1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra1 Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Reajuste salarial y prestacional / MODIFICA, PARA DECLARAR LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Falta de relevancia constitucional. Reproches involucran una discusión de índole económica (condena en costas) y carecen de carga argumentativa y se pretende reabrir un debate jurídico ya zanjado por el juez natural Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, en cuanto al desconocimiento del precedente, y se negó el amparo reclamado frente a los defectos fáctico y sustantivo.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 5 de junio de 2024 las señoras Camila Fernanda Garzón Rodríguez y Johana Marcela Roa Sánchez, a través de apoderado judicial, promovieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 2.

Solicitaron que se dejara sin efectos la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovieron contra la Procuraduría General de la Nación, encaminado a obtener un reajuste 1 Johana Marcela Roa Sánchez. 2 Expediente 11001-33-35-028-2019-00265-01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 2 salarial y prestacional en su condición de procuradoras judiciales I, con base en lo devengado por los jueces del circuito ante quienes ellas son delegadas. 3.

En la referida providencia se revocó la sentencia de 28 de junio de 2022, mediante la cual el a quo3 accedió parcialmente4 a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negarlas. Se consideró que la remuneración mensual de las demandantes desde cuando se vincularon al empleo de procuradoras judiciales I para asuntos penales, código 3PJ, grado EG, siempre ha sido superior a la de los jueces del circuito ante quienes ellas intervienen.

No solamente se debe tener en cuenta la asignación básica, que se refiere a la cifra asignada para los cargos en cada anualidad, sino la remuneración, que la constituye todo lo que se recibe como contraprestación por el servicio prestado. 4. Además, condenó en costas a la parte demandante, en un monto de $700.000 a cada una, por concepto de agencias en derecho de ambas instancias, porque el recurso de apelación interpuesto por el extremo pasivo fue desatado favorablemente. 5.

Las tutelantes afirmaron que se incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. El Tribunal accionado confundió los conceptos de remuneración, salario y prestación, pues determinó que se debía computar todo lo que se denominara salario, pero incluyó unas prestaciones que no tenían esa característica, lo cual desbordaba el problema jurídico.

Así, consideró la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y la bonificación judicial, creada con el Decreto 383 de 2023. 6. No se dilucidó el porqué de la diferencia en el monto que se paga a un juez del circuito y a un procurador judicial I, ni se verificó que no todos esos procuradores reciben el mismo monto por concepto de la bonificación judicial5. 7.

No se tuvo en cuenta que durante los años 2016 a 2020 los factores salariales y prestaciones sociales fueron fraccionados y pagados de manera ilegal y diferente en la Rama Judicial6 y en la Procuraduría General de la Nación7, lo cual se puede verificar en los certificados relacionados en la providencia acusada. Por esa razón, la demanda ordinaria se enfocó, de acuerdo con el artículo 280 de la Constitución 3 Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá. 4 Reconoció reajuste salarial a partir de los efectos fiscales de su nombramiento de las demandantes, y no desde el día de su posesión. 5 Los procuradores judiciales I penales reciben la bonificación en un monto superior, pues tienen mayor carga laboral frente a sus pares en otras especialidades.

Deben atender diligencias ante los jueces penales del circuito, municipales de control de garantías y de brigada y de instrucción penal militar de la justicia penal militar. 6 El salario básico mensual de los Jueces del Circuito “se fraccionó ilegalmente en 2 emolumentos: (i) salario básico, y (ii) prima especial de servicios sin carácter salarial.

Esta última no correspondió al 30% del salario tal como lo ordena el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sino que su quantum fue el 23.0769185%, ello se debe a la fórmula u operación aritmética aplicada por esa entidad”. 7 La remuneración básica mensual de los Procuradores Judiciales I “fue fraccionada ilegalmente en 3 emolumentos: (i) salario básico, (ii) gastos de representación, y (iii) prima especial de servicios sin carácter salarial.

Está última en efecto correspondió al 30% del salario legal, tal como lo dispone el art. 14 de la Ley 4ª de 1992”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 3 Política, en el monto de la remuneración mensual señalada por el poder ejecutivo, para así evitar las irregularidades advertidas. 8.

Aunque se precisó que la remuneración es todo lo percibido por el servidor, no se mencionaron todos los factores salariales y prestaciones sociales devengados por ambos empleos, ni auscultó el porqué de la diferencia que se advierte en ellos. Para poner en evidencia las diferencias salariales que alegaron, relacionaron los correspondientes valores en el cuadro que se muestra a continuación: 9.

Además, al condenarlas en costas se configuró desconocimiento del precedente. El criterio del Consejo de Estado sobre la materia, en procesos laborales, ha consistido en que esta condena no puede ser objetiva, ni una imposición automática frente aquel que resulte vencido en juicio. Se debe analizar y argumentar su causación y comprobación, así como un actuar temerario o de mala fe.

Citó como desatendidas las sentencias de 20 de agosto de 20158 y de unificación de 2 de septiembre de 20199 y 15 de diciembre de 202010 de esta Corporación. B. Sentencia de primera instancia 10. Mediante sentencia de 4 de septiembre de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela frente al desconocimiento del precedente alegado, en lo que atañe a la condena en costas, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.

Se estimó que, aunque la parte actora citó diferentes providencias para explicar que no debió ser condenada en costas, dado que no se acreditó su causación ni había actuado de mala fe, lo cierto es que lo hizo con el fin de discutir la forma como debían interpretarse las normas sobre ese 8 Expediente 47001-23-33-000-2012-00013-01 (1755 2013), C. P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. 9 Expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 10 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-18).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 4 aspecto, es decir, involucra un asunto meramente legal y procesal, que desemboca en una discusión de carácter económica. 11. En cuanto a los defectos fáctico y sustantivo, se evidencia que superan el presupuesto de relevancia constitucional, dado que en primera instancia se había accedido parcialmente a las pretensiones y no tuvieron otra oportunidad para formular argumentos.

No obstante, estos no se configuraron, por lo que se negó el amparo. El Tribunal accionado explicó de manera razonada y suficiente por qué las demandantes no tenían derecho a la nivelación pretendida11. C. La impugnación 12. La parte actora impugnó la decisión adoptada en primera instancia, puesto que no se abordaron los yerros enrostrados en el escrito de tutela.

Aunque la autoridad accionada hizo un análisis de la remuneración mensual percibida por uno y otro funcionario, no examinó el trasfondo de esos pagos, ni las consecuencias de los mismos. Tampoco se advirtió sobre la incongruencia alegada frente al problema jurídico, porque si se pretendía resolver el caso en términos monetarios, debió verificar la totalidad de lo devengado y no basarse únicamente en la remuneración mensual, pues esta lleva consigo ciertas repercusiones en los demás factores salariales, así como en las prestaciones sociales.

Además, incluyó la bonificación judicial que no tiene la connotación de factor salarial. 13. El a quo avaló el argumento del Tribunal accionado bajo la connotación de la sustentación, pero no verificó si esta era coherente y acorde con el caso concreto y con la misma tesis prohijada por esa Corporación. No se tuvo en cuenta la remuneración mensual legalmente decretada y el fraccionamiento realizado a aquella, el cual repercute en la liquidación y pago de los factores salariales y prestaciones sociales. 14.

En lo que atañe a la condena en costas, adujo que se busca es el acatamiento del ordenamiento jurídico, integrado también por la jurisprudencia de las altas cortes, aspecto que resulta suficiente para habilitar la intervención del juez de tutela. No se consideró que el artículo 280 Superior prevé que los procuradores judiciales delegados ante los jueces de la República tienen las mismas calidades, derechos, remuneración y prestaciones.

Por ende, al advertir una diferencia en la remuneración mensual decretada por el Gobierno Nacional con aquella pagada por la Procuraduría General de la Nación, se acudió a instancias administrativas y judiciales para obtener esa igualdad remunerativa a la que alude ese precepto constitucional, lo cual no involucra mala fe o temeridad alguna. 11 Las actoras desde su vinculación como procuradoras judiciales I venían recibiendo la remuneración mensual acorde a lo dispuesto en el Decreto 186 de 2014 y para el período que reclamaban haber devengado una remuneración inferior a la establecida para los jueces con categoría del circuito, no debía atenderse una comparación numérica, sino acudir al concepto de remuneración, es decir, todo aquello que se percibe como contraprestación del servicio y no solo la asignación básica.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 5 II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 15. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 199112.

F. Análisis del caso concreto 16. La Sala advierte que el estudio de la presente tutela, aunque tiene su origen en el desacuerdo con una providencia judicial, se debe dividir en dos tópicos, uno relacionado con la imposición de la condena en costas, respecto de lo cual se alega desconocimiento del precedente, y el otro relativo a la negativa de las súplicas ordinarias, frente a lo cual se aduce la configuración de los defectos fáctico y sustantivo. 17.

En lo que atañe al desconocimiento del precedente respecto de la imposición de la condena en costas, se comparte lo determinado por el a quo, en el sentido de evidenciar que tal reproche no satisface el presupuesto de relevancia constitucional, motivo por el cual se confirmará la improcedencia de la acción en cuanto a ese reparo. 18.

La discusión sobre la imposición de condena en costas denota una implicación de índole netamente económica, en razón a que tiene como objeto que se les sustraiga a las actoras de la obligación de sufragarlas, lo cual no guarda relación alguna con la garantía de los derechos fundamentales 13, por ende, no trasciende al plano constitucional y ello impide que adquiera la relevancia necesaria para abordar ese aspecto en sede de tutela.

En ese sentido, se ha pronunciado esta Corporación, al precisar que “lo referente a la condena en costas desborda la competencia del juez constitucional para analizar los asuntos sometidos a su conocimiento, pues se trata de un tema eminentemente económico que carece de relevancia constitucional”14. 19. Por otro lado, en cuanto a los defectos fáctico y sustantivo, la Sala difiere de la apreciación del juez de primera instancia, en el sentido de concluir que los reproches enmarcados en estas causales específicas de procedibilidad de la tutela cumplen el presupuesto de relevancia constitucional.

No resulta suficiente para dar por acreditado el aludido requisito que en sede ordinaria en primera instancia se haya obtenido una decisión favorable y el ad quem la haya revocado para proferir una contraria a los intereses de la parte que había resultado favorecida, circunstancia que le impidió a esta exponer en otro escenario su inconformidad. 12 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 13 En ese mismo sentido, se pronunció el Consejo de Estado en las sentencias de tutela proferidas el 24 de febrero y 26 de agosto de 2021.

(expedientes: 11001-03-15-000-2021-00303-00 y 11001-03-15-000-2021-01776- 01). 14 Expediente: 11001-03-15-000-2018-03286-00, C. P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 6 20.

Para dar por superado dicho presupuesto es indispensable examinar si la argumentación planteada en el escrito de amparo tiene como propósito acreditar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto. Las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura, pero sin que se demuestre el modo en que lo decidido por el Tribunal accionado quebranta sus garantías superiores.

El simple desacuerdo con una decisión judicial que le resulta desfavorable a un extremo del litigio, no lo habilita para que acuda ante el juez constitucional con el fin de reabrir el debate jurídico y modificar tal determinación, como se expondrá a continuación. 21. La controversia ordinaria giró en torno a que se concediera un reajuste salarial reclamado por las tutelantes en su condición de procuradoras judiciales I, al estimar que devengaban una remuneración mensual inferior a las personas que se desempeñaban como jueces del circuito, a pesar de que eso contrariaba el artículo 280 de la Carta Política.

Ello se materializó en el artículo 10 del Decreto 186 de 201415, pues se estipuló que “A partir del 1° de enero de 2014, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de cinco millones novecientos noventa y dos mil ochenta y cuatro pesos ($5.992.084) moneda corriente. El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, aplicable a los Jueces de la República”.

De igual modo, se consagró que “los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 383 de 2013”. Por tal razón, pidieron se inaplicara por inconstitucional e ilegal el monto allí indicado, así como los Decretos subsiguientes16 que reajustaban porcentualmente la escala salarial allí fijada. 22.

De acuerdo con el artículo 280 Superior, “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo” (destaca la Sala), con base en ello resulta acertada la afirmación de las tutelantes, según la cual la remuneración de los procuradores judiciales I y los jueces del circuito debe ser la misma.

No obstante, la autoridad accionada concluyó que tal precepto constitucional no se había desatendido, en la medida en que, para determinar la igualdad en la remuneración, no solamente se debe tener en cuenta la asignación básica, sino lo devengado como contraprestación por el servicio prestado. 23. La Sala evidencia que la inconformidad de la parte actora comporta un desacuerdo con la manera cómo el Tribunal accionado estableció lo que constituía remuneración mensual, pues, a juicio de aquella, ello solo debía comprender la asignación fijada 15 “Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo”. 16 Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 7 en los aludidos Decretos, mientras que para dicha Corporación integraban también ese concepto la prima especial, contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y la bonificación judicial, prevista en el Decreto 383 de 2013. 24.

La conclusión a la que arribó la autoridad accionada, lejos de materializar algún tipo de arbitrariedad, resulta razonable, dado que los dos emolumentos a los que se hizo referencia en precedencia, fueron incluidos en el mencionado artículo 10 del Decreto 186 de 2014, como parte de la remuneración mensual. Por tanto, contrario a lo aducido por las tutelantes, el Tribunal no tenía la obligación de explicar la diferencia entre el monto devengado por bonificación judicial entre los procuradores judiciales I y jueces del circuito, ni de incluir para la comparación salarial todos los emolumentos devengados17 a los que aludieron las actoras, cuanto más si estos se causan por determinados eventos, se reciben en ciertas épocas del año y tienen una regulación especial, circunstancia que omitió considerar la parte actora y que no es dable analizar en sede de tutela. 25.

Por consiguiente, para esta Sala se encuentra dentro del marco de la autonomía judicial el hecho de que la autoridad accionada haya sostenido que el ingreso mensual de los procuradores judiciales I y de los jueces del circuito no se agota con la asignación básica contemplada en los Decretos citados en precedencia. También reciben de manera periódica otros emolumentos que inciden en dicha remuneración mensual, que se debían considerar para dilucidar si, en efecto, se generó o no una desigualdad salarial entre esos cargos, evento en el que se transgredería el artículo 280 Superior, pero como ello no ocurrió, era razonable que se hayan despachado de manera desfavorable las pretensiones ordinarias. 26.

En ese sentido, se desató la controversia con fundamento en razones objetivas y razonables, diferente es que no en el modo que pretendía la parte actora, lo que no constituye afectación constitucional alguna, máxime cuando el Tribunal explicó por qué no era viable solamente tener en consideración para examinar la prosperidad de sus súplicas la asignación básica, es decir, por qué no era factible acoger la tesis defendida por aquella. 27.

Así las cosas, los reproches de la parte demandante reflejan, además de una carencia en la argumentación con miras a demostrar la afectación constitucional que alega, una inconformidad con la manera como el juez natural de la controversia la zanjó, lo cual no habilita el estudio de fondo de la tutela, pues no basta para tal efecto invocar derechos fundamentales que se estiman vulnerados y unas causales específicas de procedibilidad de la tutela y expresar un desacuerdo con la decisión judicial atacada. 28.

Por las anteriores consideraciones, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional que impusiera examinar el fondo de este 17 Como bonificación por servicios, primas de servicios, de vacaciones y de navidad, cesantías e intereses a las cesantías. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02858-01 Accionante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E 8 asunto.

La tutela no fue estatuida para emplearse como una instancia adicional en un litigio surtido en debida forma, máxime cuando la decisión censurada no comporta arbitrariedad alguna y no se despliega la carga argumentativa suficiente para poner en evidencia los yerros constitucionales planteados. 29. En ese orden de ideas, se modificará la sentencia impugnada, para declarar la improcedencia del trámite constitucional. 30.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 4 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, para declarar improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE18 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 18 VF