Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: José Ramiro Pérez Pérez Asunto: Medida cautelar / Pensión gracia Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de junio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado.
I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. La Ugpp presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 36286 del 28 de julio de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE3, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia en favor del demandado, en cumplimiento al fallo de tutela del 16 de junio de 2006 emitido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá. 2.
En consecuencia, a título del restablecimiento del derecho, solicitó: (i) la restitución de las sumas pagadas desde la efectividad de la prestación [29 de julio de 1998] hasta la devolución completa del dinero a la entidad; (ii) la declaración de que al demandado no le asistió el derecho a la pensión gracia; (iii) que la condena 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante Cajanal EICE. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp que se imponga reúna los requisitos señalados en los artículos 99 y 187 del CPACA;
(iv) la actualización de la condena, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA; (v) la liquidación de los intereses comerciales y moratorios, de acuerdo con el artículo 195 ejusdem; y (vi) la condena en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Como hechos narró, entre otras cosas, lo siguiente: 3.1.
José Ramiro Pérez Pérez nació el 29 de julio de 1948. 3.2. El demandado prestó sus servicios como docente con vinculación del orden nacional en el Ministerio de Educación Nacional desde el 1 de enero de 1970 al 1 de agosto de 1998. 3.3. El último cargo desempeñado por el demandado fue el de docente en el «Colegio Sagrado[s] Corazones». 3.4.
El 3 de agosto de 1998, el demandado solicitó ante Cajanal EICE el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución 001015 del 15 de febrero de 1999, pues no había prestado 20 años de servicio en la docencia bajo una vinculación departamental, distrital o municipal. 3.5. En contra del referido acto, el demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, que fueron resueltos por medio de las resoluciones 005824 y 004755 del 21 de mayo y 14 de diciembre de 1999, respectivamente, en el sentido de confirmar el acto recurrido. 3.6.
El demandado presentó una acción de tutela contra Cajanal EICE, la cual fue resuelta por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá mediante el fallo del 16 de junio de 2006 que tuteló los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social y al mínimo vital, por consiguiente, ordenó a la entidad que emitiera el acto administrativo de reconocimiento pensional. 3.7.
En atención a lo anterior, Cajanal EICE expidió la Resolución 36286 del 28 de julio de 2006 [acto demandado] a través del cual reconoció una pensión gracia en favor del accionado. 1.1.3. Medida cautelar de suspensión provisional 4. La Ugpp solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado con fundamento en lo siguiente: 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 4.1.
El reconocimiento de la pensión gracia a un docente con vinculación del orden nacional vulneraba el orden público y afectaba la estabilidad del sistema pensional. 4.2. El reconocimiento ilegal de la prestación le causó un detrimento económico a la Nación. 4.3. No era necesario acreditar una manifiesta violación de una norma superior, sino una «sencilla» comparación entre esta y el acto administrativo, así como una demostración al menos sumaria del perjuicio que la ejecución del acto causaba o podría causar. 4.4.
El reconocimiento de la pensión gracia requería que el interesado acreditara 20 años de servicio, sin que pudiera computarse el tiempo laborado a nivel territorial con el nacional. 4.5. La vinculación de José Ramiro Pérez Pérez fue exclusivamente del orden nacional, por lo que no cumplía con el requisito de tiempo de servicio a nivel territorial.
En consecuencia, no era procedente tener en cuenta el periodo laborado en el orden nacional para el reconocimiento de la pensión gracia. 4.6. Según la sentencia del 19 de abril de 2012, proferida bajo el radicado 05001-23- 31-000- 2011-00936-01 por el consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, la pensión gracia no podía ser reconocida a un docente nacional, sino que sus beneficiarios eran los educadores locales o regionales. 5.
Adicionalmente, la entidad demandante solicitó que la medida cautelar fuera tramitada de urgencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 234 del CPACA, en atención a que (i) la resolución demandada fue expedida sin el cumplimiento de lo previsto en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; (ii) el demandado no acreditó 20 años de servicio bajo una vinculación departamental, regional o municipal, sino que sus nombramientos únicamente fueron por parte del Ministerio de Educación Nacional; y (iii) el acto administrativo demandado impuso en la entidad una carga prestacional desacorde con los presupuestos legales del asunto. 1.2.
Trámite procesal relevante 6. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, emitió sentencia el 5 de junio de 20244 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad del acto administrativo acusado porque encontró que el demandado únicamente tuvo vinculación de orden nacional, así que careció de tiempo de servicio a nivel territorial; sin embargo, negó la devolución de las sumas pagadas al no haberse probado la mala fe del demandado. 4 Samai Tribunales, índice 98. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 7.
El 8 de octubre de 20245, el demandado propuso incidente de nulidad, en virtud de la causal 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, pues alegó que no se había surtido en debida forma la notificación del auto admisorio de la demanda ni el emplazamiento. 8. Mediante auto del 7 de febrero de 20256, se corrió traslado del incidente, y a través de providencia del 28 de mayo de idéntica anualidad se decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio, así se tuvo por notificado al demandado por conducta concluyente de ese auto y del traslado de la medida cautelar7. 9.
El demandado se opuso a la solicitud de medida cautelar el 11 de junio de 20258 por cuanto (i) se presumía la legalidad el acto administrativo demandado; (ii) no se cumplían los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA; (iii) los documentos dispuestos en los folios 66, 68, 69 70, 78, 83, 85, 86, 87, 88, 102, 123, 124 del cuaderno principal era ilegibles, lo que dificultaba «el estudio del presente asunto»;
(iv) operó la caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; (v) en el medio de control de la referencia se ordenó la suspensión del acto y esta situación persistía; y (vi) el demandado era un «adulto mayor» que padecía una discapacidad visual, por lo que debía ser objeto de un enfoque diferencial. 1.3. Auto que negó la medida cautelar9 10.
El a quo negó la solicitud de medida cautelar el 24 de junio de 2025 con fundamento en lo siguiente: 10.1. En el sub judice era necesario estudiar los elementos fácticos, jurídicos y probatorios, en consecuencia, en la etapa procesal que cursaba no se podía determinar si existió vulneración de las normas alegadas en la demanda. 10.2.
El análisis de los elementos fácticos y jurídicos del caso solo era posible en el fallo de instancia. 10.3. De acuerdo con las pruebas existentes en el plenario no podía definirse si el acto demandado infringió las normas aducidas en la demanda. 1.4. Recurso de reposición y en subsidio apelación 5 Samai Tribunales, índice 107. 6 Samai Tribunales, índice 120. 7 Samai Tribunales, índice 131. 8 Samai Tribunales, índice 136. 9 Samai Tribunales, índice 139. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 11.
La Ugpp interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la mencionada providencia10, por cuanto: 11.1. El decreto de la medida cautelar procedía en la etapa procesal que cursaba con los «insumos» que el juez considerara necesarios, lo cual no constituía un prejuzgamiento. 11.2. El artículo 229 del CPACA posibilitaba el análisis de los instrumentos fácticos, jurídicos «o» probatorios. 11.3.
Según el auto del 7 de julio de 2022 dictado bajo el radicado 76001-23- 33-000- 2018-00888-01 (2691-2020) por el magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, el decreto de la medida cautelar permitía la realización de un estudio probatorio sin que ello conllevara prejuzgamiento. 11.4. La vulneración de las normas superiores alegadas en la demanda era evidente, comoquiera que el demandado no cumplió con los requisitos de reconocimiento de la pensión gracia, en particular, su tiempo de servicio no «fue completamente al nivel territorial». 11.5.
La medida cautelar era una protección provisional del objeto debatido en el presente proceso y remediaba temporalmente el daño causado a la Ugpp. 1.5. Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió la apelación11 12. El a quo en auto del 25 de septiembre de 2025 negó el recurso de reposición formulado por la entidad demandante con base en los argumentos expuestos en la providencia recurrida.
De igual forma, concedió la apelación. II. Consideraciones 2.1. Competencia 13. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp. 2.2. Problema jurídico 14. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿era procedente el decreto de la medida cautelar solicitada por la Ugpp, consistente en suspender de manera 10 Samai Tribunales, índice 145. 11 Samai Tribunales, índice 168. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp provisional la resolución acusada, porque el demandado no acreditó servicio al orden territorial? 15.
Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo; posteriormente, analizará el marco normativo sobre la pensión gracia y finalmente, se procederá al estudio del caso concreto. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo 16.
El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 17. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 18.
Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 19. De las normas antes analizadas12 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos13.
Veamos: 19.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo 12 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 13 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp contencioso administrativo14;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio15. 19.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia16; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda17. 19.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda18 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud19; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios20. 19.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas21- a la de suspensión provisional de los efectos del 14 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 16 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 17 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 18 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 19 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 20 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 21 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios22. 20.
Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.3.2. Pensión gracia 21. La Ley 114 de 191323 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 22.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación24 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 22 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 23 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 23.
Posteriormente, las leyes 116 de 192825 y 37 de 193326, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 24. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así27: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 25. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197528 y en línea con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 198929, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 26.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200030 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 25 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 26 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 28 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 29 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 30 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 27.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala31 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198932 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.»[…] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [se destaca]. 28.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201833, así: 31 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 33 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 29.
En esa línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202234, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».35 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 35 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 30. En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia como docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Análisis de la Sala, solución del problema jurídico 31. En el recurso de apelación bajo estudio, la parte demandante sostuvo que el estudio de los elementos fácticos, jurídicos y especialmente probatorios resultaba procedente y no constituía prejuzgamiento.
En ese sentido, indicó que en el presente asunto el demandado no acreditaba los requisitos para el acceso a la pensión gracia, en tanto no completó el tiempo de servicio [20 años] en el orden territorial. 32. Al respecto, se observa que le asistió razón a la entidad recurrente en torno a la viabilidad procesal del estudio de los medios probatorios en una etapa procesal previa a la emisión del fallo de primera instancia, ello con el fin de definir el decreto de la medida cautelar solicitada, pues así lo permitió el artículo 231 del CPACA que previó el contraste de las normas aducidas por la parte con «las pruebas allegadas con la solicitud [de suspensión provisional]». 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 33.
Precisado lo anterior, se estima que en el expediente obran los siguientes documentos relacionados con el tipo de vinculación del educador: 33.1. Copia36 de una certificación emitida el 1 de octubre de 1999 por el coordinador de educación del Caquetá en la cual se indica lo siguiente: 33.2. Copia37 de la Resolución 36286 del 28 de julio de 2006, proferida por Cajanal EICE en la que se estudió el tiempo de servicio así: 36 Samai Tribunales, índice 95, documento digital «95.
Contrato Digitalizacion (.pdf)(.pdf) NroActua 95», folio 164. 37 Samai Tribunales, índice 95, documento digital «95. Contrato Digitalizacion (.pdf)(.pdf) NroActua 95», folio 143. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp 34.
De conformidad con lo anterior, la Sala pone de presente que en el expediente no reposan copias de los actos de nombramiento del docente ni documentos que puedan acreditar de forma preliminar si las plazas ocupadas fueron de orden territorial. 35. En atención a lo anterior, se estima que si bien los documentos expuestos en los párrafos 32.1 y 32.2 indican que el servicio educativo fue prestado como docente nacional ante el Ministerio de Educación, en el plenario no obran las documentales que permitan la verificación de las entidades que participaron en la expedición de los actos de nombramiento ni el tipo de plazas [territorial, nacionalizada o nacional]. 36.
En ese sentido, los documentos aportados con la demanda resultan insuficientes para que preliminarmente se pueda evidenciar una contradicción a las normas que fueron alegadas como infringidas en la demanda, a saber, artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2, 124 y 128; leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 5 de 1969, 91 de 1989; y «Decreto 1743 de 1996». 37.
Por lo que no puede afirmarse preliminarmente que se cumplió con el requisito establecido en el artículo 231 del CPACA, es decir, la violación de las normas aducidas en la demanda a partir de su confrontación con el acto demandado o con el estudio de las pruebas anexadas con la demanda. 38. De modo que, no resulta procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, por lo tanto, se confirmará la decisión del a quo, pero con las precisiones señaladas en la parte considerativa de esta providencia. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 18001-23-33-000-2015-00270-01 (2899-2025) Demandante: Ugpp En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto proferido el 24 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 36286 del 28 de julio de 2006 emitida por Cajanal EICE, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JCSO