las funciones resarcitoria, preventiva y retributiva que lo caracterizan56.

Por tanto, en el caso analizado resulta improcedente la condena en costas. 52 Código General del Proceso, artículo 281. "La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si asl lo exige la ley.". 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de noviembre de 2021, expediente 55282.

"Si bien el Tribunal de primera instancia e incluso, el Ministerio Público estimaron que sí existió culpa grave porque era una falta absoluta de prudencia suscribir un documento, sin saber por qué lo hacía, es necesario hacer 2 consideraciones al respecto. La primera, que, en la demanda, no se alegó que la actuación incurrió en culpa grave y, en virtud, del derecho de defensa, no es posible evaluar el elemento subjetivo desde ese escenario cuando el demandando se defendió del dolo que fue lo que se propuso en la demanda ( ) La segunda, que, en todo caso, la conclusión que sirvió de fundamento al Tribunal fue la Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, por las razones ya explicadas la decisión no podía adoptarse únicamente con base en esa decisión y, con las demás pruebas documentales, no era posible concluir que la conducta del demandado hubiera sido dolosa".

"Corte Constitucional, sentencia SU-3M de 26 de agosto de 2020. Tesis reiterada en sentencia SU-259 de 6 de agosto de 2021. 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de noviembre de 2021, expediente 55282. "Si bien el Tribunal de primera instancia e incluso, el Ministerio Público estimaron que si existió culpa grave porque era una falta absoluta de prudencia suscribir un documento, sin saber por qué lo hacía, es necesario hacer 2 consideraciones al respecto.

La primera, que, en la demanda, no se alegó que la actuación incurrió en culpa grave y, en virtud, del derecho de defensa, no es posible evaluar el elemento subjetivo desde ese escenario cuando el demandando se defendió del dolo que fue lo que se propuso en la demanda ( ) La segunda, que, en todo caso, la conclusión que sirvió de fundamento al Tribunal fue la Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, por las razones ya explicadas la decisión no podía adoptarse únicamente con base en esa decisión y, con las demás pruebas documentales, no era posible concluir que la conducta del demandado hubiera sido dolosa.". 56 Corte Constitucional, Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil 13 Expediente: 25000-23-36-000-2012-00738-02 (60956) Demandante: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 6 de diciembre de 2017, que negó las pretensiones de repetición presentadas por el INCODER en contra de Luis Beltrán Ortiz López.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE eS 14