13001233300020150043901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Tema: prima técnica.

Subtema: formación avanzada y experiencia altamente calificada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Fredys Cedeño Barrios presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad parcial de los actos administrativos: (i) Oficio núm. 100000202-000718 del 19 de abril de 2012, por medio del cual se negó el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada; y (ii) Resolución núm. 003890 del 30 de mayo de 2012, por la cual se resuelve un recurso de reposición. Indicó que tiene derecho a que se le reconozca y pague dicha prima en un 50% de la asignación básica mensual dado que acreditó los requisitos para acceder a dicho beneficio.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. El señor Fredys Cedeño Barrios, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de conformidad con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan.

Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte actora solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio núm. 100000202-000718 del 19 de abril de 2012 y en la Resolución núm. 003890 del 30 de mayo de 2012, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada y se resolvió un recurso de reposición respectivamente. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la DIAN, el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en un 50 % de la asignación básica mensual, teniendo en cuenta que de conformidad con la resolución núm. 8011 del 23 de noviembre de 1995, acredita lo siguiente1: PORCENTAJE REQUISITOS 25 % Cumple con los requisitos mínimos 10% Jefe de grupo 10% Más de 900 horas en educación no formal durante los años 1993 a la fecha. 10% Experiencia adicional a la requerida para la prima técnica y el cargo, desde el 18 de octubre de 1991 a la fecha. 4.

Solicitó que de la ponderación de factores y de la acreditación de requisitos sea tomada desde la fecha de ingreso a la entidad hasta que se expida el acto administrativo que dé cumplimiento a la sentencia. 5. Las sumas reconocidas sean indexadas y sobre ellas se reconozcan y paguen intereses según lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 6. La Sala, conforme al relato consignado en el escrito de demanda, los resume así: 7. El señor Fredys Cedeño Barrios fue nombrado en propiedad en el cargo de profesional universitario 32020-05, mediante Resolución núm. 03811 del 23 de septiembre de 1991. 8. Sostuvo que, para la fecha de presentación de la demanda, ostentaba el cargo de gestor II, código 302, grado 02, en la División Gestión de Jurídica. 9.

Agregó que cuenta con formación académica como administrador de empresas, especialista en finanzas, abogado. Además, ha realizado diplomados, seminarios y cursos de capacitación no formal. 10. Expuso que, durante el tiempo laborado en la entidad demandada, ha desempeñado varios cargos entre los que se encuentra: (i) profesional universitario; 1 Cuadro tomado de la demanda, con errores de texto.

(v) gestor y ejecutor; (vi) sustanciador aduanero; (vii) inspector; entre otros. 11. El 29 de septiembre de 2011, presentó solicitud ante la DIAN para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, la cual fue resuelta de forma negativa mediante el Oficio núm. 100000202- 000718 de 19 de abril de 2012. 12.

Posteriormente, el 24 de abril de 2012, interpuso un recurso de reposición, el cual se decidió mediante Resolución núm. 003890 de 30 de mayo de 2012, confirmando la decisión. 2.1.3. Normas violadas y Concepto de violación 13. El demandante adujo que la entidad desconoció el artículo 53 de la Constitución Política; la Ley 1661 de 1991 y los Decretos 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003. 14.

Al explicar el concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: 15. El propósito de la creación de la prima técnica fue incentivar a los funcionarios altamente calificados, sin importar su cargo y grado, para mantenerlos en el servicio del estado. 16. Destacó que el Decreto 1661 de 1991 fijó dos criterios para otorgar la referida prima como son los estudios especiales y experiencia altamente calificada o la evaluación de desempeño. Por esta razón, si se cumplen los requisitos, el jefe de la entidad está en la obligación de reconocer dicho rubro. 17.

Agregó que el Decreto Reglamentario núm. 2164 de 1991, estableció que el reconocimiento de la prima técnica obedece a las necesidades específicas del servicio, a las políticas de personal que se adopten y a la disponibilidad presupuestal y aplica a los empleados públicos de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estados y a las Unidades Administrativas Especiales de orden nacional. 18.

Indicó, además que en el caso de ser reconocida la prima técnica se otorga como un porcentaje de la asignación básica mensual, hasta un máximo del 50 %, y se reajusta proporcionalmente con los aumentos salariales. 19. Citó la resolución núm. 3682 de 1994, que reglamentó el procedimiento para el reconocimiento de la prima técnica, y sostuvo que es beneficiario de la misma, dado que, para julio de 1994, fecha de entrada en vigor del régimen de transición, contaba con tres años de experiencia en el sector. 20.

Por último, añadió que dicha prima puede ser otorgada a empleados que ocupen en propiedad cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo siempre que el cargo sea susceptible de recibir dicha prima. Para ello el empleado debe acreditar título de formación avanzada y contar con al menos 3 años de experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo, ya sea en el ejercicio profesional o Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en investigación técnica o científica.

Además, solo en el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia constituirá factor salarial. 2.2. Contestación de la demanda 21. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a través de apoderada, contestó la demanda2. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que de conformidad con el Decreto 1661 de 1991 y demás normativa para este asunto, solo los empleados públicos de los niveles jerárquicos como directivos, asesores o jefes de oficina asesora tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica.

En este caso, el señor Fredys Cedeño Barrios ostenta el cargo de gestor II y encargado del cargo gestor III en la División de Gestión Jurídica Aduanera de la Dirección Seccional Cartagena, por lo que no cumple con los requisitos para recibir dicha prima. 22. Respecto al segundo requisito, que se refiere a la experiencia altamente calificada por el término no inferior de 3 años, tampoco lo cumple.

La experiencia debe contarse a partir de la obtención del título de especialización, y la antigüedad en un cargo no se considera como experiencia altamente calificada. Esta circunstancia no se cumple en el caso del demandante y no ha sido probada en el presente asunto. 23. Propuso como excepciones: i) inexistencia del derecho pretendido; ii) incumplimiento de los requisitos exigidos; iii) inexistencia de la obligación frente a la falta de acreditación de la experiencia altamente calificada; iv) ausencia en la causa; v) inexistencia de derechos adquiridos frente al reconocimiento de la prima técnica; vi) prescripción del derecho. 2.3.

Sentencia de primera instancia 24. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia del 30 de julio de 20213, en la que negó las pretensiones de la demanda. La decisión se sustentó en las siguientes consideraciones: 25. El demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prima técnica, ya que no cumple con el requisito de los tres años de experiencia altamente calificada después de la obtención del título, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1661 de 1991. 26.

La DIAN acogió los criterios del Decreto 2164 de 1991, que incluyen la evaluación del desempeño y las calidades especiales para el desempeño del cargo. En este sentido, mantuvo la exigencia de que el empleado que solicite el reconocimiento de la prima técnica debe acreditar, en primer lugar, un título de postgrado, magister o doctorado obtenido después del título de pregrado y, en segundo lugar, tres años de experiencia. 27.

Asimismo, se estableció que los empleos susceptibles de reconocimiento de esta prima eran los administradores de impuestos y aduanas locales, jefes de división o grupo, entre otros. 2 SAMAI, índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), archivo 02. 3 SAMAI, índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), archivo 04. Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 28.

Agregó que, de conformidad con el Decreto 1661 de 1991, el reconocimiento de esta prima era procedente para los empleados de carrera de nivel profesional. Sin embargo, con la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, no es factible su reconocimiento para los empleados de ese nivel. No obstante, señaló que esta corporación ha indicado que la prima técnica debe ser reconocida a quienes adquirieron el derecho antes de la vigencia de dicho decreto. 29.

Precisó que los requisitos exigidos para su reconocimiento antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 eran los siguientes: i) desempeñar el cargo en propiedad; ii) que el cargo corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo; iii) acreditar el título de formación avanzada; especialización, maestría, doctorado; iv) tres años de experiencia altamente calificada y v) exceder los requisitos fijados para un determinado cargo. 30.

Concluyó que el demandante acreditó que se vinculó a la DIAN el 18 de octubre de 1991 y se desempeñó en varios cargos de nivel profesional, certificó su título de formación académica y estaba inscrito en un cargo de carrera. Sin embargo, no logró demostrar la experiencia altamente calificada requerida posterior a la obtención del título, ya que su grado de especialista data del 4 de noviembre de 1994, por lo que no acreditó los tres años de experiencia altamente calificada después de su título de posgrado, requisito indispensable para el reconocimiento de la prima técnica. 31.

Añadió que tampoco cumplió con los requisitos establecidos en el Decreto 1724 de 1997 para el reconocimiento de la prima, toda vez que los cargos ejercidos por el demandante son del nivel profesional y, a partir de la entrada en vigor de la norma, es necesario acreditar la permanencia en empleos de niveles directivos, asesores o ejecutivos. 32.

Finalizó condenando en costas al demandante que resultó vencido en dicha instancia, según lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso4. 2.4. Recurso de apelación 33. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, para que se revoque, argumentando que5: 34. Sí acreditó los tres años de experiencia altamente calificada, ya que se ha desempeñado en diversos cargos ante la DIAN desde el 18 de octubre de 1991, cuando fue designado como profesional universitario código 3020 grado 05, en la División de Valoración de la Subdirección Operativa de la Dirección Seccional de Aduanas.

Así, para el 11 de julio de 1997 (vigencia del Decreto 1724 de 19976), tenía acreditados cinco años y ocho meses de experiencia altamente calificada. 35. Agregó que también cumplió con el segundo criterio, que es la experiencia adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios.

El título profesional como administrador de 4 En adelante CGP. 5 índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), archivo 06. 6 Que restringió la prima técnica para el nivel profesional. Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 empresas lo obtuvo el 26 de agosto de 1988, por lo que para el 11 de julio de 1997 contaba con nueve años y nueve meses de experiencia altamente calificada. 36.

Sostuvo que el artículo 2, literal a) del Decreto 1661 de 1991 establece los requisitos para acceder al reconocimiento de la prima técnica, los cuales consisten en la acreditación de un título de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones del cargo, durante un periodo no inferior a tres años.

En consecuencia, disiente de la decisión optada por el tribunal, ya que la norma no exige expresamente que dicha experiencia deba adquirirse con posterioridad a la obtención del título de especialización. 37. Precisó que el Decreto 1724 de 1997 limitó el acceso a la prima técnica únicamente a cargos de nivel directivo, asesor o ejecutivo.

Sin embargo, en el artículo 4 se estableció un régimen de transición, que protege a quienes ya cumplían con los requisitos para recibir la prima técnica antes de la entrada en vigor del decreto. 38. Agregó que el Consejo de Estado ha reconocido este derecho a personas que, aunque no ocupaban cargos de los niveles mencionados, ya tenían causado el derecho a dicha prima bajo la normativa anterior, es decir, el Decreto 1661 de 1991.

Por tanto, no es necesario que exista un acto administrativo previo al reconocimiento pues basta con cumplir los requisitos durante la vigencia de la norma anterior. 39. Así las cosas, indicó que el actor es beneficiario del régimen de transición, ya que antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, reunía los requisitos exigidos, incluyendo la experiencia altamente calificada y un título como especialista en finanzas que obtuvo en 1994. 40.

Finalmente, objetó la condena en costas impuesta por el tribunal, pues ignoró la modificación introducida por el artículo 47 de Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, la cual establece que solo habrá condena en costas si la demanda carece de fundamento legal, situación que a su parecer no aplica para el presente asunto. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 41. Mediante auto del 21 de julio de 20227, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia de primera instancia. Además, prescindió del periodo de traslado para alegar en razón a que no existían pruebas por decretar en segunda instancia. 2.6.

Ministerio Público 42. El agente del Ministerio Público, adscrito a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, ante el Consejo de Estado, no rindió concepto. 7 Samai, índice 04. Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 43. El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 44. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, corresponde a la sala definir: 45. ¿Tiene el señor Fredys Cedeño Barrios derecho a que la DIAN, le reconozca y pague la prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada prevista en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, correspondiente al 50 % de la asignación básica mensual? 46.

Para resolver el anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: (i) la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada; y, (iii) régimen de transición aplicable. 47. A partir de las anteriores consideraciones (iii) se destacarán los hechos probados relevantes y (iv) en el acápite del caso concreto se resolverá el problema jurídico planteado. 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada 48. La prima técnica constituye un incentivo económico para atraer o mantener al servicio del Estado a los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público altamente calificados en cargos de gran responsabilidad.

Para ello, se expidió el Decreto 1661 de 1991, «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones». Esta norma prevé los criterios para reconocer la prima técnica, así como el procedimiento para su asignación. 49.

El artículo 2 de la referida norma señala los requisitos para otorgar dicha prima, de la siguiente manera: ARTICULO 2o. Criterios para otorgar prima técnica. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a).

Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o […]

PARAGRAFO 1 o. Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.

PARAGRAFO 2 o. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite». 50. Esta norma fue reglamentada por el Decreto 2164 de 1991, «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991», que estableció de forma más precisa las condiciones para otorgar la prima técnica.

Este decreto definió los requisitos, el procedimiento, la competencia para su asignación, el monto que puede otorgarse, así como las excepciones al régimen general previsto en el artículo 10 del Decreto 1661 de 1991. 51. El Decreto 2164 de 1991 precisó, en su artículo 4, que tendrían derecho a la prima técnica los empleados en propiedad que desempeñaran cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, siempre que acreditaran título de estudios en formación avanzada, así como experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años. 52.

A su turno, el artículo 7 del mismo decreto otorgó al jefe de la entidad o a la junta o consejo directivo superior la facultad de definir las necesidades del servicio, la política de personal, la disponibilidad presupuestal, lo niveles o grupos ocupacionales y las dependencias o empleos que pueden recibir la prima técnica. Con base en estas facultades, la DIAN, expidió la Resolución núm. 3682 de 16 de agosto de 1994, en la cual se estableció el procedimiento específico para otorgar dicha prima.

Esta fue posteriormente derogada por la Resolución núm. 8011 del 23 de noviembre de 1995, en la que se señaló que la prima técnica se otorgaría a los funcionarios de la DIAN altamente calificados y estableció los requisitos para su reconocimiento. 53. Aunado a lo anterior, el Decreto 1268 de 1999, «Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales», estableció en su artículo 1 que los funcionarios de la entidad tendrían derecho a todas las prestaciones sociales otorgadas a los empleados de la Rama Ejecutiva, incluyendo la prima técnica, la prima de dirección, el incentivo por desempeño grupal, entre otros. 54.

Por su parte, el director de la DIAN expidió la Resolución núm. 2227 de 27 de marzo de 2000, en la que se indicaron los criterios para otorgar la prima técnica. En ella se definió la experiencia como los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas en cargos en entidades públicas o privadas, en investigación técnica o científica, o en el ejercicio independiente de la profesión. Además, se estableció que dicha experiencia debía ser de tres (3) años, contados a partir de la obtención del título universitario. 55.

Posteriormente, mediante el Decreto 1336 de 2003, la presidencia de la República modificó el régimen general de prima técnica y mantuvo dos criterios para Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 su reconocimiento: formación avanzada con experiencia altamente calificada, y evaluación del desempeño. No obstante, se restringió su aplicación exclusivamente a los empleados nombrados en propiedad en cargos de nivel directivo, jefes de oficina asesora y asesores, siempre que estos cargos estuvieran adscritos a despachos de altos funcionarios como ministros, viceministros, directores de departamentos administrativos, superintendentes o directores de unidades administrativas especiales. 56.

Ahora bien, en relación con la experiencia altamente calificada, esta corporación ha sostenido que8: «no es suficiente con que las certificaciones informen o describan el tiempo de servicio del empleado, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas, toda vez que las normas reglamentarias en la materia exigen la calificación de la experiencia laboral por el jefe del organismo, con lo cual se pueda evidenciar que aquel alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento de esa prima técnica, lo cual tiene sustento en la finalidad de esa prestación, que no es otra que «atraer y mantener en el ejercicio de cargos públicos que requieran de especial responsabilidad o de conocimientos técnicos y altamente especializados, al personal idóneo para su desempeño, que cuente con experiencia calificada y con las capacidades de responder a las necesidades del servicio». 57.

En punto al anterior requisito la Resolución 3682 de 1994 expedida por el director de la DIAN, estableció lo que sigue: se entiende por tal, en primer lugar, la adquirida en el desempeño de los cargos del sector hacendario (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, la Superintendencia de Control de Cambios y la actual Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales).

En segundo lugar, la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y, en tercer lugar, la experiencia anterior a la terminación de estudios universitarios en el sector privado o público, caso en el cual deberá ser calificada por el director. 58. Finalmente, en lo atinente al momento a partir del cual se empieza a contabilizar la experiencia altamente calificada, la jurisprudencia9 de esta Colegiatura ha sido pacífica en señalar que es desde la adquisición de un título de especialización. 59.

Por último, frente a la condición de demostrar tres (3) años de experiencia altamente calificada, la jurisprudencia de la Sección Segunda ha dicho que no es suficiente con que las certificaciones informen o describan el tiempo de servicio del empleado, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas, toda vez que las normas reglamentarias en la materia exigen la calificación de la experiencia laboral por el jefe del organismo, con lo cual se pueda evidenciar que aquel alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento de esa prima técnica10, lo cual tiene sustento en la finalidad de esa prestación, que no es otra que «atraer y mantener en el ejercicio de cargos públicos que requieran de especial responsabilidad o de conocimientos técnicos y altamente especializados, al personal idóneo para su 8 Consejo de Estado, sentencia del 15 de mayo de 2013, expediente núm. 25000-23-25-000-2010-00196-01 (1146- 2012). 9 Al respecto, pueden consultarse los fallos de 8 de marzo de 2012, interno 1885-2011; 27 de junio de 2013, interno 1880-2012; 28 de abril de 2022, interno (4917-2017). 10 Ibidem.

Régimen de transición de la Prima Técnica 60. El Gobierno nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, modificó «[…] el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado» mediante el decreto 1724 de 1997. 61. Ahora bien, el artículo 4 del citado decreto estableció un régimen de transición aplicable a aquellos empleados que venían percibiendo la prima técnica antes de la expedición de dicho decreto y no se encontraran en los cargos allí señalados para su reconocimiento.

Dicho artículo dispuso lo siguiente: «Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento». 62.

Este Decreto 1724 de 1997 restringió el derecho a la prima técnica, en el sentido de que serían destinatarios de ella únicamente quienes estuviesen nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes. No obstante, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 citado, se respetaron los derechos adquiridos de aquellos servidores que desempeñaran cargos de niveles diferentes a los señalados en él, a quienes se les reconoció prima técnica con anterioridad a su publicación, pues disfrutarían de ella hasta el retiro del servicio o hasta cuando se cumplieran las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento. 63.

De lo anterior, se concluye que es dable el reconocimiento de la prima técnica a los empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes al 11 de julio de 1997, cumplieran los requerimientos para ello. En consecuencia, el régimen de transición del artículo 4º. del mencionado Decreto debe aplicarse a aquellos servidores que devengaban la prima técnica por haber satisfecho las exigencias legales, como a quienes sin habérseles asignado acreditaran las condiciones previstas en la ley. 3.4.

Hechos probados 64. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente la Sala encuentra evidente lo siguiente: 65. Mediante Resolución núm. 03811 del 23 de septiembre de 1991, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, nombró con carácter ordinario al señor Fredys Cedeño Barrios, en el cargo de Profesional Universitario Código 3020 Grado 0512, por estar en lista de elegibles del concurso convocado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el 18 de marzo de 1991. 11 Consejo de Estado, sentencia de 16 de mayo de 2019, expediente 15001-23-33-000-2016-00361-01 (1210-18). 12 SAMAI índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), carpeta 01, folios 85 al 87, contador pdf.

Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 66. Por medio de la Resolución núm. 0001 del 1 de junio de 199313, acta de posesión núm. 50128, el actor fue incorporado de forma automática a la planta de personal en el cargo de Profesional en Ingresos Públicos II nivel 31, grado 21, en la dependencia Operativa Especial de Cartagena. 67.

Mediante certificación del 27 de octubre de 2014 el señor Fredys Cedeño Barrios durante su vinculación a la DIAN desempeñó los siguientes cargos: I. Gestor II Código 302, grado 2 desde el 26 de enero de 2013 hasta la fecha de presentación de la demanda. II. Gestor III Código 303 Grado 03 (en encargo), en el período comprendido entre el 31 de julio de 2013 al 25 de enero de 2013, III.

Gestor II Código 302 Grado 02 desde el 4 de noviembre de 2008 al 30 de julio de 2012. IV. Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 grado 22 desde el 6 de agosto de 1999 al 3 de noviembre de 2008. V. Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 Grado 21 entre el 1 de junio de 1993 al 5 de agosto de 1999. VI. Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 Grado 21 entre el 1 de diciembre de 1992 al 31 de mayo de 1993 VII.

Profesional Aduanero Código 2317, entre el 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992. VIII. Profesional Universitario Código 3020 Grado 05 entre el 18 de octubre de 1991 al 20 de enero de 1992. 68. En cuanto a la formación académica se observa: I. Diploma de administrador de empresas de la Universidad de Cartagena14. II. Diploma de especialista en finanzas de la Universidad EAFIT del 4 de noviembre de 199415.

III. Diploma de abogado de la Corporación Universitaria Rafael Núñez del 30 de julio de 200516 3.5. Caso concreto. Análisis de la sala 3.5.1. Resolución del problema jurídico 69. La inconformidad del demandante con la sentencia de primera instancia radicó en la negativa al reconocimiento del rubro reclamado a pesar de que demostró que ha laborado para la entidad demandada desde el 18 de octubre de 1991, en un cargo profesional en la Dirección Seccional de Aduanas.

Destacó que para el 11 de julio de 1997, fecha en la que entró en vigor el Decreto 1724 de 1997, ya contaba con cinco años y ocho meses de experiencia altamente calificada. Asimismo, precisó que obtuvo su título profesional como Administrador de Empresas el 26 de agosto de 1988, por lo que, a la fecha mencionada, acumulaba nueve años y nueve meses de experiencia profesional posterior a su graduación. En virtud de lo anterior, sostuvo que cumple con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica. 13 SAMAI índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), carpeta 01, folios 124 al 127, contador pdf. 14 SAMAI índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), carpeta 01, folio 100, contador pdf. 15 SAMAI índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), carpeta 01, folios 101, contador pdf. 16 SAMAI índice 02, ED_ONEDRIVE_20220803(.zip), carpeta 01, folios 102, contador pdf.

Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 70. Concluyó que es beneficiario del régimen de transición establecido en el Decreto 1724 de 1997, ya que, antes de la entrada en vigor de dicha norma, cumplía con todos los requisitos exigidos, entre ellos, contar con al menos tres años de experiencia altamente calificada en el cargo, condición necesaria para acceder a dicho beneficio. 71.

En efecto, el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 estableció: «Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento». 72.

Pero, contrario a lo afirmado por el apelante, para el momento de la entrada en vigor de la normativa citada, el 4 de julio de 1997, no se encontraba devengando la prima que técnica que hoy reclama y tampoco reunía las condiciones para su reconocimiento. 73. Lo anterior se concluye porque, si bien el demandante insistió en que cumplía con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica al momento de la entrada en vigor del decreto 1724 de 1997, del análisis probatorio se desprende lo contrario.

No basta con acreditar el ejercicio del cargo durante un período determinado como empleado inscrito en carrera en el nivel profesional y contar con el título de especialista en finanzas; además es necesario demostrar la experiencia altamente calificada en el ejercicio de las funciones. 74. El derecho que reclama el demandante está regulado por lo dispuesto en el Decreto 1724 de 1997 y para efectuar el análisis propuesto, es necesario precisar que para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se deben acreditar los siguientes requisitos: (i) Ejercer el cargo en propiedad;

(ii) que el cargo corresponda a los niveles ejecutivo, asesor o directivo; (iii) acreditar título de formación avanzada como especialización, maestría o doctorado; y, (iv) 3 años de experiencia altamente calificada. 75. En ese sentido, es fundamental tener presente que, para que se configure el derecho al reconocimiento de la prima técnica bajo estudio, deben acreditarse de manera íntegra los cuatro requisitos exigidos, los cuales son de cumplimiento conjunto, más no alternativo; en consecuencia, la ausencia de cualquiera de ellos hace improcedente su reconocimiento. 76.

Descendiendo al caso concreto está probado que el señor Fredys Cedeño Barrios, fue incorporado a la planta de personal como Profesional Universitario Código 3020 grado 5, por estar en la lista de elegibles del concurso de méritos convocado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el año de 1991, cumpliendo así, uno de los requisitos exigidos, es decir, el ejercicio del cargo en propiedad.

Por el contrario, se logró establecer que, Fredys Cedeño Barrios ejerció varios cargos de nivel profesional como: Profesional en Ingresos Públicos II nivel 31 grado 22, Profesional en Ingresos Públicos II nivel 31 grado 21, Profesional Aduanero código 2317, entre otros. 78. Finalmente, tampoco acreditó la experiencia altamente calificada porque, si bien en el expediente digital reposan certificaciones laborales, suscritas por la Subdirección de Gestión de Personal de la DIAN, en ellas se hace referencia al tiempo laborado, los cargos desempeñados y las funciones propias de los mismos.

Estas descripciones, a la luz de la jurisprudencia, no permiten evidenciar el nivel de exigencia requerida por la normativa17, para concluir que el demandante demostró la experiencia altamente calificada que le permita acceder al derecho reclamado. 79. Lo anterior debido a que no demostró que sus competencias estaban relacionadas con las áreas en las que sustentó la experiencia altamente calificada y a que el solo título de formación avanzada, de especialista en finanzas, no resulta suficiente para deducir el cumplimiento del citado presupuesto. 80.

Ello, además, porque las certificaciones laborales expedidas por la DIAN se circunscribieron a describir el tiempo de servicio, cargos y funciones generales. En consecuencia, como no es posible verificar que el demandante se encuentre vinculado en uno de los niveles que dan lugar al reconocimiento de la prima técnica, esto es, ejecutivo, directivo y asesor ni que haya acreditado los tres años de experiencia altamente calificada, para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada18, o que, el cargo de profesional los hubiera cumplido antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, la Sala confirmará la sentencia del 30 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. 17 Decreto 1661 de 27 de junio de 1997, que establece: “(…) ARTÍCULO 2º.- Criterios para otorgar Prima Técnica.

Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado. a)- Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o, b)- Evaluación del desempeño. (…)

PARÁGRAFO 2 º.- La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite. (subrayado fuera de texto). (…)”. 18 Consejo de Estado, sentencia del 28 de abril de 2022 en el expediente con número interno 4917: «Por último, frente a la condición de demostrar tres (3) años de experiencia altamente calificada, esta Sala ha dicho que no es suficiente con que las certificaciones informen o describan el tiempo de servicio del empleado, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas, toda vez que las normas reglamentarias en la materia exigen la calificación de la experiencia laboral por el jefe del organismo, con lo cual se pueda evidenciar que aquel alcanza altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento de esa prima técnica, lo cual tiene sustento en la finalidad de esa prestación, que no es otra que “atraer y mantener en el ejercicio de cargos públicos que requieran de especial responsabilidad o de conocimientos técnicos y altamente especializados, al personal idóneo para su desempeño, que cuente con experiencia calificada y con las capacidades de responder a las necesidades del servicio” […]» Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.5.2.

Costas 81. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario19 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena en las dos instancias, en atención a que no se advierte que la parte actora haya incurrido en las anteriores conductas. 82.

En consecuencia, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. 3.6. Conclusión 83. Del estudio del material probatorio aportado, se concluye que el señor Fredys Cedeño Barrios, no tiene derecho a que se le reconozca y pague la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada prevista en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en aplicación del régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997. 84.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 30 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo consignado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. 19 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 13001-23-33.-000-2015-00439-01 (3669-2022) Demandante: Fredys Cedeño Barrios Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 CUARTO: En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx MMCLL/SEJV