Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial, contra proceso ejecutivo. Requisitos generales y específicos de procedencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: «1º.

Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia invocado por el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por las razones expuestas en las consideraciones (…)». I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad y el Juzgado Segundo Administrativo de Turbo, por estimar vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) 2- Que, como consecuencia de la anterior petición, deje sin efectos el auto proferido el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, dentro del proceso ejecutivo iniciado en contra del Municipio de Chigorodó, con radicado No. 2022-00055. 3- Que, como consecuencia de la petición anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una nueva decisión mediante la cual resuelva el recurso de apelación formulado Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia contra el auto que negó el mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo contra el Municipio de Chigorodó con radicado No. 2022-00055, ajustada a derecho y atendiendo a los parámetros jurisprudenciales previstos por la Corte Constitucional en materia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva». 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución 167 de 16 de marzo de 1995, autorizó el funcionamiento del Programa de EPS de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco, con el fin de organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud de sus afiliados.

Que, en desarrolló de este, el Programa celebró diversos contratos con el municipio de Chigorodó, Antioquia, para la administración de recursos y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado. El Director del Programa de EPS de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco mediante escrito «NURC 1-2011-099878» del 21 de noviembre de 2011 informó que se retiraría del programa de la administración del Régimen Subsidiado y, en consecuencia, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 808 del 2 de abril de 2012 ordenó: (i) la revocatoria del certificado de habilitación y toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios, además de la intervención forzosa administrativa para liquidar la entidad;

(ii) nombró agente especial liquidador del Programa y, (iii) estableció que el régimen aplicable a la liquidación sería el establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. El agente liquidador, mediante la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014 «liquidó una deuda por concepto de administración del Régimen Subsidiado en contra del municipio de Chigorodó, sobre “Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado”», acto administrativo que fue notificado al municipio de Chigorodó. El apoderado del Programa de EPS de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Chigorodó, con el fin de que se pagara la deuda reconocida en la Resolución 104.

El Juzgado Segundo Administrativo de Turbo Antioquia, mediante auto del 23 de julio de 2020, negó el mandamiento de pago porque estimó que la Resolución 104 de 2014 no contenía una obligación clara, expresa y exigible por no cumplir con las solemnidades establecidas en la Ley para la constitución de un título ejecutivo. Explicó que el título ejecutivo no era “reclamable”, porque se refería a unas facturas insolutas de contratos celebrados entre el municipio y el programa, lo cual implicaba la necesidad de conformar un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato, el certificado de disponibilidad presupuestal, el registro presupuestal, la póliza de garantía, el acta de liquidación del contrato y los demás soportes que dieran cuenta de la celebración del contrato estatal.

El Programa de EPS de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco interpuso recurso de apelación con el argumento que la Resolución 104 constituía un título ejecutivo simple, porque contenía una obligación clara, expresa y exigible y, por lo tanto, los documentos exigidos por el juzgado no aportaban elementos adicionales Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx para determinar de la obligación objeto de cobro. Agregó que la referida resolución estaba amparada por la presunción de legalidad porque no fue cuestionada en sede judicial y, por lo tanto, se encuentra en firme.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, mediante auto del 29 de agosto de 2022, notificado el 31 de agosto de 2022, confirmó la decisión adoptada por el a quo con fundamento en que debía tenerse en cuenta que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 fue proferida con ocasión de la actividad contractual que existió entre el municipio de Chigorodó y el programa liquidado, antes de su liquidación. En ese sentido, precisó que aunque no todo título ejecutivo contractual corresponde a un título ejecutivo complejo, en el caso objeto de estudio, si bien la Resolución 104 identificó de forma precisa una obligación, lo que la hizo expresa, lo cierto es que todo su contenido se estructuró a partir del contrato denominado “Ene-Dic 2012”, del cual, era posible extraer algunos periodos, facturas y sumas dinerarias, de manera que, por las circunstancias específicas del caso, evidenció que se estaba ante una obligación cuya claridad, en torno a los sujetos y valores, estaba ligada a documentos adicionales al acto administrativo que declaró unas sumas como adeudadas.

Es decir, la obligación que se reclamó no podía extraerse exclusivamente de la Resolución 104 de 2014, sino que requería de la acreditación de los documentos en que ella misma se justificó. De ahí, concluyó que el acto administrativo presentado por el programa liquidado como título ejecutivo no existió íntegramente una obligación ejecutable, ya que los elementos esenciales de la misma se originaron en otros documentos, como es el contrato y las facturas que fueron referidas en el mismo acto administrativo, sin los cuales la obligación no cumplió con la claridad que se exige para ser reclamada.

Adicionalmente, señaló que tampoco se encontró que el título presentado fuera exigible, en la medida en que, el acta donde constó la notificación personal de la Resolución permitió evidenciar que este no fue notificado en debida forma, porque, a pesar de que el oficio de notificación señaló que no procedían recursos, en el numeral tercero la resolución señalaba expresamente que procedía el recurso de reposición. 3.

Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales invocados con la decisión que negó librar mandamiento ejecutivo de pago porque no se constituyó el título ejecutivo complejo, decisión con la cual, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y fáctico, con fundamento en los argumentos que se pasan a señalar.

Respecto al defecto sustantivo, advirtió que el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó de indebida forma el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, porque el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios celebrado entre el programa de EPS y el municipio de Chigorodó, sino la resolución mediante la cual el Agente Liquidador del Programa liquidó y determinó la obligación adeudada, el cual fue comunicado al municipio y se encuentra en firme.

Según considera, lo que correspondía era aplicar el numeral 4 de la misma norma, conforme con el cual, son títulos ejecutivos los actos administrativos en firme “( ) 4. Las Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.

La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar ( )”. Con fundamento en lo anterior, insistió en que, la Resolución mediante la cual el Agente Liquidador del Programa de EPS Subsidiado de Comfenalco Antioquia liquidó la deuda a cargo del municipio de Chigorodó se encuentra en firme y, por lo tanto, es un título ejecutivo que reconoce una obligación clara, expresa y exigible, sin necesidad de conformar un título complejo con otros documentos, la cual es una decisión que, a la fecha, goza de presunción de legalidad, la cual tampoco fue controvertida por el municipio en ejercicio de algún medio de control.

Agregó que, la autoridad judicial demandada erró al exigir documentos adicionales para la conformación del título ejecutivo en contra del municipio de Chigorodó, porque estos no aportan elementos adicionales a la obligación determinada en la mencionada Resolución, actuación que, a su juicio, desconoce lo previsto en el artículo 11 del Código General del Proceso, el cual dispone que el juez tiene proscrito exigir formalidades innecesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. Frente al defecto por desconocimiento del precedente judicial señaló que la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia del 12 de marzo de 2020, dentro del expediente número: 25000234100020180001301, señaló que “Conforme con lo previsto en el numeral 4 del artículo 297 del CPACA, constituyen títulos ejecutivos las copias auténticas de los actos administrativos con su constancia de ejecutoria en los cuales se reconozca la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de una entidad administrativa”.

En cuanto al defecto fáctico, indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia con la conclusión, según la cual, la Resolución 104 de 2014 no había sido debidamente notificada al municipio ejecutado, desconoció el material allegado al expediente, que acreditaba que se llevó a cabo la notificación personal del acto administrativo, por conducto de un delegado de la Alcaldía de Chigorodó, por lo que considera que, el acto administrativo le es oponible a la entidad territorial ejecutada. 4.

Trámite previo El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto del 3 de marzo de 2023, admitió la acción de tutela, ordenó notificar al Juzgado Segundo Administrativo de Turbo y al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad y vinculó al alcalde del municipio de Chigorodó, en calidad de tercero interesado en el resultado del proceso. 5.

Oposición El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad allegó informe en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, porque la solicitud de amparo no satisface los requisitos generales de procedibilidad, para lo cual explicó que no se cumple con la relevancia constitucional, porque en el proceso no se vulneraron derechos fundamentales, como tampoco el requisito general de inmediatez, porque el auto cuestionado fue notificado el 31 de agosto de 2022 y la presente acción Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx de tutela fue radicada el 1 de marzo de 2023, según los registros del sistema de información SAMAI. En cuanto a los requisitos específicos de procedencia, manifestó que en ningún momento se negó que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 goza de las características propias de un acto administrativo, sino que, se analizó que la resolución fue expedida como consecuencia del contrato entre el municipio de Chigorodó y la parte ejecutante, lo que obligaba a analizar otros documentos para determinar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por lo que la Corporación cumplió con el deber de indicar los fundamentos jurídicos y fácticos que sustentaron la decisión, para lo cual, se remitió al contenido de la providencia cuestionada.

Frente al presunto defecto fáctico, mencionó que la Sala sustentó su criterio precisamente en las pruebas presentadas, valoró cada uno de los documentos, a partir de los cuales adoptó la decisión que correspondía, a pesar de que la parte actora se encuentre en desacuerdo. El Juzgado Segundo Administrativo de Turbo Antioquia guardó silencio. 6.

Intervención del tercero interesado El Alcalde del municipio de Chigorodó no se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la presente acción. 7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 31 de marzo de 2023, declaró el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y de relevancia constitucional, para lo cual explicó que la providencia judicial atacada quedó ejecutoriada el 6 de septiembre de 2022 y la acción de tutela se instauró el 28 de febrero de 2023, por lo que transcurrieron 5 meses y 22 días y señaló que la solicitud de amparo recae sobre una presunta vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte actora.

En cuanto al estudio de los defectos invocados, negó el amparo, porque evidenció que, tal como lo concluyeron las autoridades judiciales demandadas, la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 está relacionada con contratos públicos, consta en varios documentos, por lo tanto, constituyen un título ejecutivo complejo, en consecuencia, era necesario allegarlos con la demanda ejecutiva, lo cual no ocurrió. Respecto al argumento de que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 es un título ejecutivo singular y que su notificación fue hecha en debida forma y con constancia de ejecutoria, el a quo consideró que carece de asidero jurídico, ya que, al abstenerse de librar el mandamiento de pago, no se desconoció la presunción de legalidad de la mencionada Resolución, sino que se atendieron las normas que regulan los títulos ejecutivos, las cuales establecen que un acto administrativo presta mérito ejecutivo cuando en él se estipula una obligación clara, expresa y exigible.

Precisó que los magistrados demandados sí examinaron la constancia de notificación de la Resolución y, aunque concluyeron que existió la irregularidad alegada, ese vicio Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx no comportó una valoración probatoria arbitraria o caprichosa, porque dicho estudio resulta inocuo, si se tiene en cuenta que el acto administrativo no contiene una obligación, clara, expresa y exigible.

Finalmente, dijo que la providencia reprochada no desconoció el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado1, según el cual los actos administrativos emitidos por agentes liquidadores de entes que prestan el servicio de salud, constituyen título ejecutivo, pues, según advirtió, el tribunal demandado la acogió de manera tácita al abstenerse de librar mandamiento de pago en el trámite ejecutivo 05837-33-33-002-2020-00055- 00, puesto que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 no cumplió los anteriores presupuestos. 8.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión de tutela de primera instancia, para lo cual puso de presente los mismos argumentos esgrimidos en el escrito de tutela en relación con el defecto sustantivo invocado, al efecto, insistió en que el tribunal demandado desconocido numeral 32 del artículo 297 del CPACA, pues, considera que en el objeto de estudio el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios sino la resolución mediante la cual se liquidó la deuda en contra del municipio de Chigorodó, que, por el contrario, la norma aplicable al caso era el numeral 43 ejusdem.

Todo ello para señalar que la resolución presentada como título ejecutivo si contenía una obligación clara expresa y exigible, sin que fuera necesario conformar un título complejo con otros documentos, al tiempo que, reiteró argumentos relacionados con la presunción de legalidad que cobija la Resolución 104 del 16 de diciembre de 2014, presentada como título ejecutivo.

Indicó que se desconoció el precedente judicial establecido en la providencia del 12 de marzo de 20204 y frente al defecto fáctico cuestionó la conclusión del a quo, pues, afirmó que, sí existió notificación de la resolución al municipio de Chigorodó y que la afirmación del Tribunal Administrativo de Antioquia en el sentido de indicar que no se había producido la notificación, incidió en el hecho de qué se confirmará la decisión del juzgado de primera instancia que negó el mandamiento ejecutivo de pago.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que 1 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de marzo de 2020, expediente 25000-23-41-000-2018-00013-01 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 2 “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 3.

Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. 3 “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de marzo de 2020, expediente 25000-23-41-000-2018-00013-01 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón del Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 5, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 6 y específicas 7 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico En el escrito de impugnación la parte actora cuestionó el fallo de tutela de primera instancia, que negó el amparo solicitado. Al efecto, reiteró los argumentos en que sustantivo el defecto sustantivo, relacionados con el título ejecutivo presentado, en el sentido que: (i) era uno simple; (ii) contenía una obligación clara, expresa y exigible y, (iii) se encontraba cobijado por la presunción de legalidad.

Asimismo, insistió en la configuración de los defectos por desconocimiento del precedente judicial y fáctico. En ese contexto, la Sala determinará si corresponde confirmar o no el fallo de tutela de primera instancia, sin embargo, de manera previa, corresponde determinar si cumple con los requisitos generales de procedencia. Cumplimiento requisitos generales de procedencia La Sala evidencia que en el presente caso se satisface: (i) el requisito general de relevancia constitucional: porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico, por el contrario, la controversia plantea la afectación de recursos destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud del régimen subsidiado, los cuestionamientos tienen que ver con la 5 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 6 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 7 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx ratio decidendi de la decisión atacada, no se proponen argumentos adicionales que no fueron expuestos en el proceso cuestionado y no se emplea el mecanismo como una instancia adicional al proceso cuestionado.

En igual sentido, se cumple con el (ii) requisito general de subsidiariedad: en cuanto la demandante no cuenta con otros medio de defensa para ejercer la defensa de sus derechos y la Sala evidencia que los argumentos invocados no se enmarcan dentro de las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro idóneo; con (iii) el requisito general de inmediatez: el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno y; los accionantes alegaron una (iv) irregularidad procesal que generaría un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la presunta vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela. Del defecto sustantivo8 en el caso concreto Como se anticipó, a juicio de la parte actora el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó de indebida forma el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, porque el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios celebrado entre el programa de EPS y el municipio de Chigorodó, sino la resolución mediante la cual el Agente Liquidador del Programa liquidó y determinó la obligación adeudada, por lo que considera, lo que correspondía era aplicar el numeral 4 de la misma norma.

Al respecto, la Sala encuentra pertinente citar la motivación del auto del 29 de agosto de 2022, mediante la que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad confirmó la decisión que negó librar el mandamiento ejecutivo de pago, por considerar que debía aportarse el título ejecutivo complejo, que acreditara la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible: «(…) De esta forma no cabe duda que la Resolución presentada por el PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA es un verdadero acto administrativo, porque contiene una manifestación unilateral de voluntad de la autoridad que funge como agente especial liquidador de EPS, fue dictado en el ejercicio de la función pública transitoria atribuida y produjo efectos jurídicos.

También es cierto que, en los términos del artículo 297 del CPACA, las copias auténticas de los actos administrativos constituyen títulos ejecutivos, por lo que los actos que cumplan las previsiones del numeral 4o de la norma citada servirán como título ejecutable. Sin perjuicio de lo anterior, en este caso debe tenerse presente que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 fue proferida con ocasión de la actividad contractual que se afirma existió entre el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ y el PROGRAMA LIQUIDADO antes de su liquidación. En tal sentido, es claro que con la Resolución se determina una obligación que emana directamente de un contrato estatal.

La Sala reconoce que no todo título ejecutivo contractual corresponde a un título ejecutivo complejo, pues es claro -y así se ha definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado- que existen eventos en los que, por ejemplo, el mismo contrato u otros actos administrativos unilaterales contractuales prestan mérito ejecutivo individualmente. 8 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.

Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).

Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx Empero, tal conclusión se impone cuando ese único documento da cuenta de una obligación clara, expresa y exigible, lo que dependerá de las condiciones de hecho y de derecho que rodean la materia, valoradas en cada caso.

Por ello interesa que una obligación es expresa cuando se manifiesta de la redacción misma del título, de forma tal que se encuentre debidamente especificada o declarada de manera nítida en él. Además, la obligación es clara cuando sus elementos están señalados inequívocamente, cuando es fácilmente inteligible. Finalmente, es exigible cuando es ejecutable en el mismo instante, ya sea por tratarse de una obligación pura y simple o porque, de estar sujeta a plazo o condición se ha vencido el plazo o se cumple la condición. A pesar de que la Resolución 104 identifica de forma precisa una obligación, lo que la hace expresa, todo su contenido se estructura a partir de un acuerdo de voluntades anterior; en otras palabras, tanto el valor de la obligación como los sujetos de la misma (acreedor y deudor) se fijan a partir de un convenio preexistente, como es el contrato denominado “Ene-Dic 2012” y del cual se extraen algunos periodos, facturas y sumas dinerarias.

En estas condiciones se está ante una obligación cuya claridad en torno a los sujetos y valores está ligada a documentos adicionales al acto administrativo que declara unas sumas como adeudadas; es decir, la obligación que se reclama no puede extraerse exclusivamente de la Resolución 104 sino que requiere la acreditación de los documentos en que ella misma se justifica.

(…) Lo que ocurre en este proceso es que el acto administrativo que se presenta está estructurado a partir de documentos relevantes que no son aportados al proceso y de los cuales devienen los elementos de la obligación, como las sumas y los sujetos parte, siendo el mismo acto el que determina que la suma de $14.088.907 es “por concepto de Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S), conforme a los conceptos y periodos señalados en la parte motiva de la presente Resolución” y los cuales se delimitan con base en documentos diferentes, así: El hecho de que un acto administrativo contenga la identificación de un valor, de los sujetos activos y pasivos de una obligación y de la forma de pago, no significa que, invariablemente, este constituya un título ejecutivo, pues pueden presentarse circunstancias donde su contenido debe leerse de forma conjunta con otros documentos; documentos que, por tanto, entran a conformar el título ejecutivo.

Concretando esto al caso, se considera que del acto administrativo presentado por el PROGRAMA LIQUIDADO no subyace íntegramente una obligación ejecutable, ya que los elementos esenciales de la misma surgen, se originan y se extraen de otros documentos, como es el contrato mismo y las facturas que son referidas en el acto administrativo, sin los cuales la obligación no presenta la claridad que se exige para ser reclamada.

Para la Sala la obligación que se pide ejecutar no consta en un solo documento, sino que deviene de varios documentos que constituyen una unidad y que, como tal, impiden que la Resolución 104 del 16 de septiembre de 2014 pueda valerse como título ejecutivo aislado de los demás documentos que constituyen una unidad jurídica para su reclamación ejecutiva.

(…)». De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad no desconoció el contenido del numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, porque reconoce que a la luz de dicha norma las copias auténticas de los actos administrativos constituyen títulos ejecutivos. No obstante, lo aplicó de indebida forma, pues, llama la atención que la autoridad judicial demandada exigiera a la parte ejecutante documentos adicionales que conformen un título ejecutivo complejo, a pesar de que de la revisión de la Resolución 104 de 16 de septiembre de 20149, resulta evidente que allí se encuentra contenida una obligación clara, expresa y exigible, como se pasa a dejar en evidencia: «(…) 9 Mediante la que el agente liquidador «liquidó una deuda por concepto de administración del Régimen Subsidiado en contra del municipio de Chigorodó, sobre “Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado”».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx DÉCIMO TERCERO: Que verificada la base de datos del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMENALCO ANTIOQUIA se encontró que, e MUNICIPIO DE CHIGORODO, identificado con el NIT 890980998-8, adeuda al PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA. la suma de CATORCE MILLONES OCHENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SIETE PESOS ($14.088.907) moneda legal colombiana, por concepto de UNIDADES DE PAGO POR CAPITACION (UPC); del régimen subsidiado que se detalla a continuación, con base en la sigulente liquidación: (…) En mérito de la expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. ORDENAR EL PAGO a favor del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, con domicilio en la ciudad de Medellín, identificada con el NIT 890900842-6, y en contra del MUNICIPIO DE CHIGORODO, identificado con el NIT 890980998-8, representada por el ALCALDE MUNICIPAL o quien haga sus veces al momento de la notificación del presente acto, del cumplimiento de la obligación establecida en el presente acto administrativo, pagando a favor de PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, en el término de cinco (5) días, la suma CATORCE MILLONES OCHENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SIETE PESOS ($14.088.907) moneda legal colombiana, por concepto de Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S), conforme a los conceptos y periodos señalados en la parte motiva de la presente Resolución.

PARAGRAFO: Conforme a lo dispuesto en el artículo primero, ordénese la consignación de la suma adeudada en la cuenta corriente número 00223194451 del BANCOLOMBIA a nombre de CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificada con el NIT 890900842-6. Como constancia del cumplimiento de la obligación señalada, el deudor remitirá a PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA copia Integra original del recibo de consignación o comprobante de transferencia bancaria a la Carrera 50 No.53-43 de la Ciudad de Medellín. (…)

PARAGRAFO: Adviértase al obligado que, la liquidación generada en este acto constituye a favor del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA título ejecutivo, toda vez que contiene una obligación clara, expresa y exigible: en consecuencia, una vez en firme el presente acto administrativo, prestará mérito ejecutivo en virtud de los mandatos contenidos en nuestra legislación civil y comercial vigente, asi como de sus normas concordantes y en especial las contenidas en los artículos 23 y 24 de la Ley 100 de 1993, los cuales disponen que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado presta mérito ejecutivo.

(…)». Por lo tanto, no cabe duda de que el acto administrativo presentado como título ejecutivo cumple con el requisito de claridad, en relación con la obligación allí contenida respecto del acreedor, en este caso, el municipio de Chigorodó por una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado. En ese contexto, la Sala observa que, pese a que la Resolución 104 de 16 de septiembre de 2014, acto administrativo que fue presentado como título ejecutivo en los términos del numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, y que su contenido no genera dudas frente a la obligación allí contenida, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad exigiera la conformación de un título ejecutivo complejo, en franco desconocimiento del parágrafo final del acto administrativo, el cual, debe decirse no fue objeto de control judicial y se encuentra en firme.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx De manera que, se encuentra acreditada la configuración del defecto sustantivo por la indebida aplicación del numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 y, en ese sentido, ante la prosperidad del cargo, la Sala se releva de hacer pronunciamiento sobre los demás defectos invocados.

Por ende, en el presente caso, se impone revocar el fallo de tutela de primera instancia del 31 de marzo de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y, en su lugar, amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia.

En consecuencia, dejar sin efecto el auto del 29 de agosto de 2022 y se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad que, en el término 10 días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión conforme con las consideraciones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Revocar el fallo de tutela de primera instancia del 31 de marzo de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, objeto de impugnación. En su lugar: 2. Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia al Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia. 3.

Dejar sin efecto el auto del 29 de agosto de 2022 proferido por el tribunal demandado en el proceso ejecutivo con radicado 2022-00055-01. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad que, en el término 10 días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión conforme con las consideraciones expuestas en esta providencia. 5.

Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Radicado: 11001-03-15-000-2023-01086-01 Demandante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx