Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: LINA MAURIN GONZÁLEZ CARVAJAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – La accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la supuesta nulidad originada en la sentencia objeto de tutela / PERJUICIO IRREMEDIABLE – La actora no acreditó estar en presencia de alguna situación que amerite la intervención urgente del juez de tutela.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Lina Maurin González Carvajal contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1. El 8 de noviembre de 20241, la señora Lina Maurin González Carvajal, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se le ampare su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por la 1 Se advierte que, el 30 de noviembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentencia del 8 de octubre de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-067-2022- 00311-00/01.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1. De conformidad con lo expuesto respetuosamente solicito a los Honorables Consejeros de Estado se sirvan tutelar los derechos constitucionales referidos y disponer u ordenar rehacer la sentencia proferida el 8 de octubre del 2024 por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección 2- Subsección F, en el siguiente sentido: (…) Declarar sin valor ni efecto el numeral PRIMERO del Resuelve de la sentencia cuestionada. 2.

Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. La señora Lina Maurin González Carvajal ejerció del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 10 de enero de 2018 y el 31 de mayo de 2022, con el objeto de ejercer labores propias de auxiliar de enfermería. 4.

En primera instancia conoció el Juzgado 67 Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones, en el sentido de anular el acto acusado, reconocer la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes durante el término solicitado y ordenar, a título de restablecimiento del derecho, que la entidad accionada pagara a favor de la actora una indemnización equivalente al valor que habría tenido que reconocerse y pagarse por prestaciones sociales de carácter legal, incluidas las cotizaciones al sistema pensional, liquidadas con la asignación básica del cargo denominado auxiliar área salud, código 412, grado 17, durante las vigencias 2018 a 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. Inconforme con la decisión, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE interpuso recurso de apelación, que se resolvió por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 8 de octubre de 2024, en la que confirmó parcialmente la providencia impugnada.

Para el efecto, modificó los numerales 3 y 5 de la parte resolutiva, en el sentido de indicar que la liquidación de las prestaciones y aportes pensionales se debía realizar con base en los honorarios pactados en los contratos. 6. Sostuvo que la sentencia objeto de reproche incurrió en el defecto orgánico, por desconocimiento de los límites funcionales de su competencia, en la medida en que la autoridad judicial accionada abordó una materia que no fue objeto de apelación. 7.

Que, en efecto, el escrito de apelación indica que la inconformidad de la entidad se encaminó a discutir la existencia de la relación laboral invocada por la accionante, debido a la falta de acreditación del elemento subordinación, así como una eventual prescripción, sin que hubiera controvertido la base empleada para liquidar las acreencias reconocidas a favor de la contratista. 8.

A su juicio, el Tribunal accionado modificó oficiosamente la base para calcular el monto de la liquidación de acreencias, en perjuicio de la parte actora, incurriendo, en evidente incompetencia funcional, pues en esa materia no procede ejercer la facultad extra o ultra petita. 9. En ese orden, considera que se violó el principio de consonancia y/o congruencia, consagrado en los artículos 328 del CGP y 66A del Código de Procedimiento Laboral (art. 35 de la Ley 712 de 2001).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Trámite impartido e intervenciones 10. Mediante auto del 19 de noviembre de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados, y, como tercero con interés, al agente interventor de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. 11.

Igualmente, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 12. Pese a ser debidamente notificados, los magistrados que integran la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no rindieron informe alguno. Tampoco intervino el citado como tercero interesado. 13.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunció en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S Problema Jurídico 14. La Sala deberá examinar si se vulneraron los derechos fundamentales de la señora Lina Maurin González Carvajal. Para ello, en primer lugar, analizará si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se estudiará si la autoridad judicial accionada incurrió en defecto orgánico alegado, al modificar la base de liquidación liquidar las acreencias reconocidas a favor de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 contratista, sin que ese hubiera sido un aspecto planteado en el recurso de apelación. Análisis de la Sala El requisito general de la subsidiariedad2 15.

La acción de tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 16.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 17.

No en vano los artículos 863 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19914 prevén como causal de improcedencia de la acción de 2 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 3 «Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). 4 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.

De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, desde sus albores, la Corte Constitucional ha manifestado que5: [l]a acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. 18.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 19. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 5 Sentencia C-543 de 1992.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. 20.

La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así6: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales».

Caso concreto y solución del problema jurídico 21. De entrada, la Sala encuentra que la acción de tutela ejercida por la señora Lina Maurin González Carvajal no satisface el requisito general de subsidiariedad. 22. Tanto la Corte Constitucional como esta Corporación han entendido que la violación al debido proceso constituye una causal de nulidad, cuando el juez determina de manera razonable y justificada que los hechos alegados contrarían este derecho fundamental. 23.

Por esta vía, el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad de la sentencia, entre otras, (i) la carencia absoluta de motivación; (ii) la violación al principio de la non reformatio in pejus; (iii) la prueba obtenida con violación del debido proceso; (iv) la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso;

(v) el fallo inhibitorio; (vi) la falta de 6 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 competencia o jurisdicción y (vii) la falta de congruencia, que puede presentarse, entre otras razones, por condena extra, ultra o infra petita7. 24.

En este caso, la señora González Carvajal censura la sentencia del 8 de octubre de 2024, básicamente, porque la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para modificar oficiosamente la base de liquidación de las acreencias que le reconoció el juez a quo. 25. En efecto, a juicio de la actora, el Tribunal demandado incurrió en defecto orgánico, por cuanto (i) no observó el principio de limitación de competencias, consagrado en los artículos 320 y 328 del CGP y (ii) se extralimitó al estudiar aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación interpuesto. 26.

En este punto, conviene recordar que el principio de congruencia, consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso, delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que estas se profieran de acuerdo con los argumentos y el alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador. 27.

Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia sea concordante con lo 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, Radicado 2013-02724-00(REV).

Ver también: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, Radicado 2019-00119-00(REV), y (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto. Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.

No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia8. 28.

La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal9. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.

Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 9 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 29.

En tal virtud, la sentencia puede ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, caso en el cual se calificaría de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso. 30.

En consecuencia, la Sala considera que la señora Lina Maurin González Carvajal cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia proferida el 8 de octubre de 2024 por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo consagrado en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 31.

Esto, teniendo en cuenta que en el caso bajo examen existe una sentencia que puso fin al proceso (providencia censurada), contra la cual no procede recurso alguno y que, según lo alegado por la accionante, podría estar viciada de nulidad. 32. De ahí que la tutela se torne improcedente, por cuanto, se insiste, la señora González Carvajal dispone de otro mecanismo judicial para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados, cual es el recurso extraordinario de revisión, para cuya interposición se encontraría en término, toda vez que no se ha vencido el año previsto en el artículo 251 del CPACA10.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de lo que eventualmente decida el juez natural sobre la admisibilidad o no del recurso extraordinario de revisión. 10 «ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. (…)». Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 33.

Ahora bien, la Sala no desconoce que puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se avizora la existencia de un perjuicio irremediable o cuando la situación amerite la intervención urgente del juez de tutela; sin embargo, en el caso particular no se reúnen esos elementos. De hecho, la accionante ni siquiera menciona encontrarse en una situación que, por su inminencia, gravedad o impostergabilidad requiera de la intervención urgente del juez constitucional. 34.

Conforme a todo lo razonado, la Sala declarará improcedente la tutela, por cuanto no satisface el requisito general de subsidiariedad. 35. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Lina Maurin González Carvajal, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la Radicado: 11001-03-15-000-2024-06083-00 Demandante: Lina Maurin González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF