CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: DIANA ESPERANZA MONTEJO HERNÁNDEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE CULTURA – DIRECCIÓN DE PATRIMONIO Y MEMORIA Tema: Resolución No. 0409 de 30 de marzo de 2022 «Por la cual se autoriza una intervención en la modalidad de ampliación, en el predio ubicado en la Carrera 5 y 6 entre Calles 12 y 13, perteneciente al área afectada del Bien de Interés Cultural del Ámbito Nacional, Centro Histórico de Villa de Leyva, Boyacá».
Auto que resuelve excepciones y solicitudes de coadyuvancia1 Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1752 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por el apoderado judicial de los terceros interesados. I. Antecedentes 1.
La señora Diana Esperanza Montejo Hernández, actuando en nombre propio y en su calidad de veedora ciudadana del municipio de Villa de Leyva (Boyacá), presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, en la que elevó la siguiente pretensión: «[…] Se declare la nulidad de la resolución 0409 de 2022, proferida por el director de patrimonio y memoria del Ministerio de Cultura doctor ALBERTO ESCOBAR WILSON WHITE y/o quien haga sus veces, por ser contrario a la Constitución Política de Colombia, la ley, al bloque de constitucionalidad y el PEMP que regulan, protegen, conservan el centro histórico declaro BIC y el Nivel 1 de conservación e intervención de la plaza de mercado del Municipio de Villa de Leyva […]». 1 El expediente fue remitido al Despacho el 21 de marzo de 2023. 2 «[…] Artículo 175.
Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» 2 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura 2.
Este Despacho, mediante auto de 16 de diciembre de 20223, admitió la demanda y en la misma providencia ordenó la notificación al Ministerio de Cultura, así como al Alcalde del Municipio de Villa de Leyva (Boyacá) y al Gobernador del Departamento de Boyacá, terceros con interés en las resultas del proceso. II. Contestación de la demanda 3.
El apoderado judicial del Ministerio de Cultura4, contestó la demanda, y dentro del escrito de contestación propone como excepción la que denominó «Ineptitud sustantiva de la demanda», que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] II. Ineptitud sustantiva de la demanda: Al respecto vale la pena señalar que la demanda en traslado no agota el requisito contenido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, puesto que no se explicó el concepto de violación normativa que se materializa como un requisito fundamental para las demandas que tienen como pretensión la impugnación de un acto administrativo, de esta manera ante la ausencia de la explicación de este concepto de violación normativa, resulta más que claro que la pretensión de la demanda no puede tener vocación de prosperidad por que adolece de un requisito de índole legal […]». 4.
Por su parte, el apoderado judicial del Departamento de Boyacá5, dentro del escrito de contestación propone como excepción la que denominó «Falta de legitimación en la causa por pasiva», la cual fue sustentada en los siguientes términos: «[…] Se presenta una falta de legitimación en la causa por pasiva teniendo en cuenta que la parte actora pretende la nulidad de una Resolución expedida por el Ministerio de Cultura y el Departamento de Boyacá no participa en el procedimiento administrativo que desemboca en la expedición de la Resolución 409 de 2022 […]».
III. Traslado de las excepciones 5. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de las excepciones propuestas6, frente al cual, las partes guardaron silencio7. 3 Índice 13 Sede Electrónica SAMAI 4 Índice 26 Sede Electrónica SAMAI 5 Índice 27 Sede Electrónica SAMAI 6 Índice 33 Sede Electrónica SAMAI. 7 Informe secretarial obrante en el índice 37 Sede Electrónica SAMAI. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura IV.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 6. El apoderado judicial del Ministerio de Cultura formuló la excepción que denominó «ineptitud de la demanda», la cual se sustenta en una presunta falta de desarrollo y profundización del concepto de violación enunciado por la parte demandante. 7. Para resolver, el Despacho recuerda que el ordenamiento jurídico colombiano, numeral 5º del artículo 100 del CGP, consagra de manera expresa la excepción previa denominada «Ineptitud de la demanda», la cual se encuentra encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. 8.
Cabe resaltar que dicha excepción se configura por dos razones: i) por falta de los requisitos formales: en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar, y ii) por indebida acumulación de pretensiones: esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 del CPACA. 9.
Ahora bien, en relación con la excepción la ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, el Despacho considera pertinente traer a colación los artículos 162 y 163 del CPACA, normas del siguiente tenor: «[…] Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura 7. <Numeral modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.
Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda […]». 10. De las disposiciones en cita, se advierte que la excepción planteada no está llamada a prosperar, en tanto que, en el presente asunto, la demanda fue presentada en debida forma, y la parte demandante efectivamente indicó el concepto de violación de las normas que consideraba transgredidas. 11.
En tal sentido, manifestó lo siguiente: «[…] Para el caso que nos ocupa con la expedición de la resolución No. 409 de 2022 se cometieron las siguientes irregularidades: Expedición en forma irregular: el director de patrimonio vulnero la Constitución Política de Colombia artículos 1 y 72, así mismo infringió la ley 397 de 1997 en su artículo 6, modificado por el artículo 3 de la Ley 1185 de 2008, el bloque de constitucionalidad conformado por la normatividad internacional mencionada en los fundamentos del derecho, normas que fueron ratificadas por el Estado Colombiano, así como también vulnero el plan especial de manejo y protección (PEMP norma especial), tal y como se demostró en los numerales anteriores, la cual debía ser atendida y respetada por el director de patrimonio, pero como se demuestra con los argumentos jurídicos y facticos descritos anteriormente, con la resolución que autoriza la ampliación, no se tuvieron en cuenta los diferentes factores de conservación estipulados en el PEMP y en la norma interna e internacional, luego entonces el acto administrativo fue expedido de manera irregular, infringiendo las normas de conservación y preservación de la plaza de 5 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura mercado como patrimonio cultural de la Nación. Si hubiesen atendido estrictamente la normatividad, debieron negar la autorización de la ampliación de la plaza de mercado, por lo que se está causando un daño irreparable al Bien de interés Cultual, lo que genera una posible omisión a la normatividad que puede acarrear sanciones penales, disciplinarias y fiscales, ya que con los recursos que se pretenden invertir se puede realizar obras de mayor impacto para la comunidad.
Por otra parte en el centro histórico del cual hace parte la plaza de mercado según el PBOT en su artículo 234 se prohíbe el parqueo o la construcción de parqueaderos en el centro histórico, luego entonces la autorización del ampliación de la plaza de mercado va en contra del acuerdo que aprueba el PBOT, luego entonces la resolución de autorización de ampliación va en contra vía del plan de ordenamiento territorial, con esto se demuestra que el acto administrativo se expide de manera irregular infringiendo normas locales que también protegen los Bienes de Interés Cultural.
Así las cosas, el director de patrimonio en el acto administrativo, vulnero y quebranto el ordenamiento jurídico, aplico e interpreto indebidamente la norma en la que se debía fundar la resolución, así queda demostrado en los hechos de la demanda. […] Así mismo se muestra una clara Falsa Motivación […] […] La Gobernación de Boyacá y el Municipio de Villa de Leyva pretenden realizar una obra nueva en la plaza de mercado disfrazándola de ampliación y mejoramiento denominándolo “MEJORAMIENTO DE LA PLAZA DE MERCADO DEL MUNICIPIO DE VILLA DE LEYVA, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”, este proyecto se encuentra en la etapa contractual, adjudicado y listo para iniciar ejecución, situación que pone en riesgo el patrimonio cultural de la Nación “centro histórico de Villa de Leyva”, ya que al iniciar la obra tal y como lo plantean se estaría destruyendo totalmente la conservación de la plaza de mercado, y no se preservaría como lo pretende el PEMP […]».
(negrillas fuera de texto) y (sic en toda la cita) 12. Significa lo anterior que la parte demandante cumplió con la carga de que trata el numeral 4º del artículo 162 del CPACA, teniendo en cuenta que indicó las normas violadas y efectuó la explicación del concepto de violación, por lo que la excepción de inepta demanda, en los términos en que fue planteada por la entidad demandada, no está llamada a prosperar. 13.
De otro lado, como se indicó con anterioridad, el apoderado judicial de la Gobernación de Boyacá interpuso la excepción que denominó «falta de legitimación en la causa por pasiva», la cual sustentó en el hecho de que dicha entidad territorial no participó en el procedimiento administrativo que terminó con la expedición del acto acusado, por lo que no tiene capacidad para ser parte dentro del proceso. 14.
Para resolver, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el cual versa un litigio. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una 6 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 15.
De ese mismo modo, este Despacho en proveído de 18 de junio de 20218, indicó lo siguiente: «[…]los «terceros interesados en las resultas del proceso» -término genérico utilizado por el código para referirse a todos los sujetos que pueden verse afectados directa o indirectamente con el resultado del litigio-, fueron vinculados al trámite procesal como litisconsortes facultativos, dado el interés individual e independiente que les asiste en los hechos debatidos en caso sub examine.
(…) Sin embargo, dicho interés, al ser independiente e individual en relación con los de las partes del proceso, se ubica dentro de la modalidad del litisconsorte facultativo, por cuanto el propósito de su vinculación está encaminado a que, si lo consideran pertinente, acudan al proceso en defensa de sus intereses, lo que no significa que de su intervención o vinculación en el proceso dependa la resolución del litigio, dado que el restablecimiento solicitado en la demanda recae exclusivamente en las sociedades demandantes, a lo que se agrega que la defensa del acto acusado, en cuanto a su legalidad, se encuentra en cabeza de la entidad demandada como gestora de la decisión administrativa […]».
(negrillas fuera de texto original) 16. De la jurisprudencia en cita se colige que cuando en un trámite judicial se cuestiona la legalidad de actos administrativos particulares y concretos, como es el caso de la autorización para una intervención de un predio que pertenece al área afectada del bien de interés cultural del ámbito nacional -Centro Histórico de Villa de Leyva-, resulta dable vincular al mismo, en calidad de “tercero interesado”, al sujeto o sujetos que participaron en el procedimiento administrativo que dieron origen a los actos acusados o que podrían tener de alguna forma interés en las resultas del proceso; tales sujetos, valga resaltarlo, son vinculados al proceso judicial en calidad de litisconsortes facultativos y, por ende, es optativo de estos decidir si intervienen, o no, en el curso del trámite judicial. 17.
El Despacho pone de presente que, de conformidad con lo dispuesto en el auto admisorio proferido en el presente proceso, es claro que la vinculación de la Gobernación de Boyacá se hizo como litisconsorte facultativa, en tanto que en la demanda se indica que esta podría tener interés en el conflicto, comoquiera que en el acto acusado se autoriza la realización de un proyecto de afectación de un bien de interés cultural ubicado dentro de un municipio que pertenece a su ámbito departamental. 8 Consejo de Estado.
Sección Primera – Sala Unitaria. Auto de 18 de junio de 2021. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00314-00. Actora: Rem Construcciones y otros. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura 18.
En consecuencia, este Despacho declarará no probada la excepción previa de falta de legitimidad en la causa por pasiva, presentada por el apoderado judicial de la Gobernación de Boyacá, por cuanto, en virtud de lo establecido en el numeral 3° del artículo 171 del CPACA9, es deber del juez ordenar, junto con la admisión de la demanda, que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, tal y como se hizo en el sub lite. 19.
Finalmente, el Despacho considera oportuno pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los ciudadanos Pedro Cortés Lombana, Teresa Suarez, Virginia Gaona Cruz, Elsa Rodríguez, Dorizana Rico, José Salas, María Leonor Zubieta, Guillermo Laignelet y Aleida Bohórquez por medio de las cuales deprecan su vinculación al proceso como coadyuvantes de la parte demandante. 20.
Al respecto, cabe poner de relieve que el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en materia de coadyuvancia dispone lo siguiente: «[ ] Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.
El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de ésta. Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal [ ]».
(Negrillas fuera de texto) 21. En atención a lo anterior, y como quiera que las aludidas manifestaciones de coadyuvancia cumplen con los presupuestos de la disposición transcrita, las mismas serán admitidas, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 9 «ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso […]». 8 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00399-00 Demandante: Diana Esperanza Montejo Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por los apoderados judiciales del Ministerio de Cultura y de la Gobernación de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: TENER a los señores Pedro Cortés Lombana, Teresa Suarez, Virginia Gaona Cruz, Elsa Rodríguez, Dorizana Rico, José Salas, María Leonor Zubieta, Guillermo Laignelet y Aleida Bohórquez como coadyuvantes de la parte demandante, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
P (29) (21-10)