Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: CARLOS ARTURO BENAVIDES PUERRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO Temas: Contra providencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Falta de relevancia constitucional: reiteración de argumentos SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Carlos Arturo Benavides Puerres contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 20 de octubre de 20231, en ejercicio de la acción de tutela el señor Carlos Arturo Benavides Puerres pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 10 de mayo y 28 de septiembre de 2023, dictadas por el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respectivamente, que denegaron las pretensiones de reconocimiento de pensión de sobrevivientes por no acreditar el tiempo mínimo de convivencia con la señora Isabel Cristina de la Pava Correa. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se ampare los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad del señor CARLOS ARTURO BENAVIDES PUERRES. 2. ORDENAR al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO o a quien corresponda se que reconozca y pague la sustitución pensional a favor de CARLOS ARTURO BENAVIDES PUERRES, C.C. N° 19.305.734 DE BOGOTA, de la causante señora ISABEL CRISTINA DE LA PAVA CORREA C.C. N° 24.484.042 de ARMENIA Q.E.P.D., en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación la providencia que lo ordene, incluyendo el pago retroactivo de las: mesadas pensionales, primas, reajustes según la ley 33 de 1985.

Que un promedio de último año de servicios, con el 75% de todas las primas promedio. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.1 Actuación Administrativa La señora Isabel Cristina de la Pava Correa prestó servicios como docente en la secretaria de educación del Quindío, desde el 16 de mayo de 1977 hasta el 19 de abril de 1995, para un total de tiempo laborado de 17 años, 9 meses y 3 días, teniendo en cuenta las ausencias.

El 20 de junio de 1994, Isabel Cristina de la Pava Correa y Carlos Arturo Benavides Puerres contrajeron matrimonio. El 19 de abril de 1995, la señora Isabel Cristina de la Pava Correa falleció a causa de un infarto pulmonar. La señora Isabel Cristina de la Pava Correa nació́ el 5 de septiembre de 1953 y al momento de su fallecimiento tenía 41 años.

El 14 de enero de 2019, el señor Carlos Arturo Benavides Puerres pidió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en atención a la calidad de afiliada que tuvo la señora de la Pava Correa. Mediante Resolución No. 00272 del 11 de febrero de 2019, la secretaria de educación del Quindío en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG denegó el reconocimiento de la pensión post mortem porque las circunstancias de la docente fallecida no se encontraban dentro de los parámetros contemplados en el Decreto 224 de 1972.

Que, además, no era posible aplicar la Ley 100 de 1993, porque el artículo 279 de esa norma excluye de su aplicación al personal docente estatal. 3.2. Actuación Judicial El señor Carlos Arturo Benavides Puerres presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG, con el objeto de obtener la nulidad de Resolución No. 00272 del 11 de febrero de 2019 por medio de la cual fue denegado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión reclamada en calidad de cónyuge sobreviviente conforme con lo previsto en la Ley 100 de 1993. La demanda se adelantó bajo el radicado 63001-33-33-006-2019-00121-00 y correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Armenia, que, por sentencia del 10 de mayo de 2023, denegó las pretensiones.

Expuso que si bien, en aplicación del principio de favorabilidad, al demandante le resultaba aplicable la Ley 100 de 1993 para el análisis del reconocimiento de la prestación reclamada, lo cierto era que para la fecha de la muerte de la cotizante (19 de abril de 1995) el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 exigía un tiempo mínimo de convivencia de dos años anteriores al fallecimiento de la docente, tiempo que no se encontraba acreditado y que, además, tampoco procrearon hijos para poder dar aplicación a la excepción de convivencia. Inconforme con la decisión, el demandante apeló y el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2023 (notificada el 29 de septiembre de 2023), la confirmó básicamente por las mismas razones del juzgado de primera instancia. Explicó que el requisito de tiempo mínimo de convivencia era exigible para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional. 4.

Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante manifestó que la providencia cuestionada incurrió en: Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En desconocimiento del precedente fijado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia SL1730 de 2020.

Explicó que ese era el precedente judicial vigente al momento en que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, sin embargo, debido a la tardanza del juzgado de primera instancia para dictar sentencia, antes de dictar fallo, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-149 de 2021, que equiparó los requisitos de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y sustitución pensional.

En defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Que la pensión de sobrevivientes es diferente a la sustitución pensional y que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 solo exige acreditar una convivencia mínima para los casos de sustitución pensional por muerte del causante de la pensión a sustituir.

En violación directa de la constitución dado que las decisiones de denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes violan sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. Sobre el derecho al mínimo vital citó la línea jurisprudencial que en torno a ese derecho ha desarrollado la Corte Constitucional y concluyó que «cobija ámbitos prestacionales diversos, pues se encuentra inmerso no sólo en el salario, sino en la seguridad social.

En efecto, si bien el artículo 53, contempla el derecho de todo trabajador a percibir una remuneración mínima vital y móvil, no es el único que desarrolla el derecho a la subsistencia digna. Precisamente, el inciso tercero de ese artículo contempla el deber de garantizar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales».

Así mismo, citó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 5. Trámite Por auto del 26 de octubre de 2023, el Despacho sustanciador admitió la demanda y dispuso la notificación, en calidad de demandados, de los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y el juez sexto administrativo de Armenia.

Además, en calidad de terceros, dispuso la notificación de la ministra de educación nacional y el presidente de la Fiduprevisora S.A como vocero del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas mediante correos electrónicos del 31 de octubre y 14 de noviembre 20232. 6.

Intervenciones La juez sexta administrativa de Armenia pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo. Explicó que el demandante pretendía usar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que eso afectaría los principios del juez natural y la seguridad jurídica.

El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque no cumple el requisito de relevancia constitucional. Dijo que las discusiones propuestas en la acción de tutela no pueden limitarse a asuntos de naturaleza legal o con connotación económica. Que el demandante no logró edificar una fundamentación clara sobre la relevancia constitucional y la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar las presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales invocados.

La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A., como vocera del FOMAG, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo dado que no se cumplían los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 2 Índices 6 y 11 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y que, en todo caso, no era la autoridad competente para resolver sobre lo pretendido por la parte actora.

El Tribunal Administrativo del Quindío no se pronunció pese a que, como se vio, fue debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución La Sala empieza por precisar que sólo estudiará los cargos formulados contra la sentencia del 28 de septiembre de 2023, porque esa decisión finalizó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 63001-33-33-006-2019-00121-00.

Siendo así, corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la parte actora para que se deje sin efectos la sentencia del 28 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que confirmó la decisión de denegar la nulidad del acto administrativo que no reconoció la pensión de sobreviviente al señor Benavides Puerres, en calidad de cónyuge de la señora Isabel Cristina de la Pava Correa.

La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto se trata de una reiteración de los argumentos ya resueltos negativamente en el proceso ordinario, esto es, que, a juicio del actor, el requisito de convivencia no resulta exigible en los casos de reconocimiento de pensión de sobrevivientes y que, por lo tanto, esa prestación le debió ser reconocida.

En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-005, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 5 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4. Análisis del caso concreto De la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte que los cargos formulados por el demandante coinciden con los argumentos expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Básicamente, en el proceso ordinario y en la acción de tutela, el señor Carlos Arturo Benavides Puerres insiste en que en los casos de pensión de sobrevivientes no resulta exigible el requisito de convivencia mínima, porque, a su juicio, la Corte Suprema de Justicia y el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 señalan que ese requisito solo es exigible en casos de sustitución pensional.

En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de mayo de 2023, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia, (resumido en la providencia de segunda instancia) se lee lo siguiente: La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia argumentando que la a quo, cuando debía reconocer la pensión la cual ya está́ reconocida como un derecho que tiene el cónyuge supérstite por cumplir con todos los requisitos que exige la ley 100, se detiene a analizar el tiempo de convivencia que pide la norma y ya no entrega la pensión porque no tiene el tiempo mínimo de convivencia que exige la ley 100 y la jurisprudencia en la sentencia SU-149 de 21 de mayo de 2021 de la Corte Constitucional.

Propone como fundamentos de la apelación: i) Que la Corte Suprema de Justicia cambió su línea jurisprudencial con relación al tiempo mínimo de convivencia para reclamar la pensión de sobrevivientes por muerte del afiliado, si bien, la Corte Suprema de Justicia, en un primer momento consideró que, independientemente de si el causante de la prestación es un afiliado o un pensionado, era necesario acreditar la convivencia mínima de 5 años para ostentar la calidad de beneficiario de la pensión de sobrevivientes, no obstante, en la sentencia SL1730 de 2020 sienta una nueva línea jurisprudencial frente a la correcta interpretación de lo dispuesto en el literal a) del artículo 13 de la ley 797 de 2003 a la luz del precepto constitucional de favorabilidad e in dubio pro-operario, concluyendo que, para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, en condición de cónyuge, compañero o compañera permanente supérstite del afiliado que fallece, no es exigible ningún tiempo mínimo de convivencia, toda vez que, con la simple acreditación de la calidad exigida, cónyuge o compañero (a), y la conformación del núcleo familiar, con vocación de permanencia, vigente para el momento de la muerte, se da cumplimiento al supuesto previsto en el literal a) de la norma. ii) Que al momento de fallecer la señora Cristina De La Pava Correa, no estaba pensionada, razón por la cual no es una sustitución pensional, si no pensión de sobrevivientes y en ese sentido argumenta que la jurisprudencia ha manifestado que la exigencia de cinco años de convivencia opera únicamente para el caso del cónyuge o compañero(a) permanente del pensionado fallecido, en cambio, para ser considerado beneficiario de la pensión de sobrevivientes en condición de cónyuge o compañera permanente supérstite del afiliado, no es exigible ningún tiempo mínimo de convivencia. iii)La sentencia de primera instancia contraria la sentencia de unificación SL1730 del 03 de junio de 2020 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. iv)El requisito de convivencia simultánea de cinco (5) años aplica únicamente cuando se trata de la sustitución pensional y no cuando se trata de la pensión de sobrevivientes; la sustitución pensional se da cuando la persona que fallece tiene la calidad de pensionado y la pensión de sobrevivientes se da Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cuando la persona que fallece no se había pensionado, criterio reiterado por la Corte Suprema de Justicia mediante la sentencia SL2833-2022.

Por su parte, en la acción de tutela, Carlos Arturo Benavides Puerres igualmente insistió en la no exigencia del requisito de convivencia mínima para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, además, alegó la afectación al derecho al mínimo vital para sustentar sus argumentos. No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Quindío, en providencia del 28 de septiembre de 2023, que, en lo que interesa, consideró: En relación con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la citada prestación pensional, debe decirse que la Ley 100 de 1993, además de la muerte de la afiliada al sistema, como resulta obvio, y del tiempo mínimo de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, exige que en caso de cónyuge supérstite a la luz del artículo 47 ibidem, demuestre un tiempo de convivencia (…) Como quiera que no se probó́ que entre el señor CARLOS ARTURO BENAVIDES PUERRES y la docente causante Isabel Cristina De La Pava Correa se haya procreado, no hay lugar a dar aplicación a la excepción establecida en la normativa trascrita, por lo que en ese orden resulta procedente analizar si cumple con el requisito de convivencia, objeto del presente asunto.

Del caudal probatorio, se evidencia que el actor CARLOS ARTURO BENAVIDES PUERRES y la señora Isabel Cristina De La Pava Correa, contrajeron matrimonio el día 20 de junio de 1994, por lo que, al momento del fallecimiento de la docente, esto es, el 19 de abril de 1995, solo habían trascurrido nueve (9) meses y veintinueve (29) días de convivencia, sin que se vislumbre prueba alguna, que demuestre que, con anterioridad a la celebración del matrimonio, dicha pareja haya convivido, por lo que en ese orden, no se tendría por satisfecho este requisito, dando lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que negó́ las pretensiones de la demanda por este mismo motivo.

Ahora bien, la parte actora argumenta en el recurso de apelación, que la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional son dos figuras jurídicas diferentes, y que el tiempo de convivencia mínima requerida para ostentar la calidad de beneficiario solo opera para la segunda, como quiera que solo es exigible en caso de muerte del pensionado, por lo tanto, para el caso de la muerte del afiliado no se debe exigir un tiempo mínimo de convivencia, trayendo a consideración al respecto las sentencias SL1730 de 2020 y SL2833-2022 proferidas por la Corte Suprema de Justicia y la sentencias T-401 de 2021 de la Corte Constitucional.

Al respecto la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-149 del 21 de mayo de 2021, al analizar en instancia de revisión una acción de tutela decidió́ dejar sin efectos la sentencia SL1730 del 03 de junio de 2020 proferida por la Corte Suprema de Justicia(…) Por lo expuesto, las sentencias aducidas por la parte recurrente proferidas por la Corte Suprema de Justicia no son aplicables al presente asunto como quiera que esta Corporación adopta la posición asumida por la Corte Constitucional, en el sentido que dichas providencias vulneran principios constitucionales asociados al respeto al precedente, como son el principio de igualdad en la aplicación de la ley, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la coherencia del sistema jurídico, al no hacer exigible igualmente el requisito de convivencia a los beneficiarios de los causantes tanto de pensionados como de afiliados.

Como se ve, se trata de argumentos con los que el señor Carlos Arturo Benavides Puerres pretende continuar el debate jurídico que planteó en el proceso ordinario para determinar si tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada. Y si bien el actor está alegando la afectación a derechos fundamentales como el mínimo vital y la dignidad humana, lo cierto es que los invoca con el mismo propósito de que se acceda a las pretensiones formuladas en el proceso ordinario.

En el escenario que propone el demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.

Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-06461-00 Demandante: Carlos Arturo Benavides Puerres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III.

FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Carlos Arturo Benavides Puerres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN