www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Pensión de vejez docente – Ley 33 de 1985.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia porque no se acreditó el requisito de los 20 años de servicio. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. L a señora Luz Marina Sáez Miranda instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 000651 del 18 de marzo de 2016, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la pensión de jubilación equivalente al 75% de los salarios y primas percibidas en el año anterior a la fecha en la que adquirió el estatus pensional;
(ii) pagar las mesadas causadas desde la adquisición del derecho; (iii) indexar las sumas adeudadas y ordenar e incluir los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y (v) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes de la demanda expuso que nació el «16 de enero de 1958», y que fue nombrada mediante el Decreto 0339 como docente del departamento de Córdoba, donde laboró entre el 28 de mayo de 1980 y el 30 de octubre de 1983. 4.
Indicó que prestó sus servicios docentes en el municipio de Ciénaga de Oro mediante contratos de prestación de servicios en los siguientes periodos: (i) 1 de febrero a 30 de noviembre de 1993; (ii) 1 de febrero a 30 de noviembre de 1994; Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 (iii) 1 de marzo a 30 de diciembre de 1995;
(iv) 1 de febrero a 30 de diciembre de 1996; y (v) 2 de enero a 30 de diciembre de 1997. 5. Afirmó que en 1998 «continuó vinculada al servicio docente, amparada por las Leyes 60 y 115, situación que fue legalizada» mediante el Decreto 060 del 31 de enero de 2002, por el cual fue nombrada en provisionalidad como docente del departamento de Córdoba.
En dicho cargo permaneció entre el 1 de febrero de 2002 y el 12 de julio de 2010. 6. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1, teniendo en cuenta que la señora Sáez Miranda se vinculó al servicio oficial docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez es el consagrado en la Ley 33 de 1985.
Contestación de la demanda 7. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones, al considerar que el acto administrativo demandado está amparado por la presunción de legalidad. 8. En ese sentido sostuvo que no existe prueba alguna de que dicho acto se haya expedido con infracción de las normas que lo sustentan, sin competencia, de forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante motivación falsa o con desviación de poder. 9.
Así mismo, indicó que que la liquidación de la pensión de jubilación no debía basarse en el 75% del promedio devengado durante el último año de servicios, sino en los factores salariales sobre los cuales la actora efectuó sus cotizaciones. 10. Como excepciones propuso: la ineptitud de la demanda; falta de agotamiento de la vía gubernativa; inexistencia de la obligación; cobro de lo no debido; compensación; y la genérica. 11.
Por último, solicitó la vinculación de la entidad Previsora S. A., en su calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG. Decisión de las excepciones previas 12. En la audiencia inicial celebrada el 25 de junio de 2018, se declararon no probadas las excepciones denominadas ineptitud de la demanda y no agotamiento de la vía gubernativa, formuladas por la parte demandada, decisión que no fue objeto de recursos. 1 Artículos 53 de la Constitución Política; parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005; 1 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; y 81 de la Ley 812 de 2003.
Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 12 de diciembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. 14.
Como fundamento principal, señaló que si bien la señora Luz Marina Sáez Miranda inició su vinculación al servicio docente oficial el 28 de mayo de 1980, y por tanto se encontraba amparada por el régimen de la Ley 33 de 1985, no cumplía con el requisito de 20 años de servicio exigido por el artículo 1 de dicha disposición para adquirir el derecho pensional. 15.
Lo anterior, por cuanto se acreditó que: (i) la actora nació el 4 de febrero de 1958, razón por la cual cumplió 55 años el 4 de febrero de 2013, con lo cual satisfizo el requisito de edad previsto; y (ii) el tiempo de servicios fue de 16 años, 3 meses y 13 días, resultado de los periodos laborados mediante contratos de prestación de servicios entre 1993 y 1997, y de las vinculaciones en provisionalidad comprendidas entre el 28 de mayo de 1980 y el 30 de octubre de 1983, así como entre el 1 de febrero de 2002 y el 12 de julio de 2010. 16.
En relación con el periodo comprendido entre los años 1998 y 2001, el Tribunal determinó que no existía prueba alguna que permitiera establecer con certeza los extremos temporales de la vinculación, ni su continuidad. 17. Sobre este particular, precisó que si bien se allegaron certificaciones que sugerían una vinculación amparada por las «Leyes 60 y 115», el contenido de dichas pruebas documentales resultaba insuficiente para acreditar la efectiva prestación del servicio, ya que no se precisaban fechas ni se aportaron los respectivos contratos. 18.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte actora. Recurso de apelación 19. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, pues omitió apreciar la certificación suscrita el 24 de septiembre de 2015 por el alcalde del municipio de Ciénaga de Oro, obrante en el expediente, en la cual se indicó expresamente que la actora continuó vinculada como docente desde el año 1998, al amparo de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, circunstancia que posteriormente se legalizó mediante el Decreto 060 del 31 de enero de 2002. 20.
Añadió que la citada certificación no fue tachada de falsa ni desvirtuada por otra prueba, por lo que debió reconocérsele su valor probatorio en virtud de la presunción de veracidad que ampara los documentos expedidos por autoridades públicas. Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 21.
En consecuencia, solicitó que la decisión sea revocada y que se acceda a las pretensiones de la demanda. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 22. En auto del 3 de agosto de 20232, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 23. El agente del Ministerio Público en concepto 207 del 13 de septiembre de 20233 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que no se acreditó el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio exigido por la Ley 33 de 1985.
Manifestó que no se allegaron elementos probatorios que permitieran demostrar el tiempo laborado por la actora entre los años 1998 y 2002. III. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico: 25.
La Sala debe determinar si la señora Sáez Miranda cumplió los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En particular, se requiere verificar si se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio y si existe prueba suficiente que permita computar, para tal efecto, el tiempo presuntamente laborado entre los años 1998 y 2002.
Análisis del problema jurídico 26. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al no encontrarse acreditado el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio exigido por el régimen pensional aplicable, como pasa a exponerse a continuación. 27. Para resolver el asunto, resulta necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: 2 Índice 4 del aplicativo Samai. 3 Índice 9 del aplicativo Samai.
Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 i) La señora Luz Marina Sáez Miranda nació el 4 de febrero de 19584 y laboró en el sector oficial como docente durante los siguientes periodos: Entidad contratante o empleadora Tipo de vinculación Desde - Hasta Tiempo de servicios Departamento de Córdoba Decreto 03395 28/05/80 a 30/10/83 1.251 días Municipio de Ciénaga de Oro Contrato de prestación de servicios sin núm.6 01/02/93 a 30/11/93 303 días Municipio de Ciénaga de Oro Contrato de prestación de servicios sin núm.7 01/02/94 a 30/11/94 303 días Municipio de Ciénaga de Oro Contrato de prestación de servicios núm. 2348 01/03/95 a 30/12/95 305 días Municipio de Ciénaga de Oro Contrato de prestación de servicios núm. 0289 01/02/96 a 30/12/96 334 días Municipio de Ciénaga de Oro Contrato de prestación de servicios sin núm.10 02/01/97 a 30/12/97 363 días Departamento de Córdoba Decreto 06011 01/02/02 a 12/07/10 3.084 días 5.942 días, equivalente a 16 años, 3 meses y 13 días. ii) Mediante certificación expedida el 10 de noviembre de 202212, el jefe de archivo del municipio de Ciénaga de Oro indicó que, a nombre de la actora, se encontraron «en forma física y digital» los documentos que respaldan los periodos anteriormente relacionados. iii) También obra en el expediente la certificación expedida el 24 de septiembre de 2015 por el alcalde del municipio de Ciénaga de Oro13, en la cual se mencionaron los periodos laborados mediante contratos de prestación de servicios entre 1993 y 1997, y se afirmó expresamente que «en el año 1998 continuó vinculada, amparada por la Ley 60 y 115, situación legalizada a través del Decreto 060 de enero 31 de 2002». iv) Así mismo, reposa el Decreto 060 del 31 de enero de 200214, mediante el cual se efectuó el nombramiento en provisionalidad de la señora Sáez Miranda como docente del departamento de Córdoba.
En dicho documento se señaló dentro de sus considerandos que «la relación contractual entre el docente y la Administración Municipal se efectuó a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y viene 4 Folio 19, índice 2 del aplicativo Samai. 01Expediente_230012333004201600169. 5 Folios 25 a 26, índice 2 del aplicativo Samai. 01Expediente_230012333004201600169. 6 Folios 4 a 5, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 7 Folios 6 a 7, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 8 Folios 8 a 9, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 9 Folios 10 a 11, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 10 Folios 12 a 13, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 11 Folios 25 a 26, índice 2 del aplicativo Samai. 01Expediente_230012333004201600169. 12 Folio 14, índice 2 del aplicativo Samai. 05RespuestaMunicipioDeCienagaDeOro. 13 Folio 24, índice 2 del aplicativo Samai. 01Expediente_230012333004201600169. 14 Folio 15, índice 2 del aplicativo Samai. 01Expediente_230012333004201600169.
Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 laborando desde antes del primero de noviembre de 2000, siendo renovada su contratación en el año 2001». 28. De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2- 19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. 29.
En el presente caso no se controvierte que la señora Luz Marina Sáez Miranda se vinculó por primera vez al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, razón por la cual el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985. Así, el debate se centra en establecer si se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio exigido por su artículo 1, para acceder a la pensión de jubilación. 30.
Como se reseñó anteriormente, en el expediente obran la certificación suscrita el 24 de septiembre de 2015 por el alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro y el Decreto 060 del 31 de enero de 2002, en los cuales se alude a una supuesta continuidad en la vinculación de la actora con el servicio educativo oficial durante el periodo comprendido entre 1998 y 2001. 31.
No obstante, afirmaciones como «continuó vinculada» o «venía laborando» no permiten establecer con certeza los extremos temporales de la prestación del servicio docente entre 1998 y 2001, en tanto no se allegaron al expediente las respectivas órdenes o contratos de prestación de servicios, ni certificación alguna que precisara las fechas de inicio y terminación del vínculo. 32.
Aunque en el caso concreto la Sala decretó pruebas de oficio con el fin de obtener dicha información15, no se incorporó ningún documento que probara la existencia de la vinculación en los años referidos. 33. En ese sentido, el Tribunal no desconoció el valor probatorio de las certificaciones expedidas por autoridades, sin embargo, la ausencia de fechas precisas impide acreditar la existencia de una prestación continua y efectiva del servicio docente entre los años 1998 y 2001. 34.
En consecuencia, no es posible computar dicho periodo dentro del tiempo de servicios requerido por el régimen pensional aplicable, porque no hay certeza de que haya nombramiento y posesión, tampoco existe constancia de aportes al sistema de seguridad social en pensiones, por lo que corresponde verificar si, 15 En auto del 26 de septiembre de 2024, esta Subsección ordenó requerir a la Alcaldía de Ciénaga de Oro y al departamento de Córdoba para que informaran, con respaldo documental, si la señora Luz Marina Sáez Miranda prestó servicios como docente entre los años 1998 y 2002, con indicación de las fechas y el tipo de vinculación. Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 excluyendo ese lapso, se cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 35.
A partir del material probatorio obrante en el expediente, se encuentra acreditado que la señora Sáez Miranda prestó sus servicios como docente en el sector oficial durante los siguientes periodos: (i) del 28 de mayo de 1980 al 30 de octubre de 1983, bajo vinculación mediante el Decreto 0339 del departamento de Córdoba; (ii) entre 1993 y 1997, mediante contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Ciénaga de Oro; y (iii) del 1 de febrero de 2002 al 12 de julio de 2010, como docente en provisionalidad del mismo departamento.
En conjunto, estos periodos suman 16 años, 3 meses y 13 días, tiempo que resulta insuficiente para cumplir con los 20 años exigidos por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 36. Así las cosas, al no haberse acreditado el cumplimiento del tiempo mínimo de servicio requerido por el régimen pensional aplicable, no le asiste a la actora derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, siendo ella quien tenía la carga de probar los hechos constitutivos del derecho reclamado, conforme a lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso. 37.
Por lo expuesto, se confirmará íntegramente la sentencia apelada. Condena en costas 38. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 39.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA. En este, se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible.
Tal situación acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 40. En el presente caso, la parte actora ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. Radicado: 23001-23-33-000-2016-00169-01 (3214-2023) Demandante: Luz Marina Sáez Miranda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento fundado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.