Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Demandada: La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Tema: Reliquidación pensión de jubilación Decreto 546 de 1971 y Ley 33 de 1985.

Decisión: Confirma decisión de primera instancia que negó la reliquidación de la pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971 y la Ley 33 de 1985. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. Amanda Mercado Ramírez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), solicitando: (i) la nulidad parcial de la Resolución GNR 348230 del 22 de noviembre de 2016, en cuanto no efectuó una correcta liquidación de su mesada pensional y (ii) la nulidad total de las Resoluciones GNR 1499 del 4 de enero y VPB 5779 del 13 de febrero de 2017, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, y se confirmó la decisión de negar el reajuste pensional solicitado. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a Colpensiones a reliquidar su pensión de vejez conforme a las reglas del régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación, establecido en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Subsidiariamente, en caso de no aplicarse dicho régimen, que la reliquidación se efectúe con fundamento en las reglas señaladas por las Leyes 33 y 62 de 1985.

Hechos 3 Amanda Mercado Ramírez prestó sus servicios en distintas entidades – públicas y privadas –, acumulando un total de 1.408 semanas cotizadas al sistema pensional. Su último cargo fue el de procuradora 7 Judicial II de Cali. 1 Folio 1 a 9. Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

Mediante la Resolución GNR 348230 del 22 de noviembre de 2016, Colpensiones le reconoció pensión de vejez, a partir del 2 de septiembre de 2016. El régimen que se utilizó para liquidar la mesada prestacional fue el establecido en el Decreto 758 de 1990 y el IBL se determinó con el promedio de los últimos diez años de servicio, sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año, sino solo sobre los cuales cotizó. 5.

Inconforme con dicha liquidación, la demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, apelación. Estos fueron resueltos mediante las Resoluciones GNR 1499 del 4 de enero y VPB 5779 del 13 de febrero de 2017, confirmando la decisión inicial. No obstante, la resolución de reposición realizó una mínima modificación y aumentó el valor de la mesada en $57,00 pesos. 6.

La actora afirmó que al 1 de abril de 1994 contaba con 39 años de edad2, por lo que considera es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Señaló que, por haber laborado en la Procuraduría General de la Nación, tiene derecho a que la prestación pensional le sea reconocida de conformidad con el régimen especial establecido en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con una tasa de remplazo del 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios y los factores «asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios y bonificación por compensación». 7.

Finalmente, sostuvo que Colpensiones aplicó indebidamente el Acuerdo 049 de 1990, norma propia del antiguo ISS, que no resulta procedente a su caso por impedir la sumatoria de tiempos y cotizaciones ajenas a dicho instituto. Por consiguiente, considera que los actos administrativos demandados infringen la normatividad vigente, configurándose las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA.

Normas desconocidas y concepto de la violación 8. La parte actora alega que Colpensiones incurrió en una indebida aplicación normativa porque, de manera improcedente, liquidó su pensión conforme a las reglas del Acuerdo 049 de 1990 «norma exclusiva del ISS aplicable a quienes cotizaron exclusivamente a dicho organismo», que «no permite la sumatoria de tiempos cotizados a otras entidades del sistema pensional». 9.

Afirmó que, se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el parágrafo transitorio cuarto del Acto Legislativo 01 de 2005, ya que al 1 de abril de 1994 tenía más de 39 años, y, al 29 de julio de 2005, había cotizado 793 semanas al sistema pensional, situación respaldada por su historia laboral contenida en los actos administrativos demandados. 10.

Por consiguiente, estima que Colpensiones debió liquidar su mesada pensional según las reglas del régimen especial de la Rama Judicial, establecido en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. De manera subsidiaria, sostiene que de no ser procedente el régimen de la Rama, la mesada debe liquidarse conforme los parámetros de la Ley 33 2 Nació el 28 de septiembre de 1954.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1985.. En ambos casos, sostiene que el IBL debe ser calculado con el promedio de lo devengado en el último año en que prestó sus servicios y no en los 10 años anteriores.

Contestación de la demanda 11. Colpensiones3 manifestó que, si bien es cierto, la actora el 1 de abril de 1994 tenía 39 años, cumpliendo así con el requisito para acceder al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuando cumplió los 50 años solo tenía un año de vinculación a la Procuraduría General de la Nación. Por lo tanto, no era procedente aplicar el régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial. 12.

Asimismo, sostuvo que la demandante no acreditó haber prestado 20 años de servicios al Estado al momento de cumplir los 55 años, razón por la cual no resulta procedente la pretensión subsidiaria de aplicar el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 13. Por consiguiente, la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones: (i) inexistencia de la obligación, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción y (iv) buena fe.

Sentencia de primera instancia 14. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones4: 15. Precisó que al momento de la eliminación de los regímenes especiales (Acto Legislativo 01 de 2005), la demandante no tenía derecho adquirido ni expectativa razonable de pensión bajo el régimen especial de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971), pues solo llevaba cinco años laborando en el Ministerio Público.

Por tanto, no procede el reconocimiento de su pensión con base en ese régimen. 16. Refirió que tampoco puede acceder a la pensión bajo la Ley 33 de 1985, como lo solicita de forma subsidiaria, porque al 1º de abril de 1994 no estaba afiliada al sector público y esta ley exige al menos 20 años de servicio estatal. Además, no se permite el cómputo de tiempos públicos y privados bajo ese régimen. 17.

Destacó que la pensión que le fue reconocida se liquidó con base en el Decreto 758 de 1990, que regula el régimen general del seguro social y es aplicable tanto a trabajadores del sector privado como a empleados públicos con cotizaciones en ambos sectores. Luego, la entidad de previsión social aplicó correctamente este régimen. 18. Concluyó que, con fundamento en el Decreto 758 de 1990 a la accionante se le reconoció la pensión con una tasa de reemplazo del 90%.

Luego, si se accediera a las pretensiones y se aplicara la Ley 33 de 1985, la tasa de reemplazo sería del 75%; por lo que se perjudicaría a la demandante. 3 Folio 38 a 43. 4 Samai-otras corporaciones-índice 0029. Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19.

Finalmente, adujo que, pese a que la actora es beneficiaria del régimen de transición que señala el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL no hace parte de dicho régimen, por lo que este debe calcularse teniendo en cuenta el promedio de los factores devengados y cotizados en de los últimos 10 años. Recurso de apelación 20. Inconforme con la decisión de primera instancia5, la demandante interpuso recurso de apelación al considerar que el Tribunal desconoció el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Carta Superior, al omitir la aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, que permite la acumulación de tiempos de servicio en los sectores público y privado para efectos del cómputo pensional. 21.

También, sostuvo que se debieron aplicar los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978 que regulan la pensión de jubilación de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público con la inclusión de todos los factores que conforman el IBL y no el Acuerdo 049 de 1990 del antiguo ISS. Trámite en segunda instancia 22. Mediante auto del 29 de febrero de 20246, se admitió el recurso de apelación, y como quiera que no se presentó solicitud de pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte demandante, demandada y el Ministerio Público guardaron silencio7.

II. CONSIDERACIONES Competencia 23. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el artículo 13 del Acuerdo Interno del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos sobre asuntos contenciosos laborales.

En consecuencia, corresponde a esta Sala abordar el análisis de la controversia planteada. Problemas jurídicos 24. De conformidad con lo expuesto en el recurso de alzada presentado por la parte demandante, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda. Para el efecto, se analizaran los siguientes aspectos: i) si la actora tiene derecho a que le sea reajustada la prestación pensional de conformidad con las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971, régimen especial de la Rama Judicial, ii) en caso de que la anterior cuestión sea resuelta de manera negativa, se deberá determinar cuál es el régimen aplicable a la demandante y, en este orden, se 5 Samai-otras corporaciones-índice 0034. 6 Folio 56. 7 Folio 57.

Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 deberá analizar si la pensión debió ser liquidada de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 25. Con el fin de abordar los problemas jurídicos se tratarán los siguientes aspectos: (i) sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, (ii) hechos probados, y (iii) caso concreto.

Análisis de la Sala 26. Para iniciar, es importante resaltar la sentencia del 11 de junio de 2020, CE-SUJ- S2-021-2, en la cual se unificaron las reglas sobre el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en el caso especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. En esa decisión se determinó lo siguiente: Así, el servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 19858. 8 Sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 15001233300020160063001 (4083- 2017).

Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Hechos probados 27. Amanda Mercado Ramírez nació el 28 de septiembre de 1954 y laboró en las siguientes entidades y periodos: Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28.

Colpensiones, mediante la Resolución 348230 de 22 de noviembre de 20169, reconoció a la demandante una pensión de vejez al acreditar 1.374 semanas cotizadas, con un IBL de $16.200.622, con una tasa de remplazo del 90%, en cuantía de $14.580.560, a partir del 2 de septiembre de 2016. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990.

Caso concreto 29. La Sala considera importante destacar que al 1 de abril de 1994 la demandante tenía 39 años, por lo que cumplía con el requisito de edad para ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual permite acceder a la pensión bajo las condiciones del régimen anterior al que se encontraba afiliada.

En este sentido, no se discute que la demandante sea beneficiaria de la transición prevista en la citada ley, sino el régimen aplicable para liquidar su pensión de jubilación. 30. Es importante anotar que, aunque los beneficiarios del régimen de transición conservan la edad, tiempo de servicio o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; en todo caso el IBL debe calcularse conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100, según corresponda. 31.

Así las cosas, para obtener el reconocimiento pensional de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto 546 de 1971, la demandante debía cumplir tres requisitos: (i) ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, (ii) haber estado vinculada a la Rama Judicial o al Ministerio Público antes de la entrada en vigencia de dicha ley y (iii) acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por el decreto, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020. 32.

En este caso, la actora no cumple con el segundo de los requisitos, puesto que se vinculó en la Procuraduría General de la Nación el 1 de enero de 2005, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Por ende, la actora no tiene derecho a que su pensión fuera liquidada con el régimen especial de la Rama Judicial porque cuando entró a regir la citada ley la demandante ni siquiera tenía una expectativa de pensionarse conforme a las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971. 33.

Así las cosas, independientemente que la actora al momento de la eliminación de los regímenes especiales (Acto Legislativo 01 de 2005) solo llevase cinco años en el Ministerio Público, incluso a modo de ejemplo pudo haber llevado más de 10 años, lo 9 Folio 21 a 23. Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 determinante para no acceder a la pretensión de reliquidar su pensión de conformidad con los parámetros del Decreto 546 de 1971 es que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no estaba vinculada a la Rama Judicial ni a la Procuraduría General de la Nación10. 36.

Ahora bien, dado que no resultaba aplicable el régimen especial de la Rama Judicial y como quiera que la actora se encuentra amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la entidad demandada procedió a liquidar su pensión conforme a las disposiciones del Decreto 758 de 1990, en aplicación del principio de favorabilidad. 37.

Lo anterior porque la demandante, al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión, contaba con 1.374 semanas cotizadas tanto en el sector público y el privado, por lo que el régimen para liquidar su pensión es el establecido para las personas efectuaron aportes al ISS. Es importante resaltar que la entidad demandada no liquidó la pensión de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 33 de 1985 porque a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la actora no había realizados aportes a las cajas de previsión social públicas. 38.

Finalmente, en relación con el segundo problema jurídico planteado referente al reconocimiento de la pensión bajo lo indicado en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, la Sala advierte que dicha solicitud no fue planteada en el marco del procedimiento administrativo ni en la demanda que dio lugar al presente proceso. Este alegato tampoco se podía deducir fácilmente de las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a la controversia, por lo que la entidad demandada no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto.

Por tanto, en aras de garantizar el debido proceso de la parte accionada, no se resolverá este argumento. 39. En definitiva, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque los actos controvertidos no adolecen de ninguna causal de nulidad. Condena en costas 40. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 41. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los 10 Al respecto, se reitera lo decidido por esta misma subsección en la sentencia del 30 de julio de 2020, proceso identificado con el número de radicación 25000-23-42-000-2015-03244-01 (1643-2017).

Radicación: 76001-23-33-000-2018-00544-01 (6205-2023) Demandante: Amanda Mercado Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta corporación. 42.

En el presente caso, la demandante planteó sus pretensiones con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia en su contra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las súplicas de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.