CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia proferida 29 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 24) La señora Carmen Rosa Hoyos Pérez, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento del Valle del Cauca, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 234 de 19 de abril y 374 de 4 de julio, ambas de 2017, por medio de las cuales el departamento del Valle del Cauca le negó la sustitución de la pensión de jubilación del señor Otoniel Varela Bejarano (q. e. p. d.), en condición de compañera permanente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reconocer la mencionada pensión «[…] en un ciento por ciento (100%) -totalidad de la prestación que venía gozando el causante-, con efectividad a la fecha de fallecimiento del titular del derecho […]» (sic), con «[…] los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley a favor de los pensionados por jubilación» (sic), debidamente indexada, y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que, mediante Resolución 1919 de 31 de julio de 1978, el departamento del Valle del Cauca le reconoció pensión de jubilación al señor Otoniel Varela Bejarano. Que ella compartió lecho, techo y mesa con el señor Otoniel Varela Bejarano por aproximadamente 30 años, hasta cuando él falleció el 22 de mayo de 1992, relación que se basó en la ayuda mutua, la convivencia efectiva, la solidaridad y el apoyo económico.
Dice que ella, en su condición de compañera permanente, y la señora Dolores Villegas de Varela, como cónyuge supérstite, reclamaron la sustitución de la pensión de jubilación del señor Otoniel Varela Bejarano (q. e. p. d.), prestación que le fue concedida a ella a través de Resolución 12229 de 20 de noviembre de 1992; decisión apelada por la esposa del finado y revocada con Resolución 4608 de 17 de mayo de 1993 para, en su lugar, reconocerla en su totalidad a esta última.
Que el Consejo de Estado, en sentencia de 17 de septiembre de 1998, la «[…] excluye como compañera permanente del causante [la] trata como ‘amiga íntima’ [porque] (para la época de los hechos) la Ley 100 de 1993 no previó lo que sucedería si se presenta un conflicto entre cónyuge y compañera permanente, por lo cual no se procedió dentro del año siguiente a su ejecutoria a instaurar el recurso extraordinario de revisión pues solo con el pasar o la progresividad de los derechos sociales pudo ser reconocida a las dos en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido […]» (sic).
Afirma que la señora Dolores Villegas de Varela falleció el 5 de abril de 2011; que «[…] con base en que su derecho no ha prescrito y los diferentes precedentes judiciales que han unificado y sentado la jurisprudencia […] presentó (nuevamente) […] el día 27 de junio de 2016, RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA, en la cual pidió el restablecimiento de sus derechos fundamentales y legales como compañera permanente […] para el disfrute de la pensión a él reconocida […]» (sic), negado por conducto de las Resoluciones acusadas. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 29, 42 y 128 de la Constitución Política; las Leyes 33 de 1973 y 71 de 1988; y los Decretos 690 de 1974 y 1160 de 1989. Arguye que la Administración al expedir los actos acusados no «[…] tuvo en cuenta la dinámica evolutiva de los contextos jurídicos, doctrinales y jurisprudenciales en materia de ‘sustitución pensional’ respecto de conflictos surgidos entre cónyuges y compañeras permanentes naturalmente -en el tiempo- frente a normativas que constituyeron en otrora un obstáculo para incluir a la compañera permanente, los cuales se han superado con abundante doctrina y jurisprudencia de las Altas Cortes del país […]» (sic). 1.2 Contestaciones de la demanda (ff. 115 a 118).
El ente territorial accionado, por conducto de apoderado, se opuso a las súplicas del medio de control, se pronunció en relación con los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan; planteó las excepciones denominadas cosa juzgada, cobro de lo no debido y prescripción. Asegura que «[…] ante la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente, reconoció la aludida prestación por vía administrativa únicamente a la señora Dolores Villegas de Varela en calidad de cónyuge supérstite mediante la Resolución 4608 de mayo 17 de 1993, acto administrativo que quedó ejecutoriado en su momento y cuya nulidad fue posteriormente solicitada a través de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa por la actora, quien además, a título de restablecimiento solicitó el reconocimiento de dicha pensión»; que «[l]a demanda contencioso administrativa fue conocida en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el cual mediante sentencia del 19 de diciembre de 1994 negó las pretensiones de la demanda al considerar que se logró acreditar dentro del proceso que la señora Dolores Villegas de Varela, cónyuge supérstite convivió con el causante ininterrumpidamente hasta el momento de su fallecimiento, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Honorable Consejo de Estado, a través de decisión de sentencia del 17 de septiembre de 1998» (sic); providencias en las que «[…] el operador judicial consideró que, según la normatividad vigente en materia de sustitución pensional para ese momento, esto es, la Ley 71 de 1988 reglamentada por el Decreto 1160 de 1989, podían ser beneficiarios el cónyuge supérstite ó el compañero permanente, es decir, que en virtud de dicha norma se reconoció la sustitución pensional a alguna de los dos de forma excluyente.
En este caso y tras haberse acreditado la convivencia simultanea y al no haberse disuelto la sociedad conyugal, se consideró en derecho que la pensión se debía reconocer a la señora Dolores Villegas de Varela, dado que para tal momento no se había incorporado al ordenamiento jurídico la repartición de la pensión en caso de convivencia simultánea a prorrata del tiempo convivido, como en el ordenamiento actual» (sic).
Concluye que «[…] nos encontramos frente a hechos consolidados pues la jurisdicción en su debida oportunidad profirió una decisión en derecho respecto de la asignación de la pensión de sobreviviente del señor Otoniel Varela Bejarano reconociéndosela a la señora Dolores Villegas de Varela en calidad de cónyuge supérstite» (sic), es decir, «ante una cosa juzgada, resultando improcedente además ordenar la sustitución de una pensión que ya fue sustituida» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 29 de octubre de 2021, declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el accionado (con condena en costas), al considerar que «[d]e la revisión de las pruebas aportadas, se observa que el 19 de diciembre de 1994 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia en el radicado No. 1993-19003-00, en el que se pretendía la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad demandada le sustituyó la pensión de jubilación del señor OTONIEL VARELA BEJARANO a la señora DOLORES VILLEGAS DE VARELA en calidad de cónyuge supérstite, por considerar la señora CARMEN ROSA HOYOS PEREZ tener dicho derecho en su calidad de compañera permanente» (sic), pero la actora, «[…] con posterioridad y nuevamente, formuló la presente demanda, para la solicitar la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la sustitución pensional del causante OTONIEL VARELA BEJARANO» (sic).
Sostiene que «[…] en los procesos anteriormente mencionados existe identidad de partes, y que si bien los actos administrativos enjuiciados son diferentes, la causa y el objeto que dieron lugar a la presentación de dichas demandas es la misma, pues en ambas, se reitera, lo que se discute es el reconocimiento y pago de la sustitución pensional que reclama la señora CARMEN ROSA HOYOS PEREZ en calidad de compañera permanente, causada por el fallecimiento del señor OTONIEL VARELA BEJARANO» (sic), por lo que «[…] frente al caso sub examine ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, si en cuenta se tiene que ya existe un pronunciamiento en firme, en el que claramente se concluyó que la [accionante] no tenía derecho al reconocimiento de la sustitución pensional, en su calidad de compañera permanente» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, la actora, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] la Sentencia impugnada está contrariando [los] precedentes judiciales, [d]el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo, en diferentes y abundantes pronunciamientos, [en los que] ha precisado que la COSA JUZGADA EN MATERIA PENSIONAL, no puede estar por encima de la realización del derecho sustancial, ya [que] quien la solicita es una persona o sujeto de especial protección constitucional, ya que la compañera permanente debe protegerse, al tratarse de un asunto de pronta, cumplida y eficaz administración de justicia a su favor, conforme lo determina el artículo 228 de nuestra Constitución Política» (sic); es «[…] una cuestión de JUSTICIA y EQUIDAD que el mismo preámbulo de la nuestra Carta magna consagra y asegura a los integrantes del pueblo de Colombia, pese a que sus efectos a FUTURO en tan profundo argumento Constitucional y Legal, en el caso que nos ocupa COMPAÑERA PERMANENTE y CONYUGE, no es debido que se genere una inmutabilidad en las decisiones judiciales y administrativas que se han atacado y atacan, ya que estas han sido objeto de debates sustanciales que han sentado los susodichos precedentes […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 7 de julio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de enero de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si el medio exceptivo denominado cosa juzgada tiene vocación de prosperidad en el presente asunto y, en caso negativo, (ii) si a la demandante le asiste o no el derecho a la sustitución de la pensión de jubilación del señor Otoniel Varela Bejarano (q. e. p. d.), en su condición de compañera permanente. 3.3 De la cosa juzgada.
En principio, acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del Código General del proceso (GGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en igual causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.
Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.
El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].
En el sub lite se tiene que, mediante fallo de 19 de diciembre de 1994, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sección primera) negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho «1993-19003» incoada por la aquí actora contra el departamento del Valle del Cauca, en la que reclamaba la «[…] la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se trasmitió el disfrute del derecho de la pensión de jubilación del señor Otoniel Varela Bejarano a la señora Dolores Villegas de Varela» (sic), decisión confirmada por el Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), con providencia de 17 de septiembre de 1998, consejero ponente Silvio Escudero Castro.
En este orden de ideas, se procederá a dilucidar si en este asunto existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el precitado artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: Así las cosas, de acuerdo con el precitado derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado y conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres supuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra el departamento del Valle del Cauca, y (ii) existe identidad de objeto, toda vez que, pese a tratarse de actos diferentes (los acusados), el problema jurídico decidido en el proceso 1993-19003 coincide con el formulado en la presente controversia, esto es, determinar si la demandante tiene derecho, en condición de compañera permanente, a la sustitución de la pensión de jubilación del señor Otoniel Antonio Varela Bejarano. De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, habida cuenta de que la sustitución deprecada versa sobre la misma pensión de jubilación, por tanto, no es dable volver a efectuar un estudio acerca de este mismo aspecto.
Por otra parte, frente a la tesis planteada en la alzada, concerniente a que «[…] la Sentencia impugnada está contrariando [los] precedentes judiciales, [d]el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo, en diferentes y abundantes pronunciamientos, [en los que] ha precisado que la COSA JUZGADA EN MATERIA PENSIONAL, no puede estar por encima de la realización del derecho sustancial […]» (sic), resulta pertinente anotar que lo que pretende la recurrente en el sub lite es que se dé una aplicación retrospectiva de la ley, aspecto respecto del cual la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011, dijo: […] el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. […] 21.- De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
De acuerdo con lo anterior, en principio, esta Colegiatura prohijó el criterio de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para cobijar las expectativas legítimas de personas fallecidas con anterioridad a su entrada en vigor, así: Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso Constitucional, quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo antigua. […] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de por cuanto ello sucedería si nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975 […] Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 2013, en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […]. Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien, en virtud del principio de favorabilidad, el Consejo de Estado daba aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 para reconocer la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de personas fallecidas con anterioridad a su entrada en vigor (1°. de abril de 1994 y 30 de junio de 1995, para los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada, en el entendido de que la norma aplicable es la vigente a la muerte del causante.
Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016, revisó fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la del sub lite, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en las providencias T-891 de 2011, T-072 de 2012 y T-587A de 2012, en las que apoyó el precedente de esta Colegiatura vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para decidir reclamaciones pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 1991, pero precisó que en la sentencia T-564 de 2015 tuvo en cuenta la aludida rectificación jurisprudencial, efectuada el 25 de abril de 2013 por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que la norma aplicable para resolver dichas peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante, sin embargo, pese a ese precedente, resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva examinar la normativa especial que rige la situación concreta frente a la general también existente al deceso.
En ese orden de ideas, en lo que atañe al caso concreto, comoquiera que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, la norma que rige la sustitución pensional es la que se encontraba en vigor para tal fecha, por lo que en atención a que el deceso del señor Otoniel Valera Bejaranos (q. e. p. d.) ocurrió el 22 de mayo de 1992, en el presente asunto las disposiciones aplicables eran la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989, tal como se analizó en su momento en los fallos del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de esta Corporación en el expediente 1993-19003, por lo que cualquier decisión sobre el particular desconocería la cosa juzgada que los ampara.
Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la institución jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes. Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada; y revocará la condena en costas impuesta a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 29 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de cosa juzgada en el proceso instaurado por la señora Carmen Rosa Hoyos Pérez contra el departamento del Valle del Cauca, por las razones consignadas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la accionante, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.