Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA Demandada E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO JULIO MÉNDEZ BARRENECHE Temas Cobro coactivo.

Competencias de las Empresas Sociales del Estado. Reiteración jurisprudencial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 3 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 004, que resolvió lo siguiente1:

PRIMERO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 004 del 19 de abril de 2021, por la cual se negaron las excepciones propuestas por la ejecutada y se ordenó seguir adelante con la ejecución; ii) Resolución No. 006 del 25 de mayo de 2021, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión; iii) Resolución No. 008 del 27 de mayo de 2021, por la cual se liquidó el crédito y la Resolución No. 009 del 15 de junio de 2021, por la cual se resuelve las objeciones formuladas contra la liquidación del crédito, todos actos administrativos proferidos por la ESE Hospital Julio Méndez Barreneche dentro del proceso de cobro coactivo No. 001 de 2021, adelantado contra el Distrito de Santa Marta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la ESE Hospital Local Julio Méndez Barreneche la devolución de los dineros que efectivamente hayan sido embargados al Distrito de Santa Marta producto del proceso de cobro coactivo No. 001 de 2021.

TERCERO: Las sumas reconocidas al demandante en los términos anotados, deberán reajustarse acudiendo para ello a la fórmula (…)

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia conforme a las prescripciones de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: Sin costas en esta instancia.

SÉPTIMO: Reconocer personería (…).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La E.S.E. Hospital Julio Méndez Barreneche libró el mandamiento de pago 001 del 8 de febrero de 2021 en contra del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, con el que pretendió el cobro de facturas originadas en la prestación de servicios de salud a la población pobre, vulnerable y migrante. 1 Samai del Tribunal.

Índice 40. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior decisión fue excepcionada por la demandante, por lo que mediante la resolución 0004 del 19 de abril de 2021, la demandada declaró parcialmente probada la excepción de falta de exigibilidad del título ejecutivo.

Este acto fue objeto del recurso de reposición, resuelto mediante la resolución 006 del 25 de mayo de 2021, que confirmó lo decidido y ordenó practicar la liquidación El hospital mediante la resolución 008 del 27 de mayo de 2021 efectuó la liquidación del crédito y los respectivos intereses. La demandante presentó objeciones, las cuales fueron negadas en la resolución 009 del 15 de junio de 2021 que aprobó la liquidación2.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: • Suspensión Provisional de los efectos de los Actos Administrativos Resolución No. 004 del 19 de abril de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN LA EXCEPCIÓN PROPUESTA POR LA DIRECTORA JURÍDICA DISTRITAL DEL SE DISTRITO T.C.E.H. Y LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN DE CALENDA 01 DE MARZO DE 2021”;

Resolución No. 006 del 25 de mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN N° 004 DEL 19 DE ABRIL DE 2021 POR LA DIRECTORA JURÍDICA DISTRITAL DEL DISTRITO T.C.E.H.”; Resolución No. 008 del 27 de mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL CRÉDITO Y COSTAS DEL PROCESO COACTIVO ADELANTADO EN CONTRA DEL DISTRITO T.C.H. DE SANTA MARTA Y SE CORRE EL TRASLADO DE LA MISMA”;

Resolución No. 009 del 15 de junio de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DA RESPUESTA A LAS OBJECIONES REALIZADAS A LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO NÚMERO 001-2021 EN CONTRA DEL DISTRITO TURÍSTICO CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA”, de conformidad con lo señalado en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda” (Subrayado fuera del texto original). • Se declare la nulidad de la Resolución No. 004 del 19 de abril de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN LA EXCEPCIÓN PROPUESTA POR LA DIRECTORA JURÍDICA DISTRITAL DEL DISTRITO T.C.E.H. Y LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN DE CALENDA 01 DE MARZO DE 2021”, suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero de la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. • Se declare la nulidad de la Resolución No. 006 del 25 de mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN N°004 DEL 19 DE ABRIL DE 2021 POR LA DIRECTORA JURÍDICA DISTRITAL DEL DISTRITO T.C.e.H”, suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero de la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. • Se declare la nulidad de la Resolución No. 008 del 27 de mayo de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL CRÉDITO Y COSTAS DEL PROCESO COACTIVO ADELANTADO EN CONTRA DEL DISTRITO T.C.H. DE SANTA MARTA Y SE CORRE EL TRASLADO DE LA MISMA” suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero de la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. • Se declare la nulidad de la Resolución No. 009 del 15 de junio de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DA RESPUESTA A LAS OBJECIONES REALIZADAS A LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO NÚMERO 001-2021 EN CONTRA DEL DISTRITO TURÍSTICO 2 Samai.

Índice 2. Expediente digital. Antecedentes administrativos 3 Samai del Tribunal Índice 1. Radicación y reparto. PDF demanda Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA” suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero de la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. • Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se devuelva al patrimonio del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta la suma dineraria equivalente a DIECISEIS (sic) MIL SETECIENTOS (sic) CIENTO NUEVE MILLONES SEISCIENTOS VEINTE MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y TRES CENTAVOS M/L ($16.109.620.433.73) a cargo de la entidad ejecutora en el evento en que al momento de hacerse efectivo el restablecimiento de los dineros embargados hayan sido incorporado al presupuesto de la demanda, o a cargo de la entidad bancaria DAVIVIENDA quien hizo efectiva la orden de embargo dentro del proceso de cobro coactivo 001-2021.

Concomitantemente, solicito se convoque al Distrito de Santa Marta a conciliar extrajudicialmente respecto de las facturas que finalizaron el proceso administrativo de glosas y fueron auditadas y reconocidas para pago a favor del Hospital Julio Méndez Barreneche. A los anteriores efectos, la parte demandante invocó como violado el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.

Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1. Inexistencia de la obligación Expuso que los documentos que ostentan la calidad de título valor se tratan de facturas de salud por la prestación del servicio de salud de urgencia a la población pobre no asegurada, pero no todas las que aparecían relacionadas en el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución cumplían con los requisitos para exigir su pago mediante un proceso de cobro coactivo, ante la falta de culminación del trámite administrativo al que se refiere el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.

Indicó que al consultar la base de datos de la Secretaría de Salud Distrital se observaba que un grupo de facturas fueron devueltas a la prestadora de salud sin que se hubieren auditado y reconocido su valor para el correspondiente pago, por lo que no constituían una obligación clara, expresa y exigible. Así, debía surtirse respecto de cada una de ellas el trámite del mencionado artículo 57, esto es, que el hospital tenía el deber de acudir a la Superintendencia de Salud, para que esa entidad resolviera la inconformidad de las facturas glosadas, de manera que ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo por parte de la entidad supervisora no podía suponerse la exigibilidad del pago.

Sumado a esto, en el auto que libró mandamiento de pago se relacionaron facturas que a la fecha estaban sin saldo para pagar, puesto que el valor total de la factura inicial había sido glosado quedando entonces el mismo valor como glosa definitiva, por lo que no existía suma pendiente para reconocer. Señaló que otro grupo de facturas no fueron radicadas ante la Secretaría de Salud Distrital con el fin de ser puestas en conocimiento del grupo de auditoría de cuentas médicas, lo que impidió el estudio para el reconocimiento de las sumas reclamadas o la proposición de las glosas a que hubiere lugar, y poder adelantar el trámite de la Ley 1438 de 2011, motivo suficiente para alegar la falta de constitución de título ejecutivo.

Por otro lado, advirtió que algunas facturas fueron pagadas en los procesos de cobro activo 001 y 002 del 2020, razón por la cual no podía pretenderse nuevamente su reconocimiento, so pena de un enriquecimiento injustificado para la demandada. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, concluyó que las facturas que se encuentran en cada una de las situaciones descritas, y las cuales fueron enlistadas en la demanda, no constituyen una obligación clara, expresa y exigible, pues en ninguno de los casos se había culminado el proceso descrito en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, lo que significaba que no estaban pendientes de pago ante la falta de reconocimiento y la omisión en el trámite de conciliación ante la superintendencia. 2.

Falsa motivación y violación al debido proceso Adujo que la entidad demandada omitió tener en cuenta los hechos y las pruebas aportadas con las excepciones al mandamiento de pago, por tanto, las facturas no constituían un título ejecutivo en la medida que el proceso administrativo de cobro aún no había culminado debido a que se presentaron glosas por parte del distrito las cuales se rechazaron, quedando pendiente así el proceso ante la Superintendencia de Salud al que se refiere el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011. 3.

Demostración del perjuicio Señaló que el hospital ordenó a las entidades bancarias hacer efectivas las órdenes de embargo decretadas en el proceso de cobro coactivo, por lo que una de esas entidades procedió a constituir títulos a favor de la demandada, sustrayéndolos de manera injustificada de las arcas del distrito, y pasando por alto las múltiples solicitudes en las cuales se puso de presente la improcedencia del cobro por tratarse de facturas que no tenían la calidad de título ejecutivo.

Así las cosas, el restablecimiento del derecho debía encaminarse a ordenar la devolución de las sumas indebidamente cobradas, siendo procedente su indexación. Oposición de la demanda La E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente4: Luego de pronunciarse sobre la carga de la prueba, indicó que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, la Resolución 204 del 2 de julio de 20195 y el Acuerdo 006 de 2019, el subgerente Administrativo y Financiero del hospital estaba facultado para recaudar las deudas contenidas en documentos que prestaran mérito ejecutivo.

Además, según los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución Política; 2, y 5 de la Ley 1066 de 2006; 1 y 5 del Decreto 4473 de 2006; y 98 de la Ley 1437 de 2011, el cobro coactivo es una prerrogativa que la ley le otorgó a las entidades públicas para el recaudo de recursos públicos mediante un procedimiento administrativo debidamente reglado, el cual se sujeta en últimas a lo dispuesto en el Estatuto Tributario y el Código General del Proceso.

En cuanto a la falsa motivación explicó que, el proceso tuvo origen en la ausencia de pago de las facturas dirigidas al distrito por la prestación de servicios de salud a la población pobre, vulnerable y migrante durante el período 2019 y hasta noviembre de 2020, dineros que se requerían para el efectivo cumplimiento de las actividades del sistema de seguridad social. 4 Samai.

Índice 2. Expediente digital. PDF contestación. 5 “Por medio de la cual se adopta el reglamento interno de recaudo de cartera y cobro por jurisdicción coactiva de las obligaciones en favor de la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO JULIO MENDEZ BARRENECHE” Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, al resolver las excepciones propuestas por la parte demandante fueron resueltos todos sus argumentos, incluyendo el resultado de la conciliación que se adelantó durante la suspensión temporal del proceso, lo cual quedó consignado en las actas de conciliación de glosas «001 y 001» del 2021, declarándose probada de manera parcial la de falta de exigibilidad del título ejecutivo.

Frente a las facturas sin saldo y las devueltas, precisó que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, el trámite de glosas se desarrolla dentro de unos tiempos determinados, que de no ser cumplidos generan la firmeza y exigibilidad ante el deudor, tal como ocurrió respecto a 22 de ellas. A su vez, las que fueron devueltas se radicaron nuevamente ante la demandante, quien no presentó glosas ni devoluciones.

También alegó que algunos documentos de cobro no fueron radicados, sin embargo, junto con los actos se le suministró copia con el sello de recibido de esa entidad. Sobre el presunto pago en otros cobros coactivos indicó que no se pudo confirmar ni se allegó prueba de que se canceló la obligación por lo que se dio continuidad al trámite.

Manifestó que los actos demandados tuvieron en cuenta las pruebas allegadas y que las decisiones tomadas estaban ajustadas a derecho, pues el fin no era otro que recuperar los recursos que le permitieran al hospital garantizar la continuidad y efectividad en la prestación de servicios de salud. Además, que la facultad de cobro coactivo era inherente a las entidades públicas, las cuales podían hacerlo mediante el procedimiento administrativo o acudir a los jueces, sin que ello afectara sus facultades.

Precisó que las empresas sociales del Estado no estaban afectadas con la excepción del parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, toda vez que no celebraban contratos de mutuo ni desarrollaban actividades de cobranzas similares a las de los particulares, pues su único objetivo era la prestación del servicio público de salud. Propuso como excepciones la improcedencia de la inexistencia de la obligación como causal de nulidad; la inexistencia de la violación al debido proceso; la no vulneración de las normas que fundamentan el proceso de jurisdicción coactiva; la legalidad de los actos demandados; la falta de causa para demandar; y la genérica.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 004, declaró la nulidad de los actos por lo siguiente6: De manera preliminar se refirió a la facultad de cobro de las entidades públicas y la normativa aplicable. 1. Infracción de normas. Falsa motivación Destacó que la causal de nulidad estaba dirigida a examinar el cumplimiento de los requisitos de las facturas como título, por lo que resultaba concomitante y fundamental determinar las facultades de la demandada.

Así, aun cuando la parte 6 Samai del Tribunal. Índice 40. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante no lo alegó, la competencia de la entidad era un asunto que debía estudiar el juez cuando advierta la vulneración de derechos fundamentales según lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8.

Al efecto explicó que, por disposición de los artículos 6, 122, 123 y 209 de la Constitución Política los servidores públicos solo pueden realizar lo que la ley y los reglamentos les permita, y son responsables por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por esta razón, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, consagra como causal de nulidad de los actos administrativos la falta de competencia. Indicó que por disposición de los artículos 125 de la Constitución Política; 5 de la Ley 1066 de 2066 y 98 de la Ley 1437 de 2011; la facultad para el ejercicio del cobro coactivo se encuentra asignada a todas las entidades públicas que ejerzan actividades y funciones administrativas propias del Estado, y la prestación de servicios públicos.

Además, dicha competencia también correspondía a una actuación reglada, sujeta a las normas especiales para cada institución o, en su defecto, por las previsiones del Estatuto Tributario y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Expuso que por disposición del artículo 194 de la Ley 100 de 1993, los servicios de salud debían ser prestados en forma directa por la Nación o entidades territoriales a través de las Empresas Sociales del Estado, que se enmarcan en una categoría especial de entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, y de origen legal, cuyos objetivos están establecidos en el Decreto 1876 de 1994.

Precisó que la Corte Constitucional en la sentencia C-666 de 2000 estudió el artículo 112 de la Ley 6 de 1992 destacando que los organismos vinculados a la administración pública pueden ejercer jurisdicción coactiva respecto de los créditos derivados del desarrollo de funciones administrativas, pero no a los que sean de actividades equiparables a las de los particulares.

Y, si bien las empresas sociales y comerciales del Estado cumplen con los presupuestos de los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006 y 98 de la Ley 1437 de 2011, y por lo tanto estarían revestidas de la facultad de cobro coactivo, lo cierto era que el parágrafo 1 de la primera de las normas excluye a las deudas originadas en obligaciones civiles o comerciales en las que esas entidades desarrollaran una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares.

Al efecto, citó jurisprudencia del Consejo de Estado9 que acompasaba esta postura, en el sentido de indicar que esa clase de empresas sociales no cuentan con facultades para iniciar procesos de cobro coactivo cuyo título se derive de la prestación de un servicio médico. En este caso, el cobro adelantado por el hospital y que dio lugar a la expedición de los actos demandados, tuvo origen en facturas provenientes de la prestación de servicios de salud, lo cual no podía ser perseguido por cobro coactivo, toda vez que se originaban en una actividad que realizaban en igualdad de condiciones los particulares.

Por tanto, tampoco constituían título ejecutivo, lo que a su vez deriva 7 C-197 de 1999. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de febrero de 2025, exp 3401-2020, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de agosto de 2023, exp 26685, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la nulidad de la actuación administrativa cuestionada, ante la carencia de facultades para ejecutar las obligaciones.

Como restablecimiento del derecho, el tribunal ordenó la devolución de los valores que efectivamente hubieran sido embargados al distrito producto del proceso de cobro coactivo 001 de 2021, esto debido a que solo existía constancia de las órdenes de embargo. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho ante la ausencia de su causación. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia10, con fundamento en lo siguiente 1.

Competencia del hospital Indicó que el tribunal desconoció el régimen normativo sobre el cobro coactivo previsto en los artículos 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006; 98 a 101 de la Ley 1437 de 2011; y 823 a 839 del Estatuto Tributario, que prescriben que toda entidad que recaude recursos públicos tiene jurisdicción coactiva y el cobro de sus acreencias constituye una prerrogativa11.

Puso de presente que en el expediente obraba la resolución 204 de 2019 (reglamento interno de cartera y cobro por jurisdicción coactiva) y el nombramiento y las funciones del subgerente Administrativo Financiero. 2. Título ejecutivo Expresó que las glosas extemporáneas equivalen a facturas en firme, y que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado12, el incumplimiento de los plazos del artículo 57 de la Ley 1438 de 2011 consolida la misma y la hace exigible.

Así mismo, en criterio de la Corte Constitucional la glosa extemporánea implica la aceptación tácita del servicio (T-406 de 2019). Alegó que el tribunal no valoró las actas de conciliación de glosas 001 de 2021; la relación de facturas radicadas y soportes en físico; así como las pruebas de que varias facturas fueron radicadas nuevamente en 2020 sin glosa ni devolución. Sumado a ello, el a quo ignoró que las excepciones fueron contestadas en derecho, se reconoció parcialmente la relacionada con la falta de exigibilidad y la tutela interpuesta por el distrito fue declarada improcedente en las dos instancias. 3.

Trámite irregular del proceso coactivo En este punto refirió las actuaciones surtidas sin explicar alguna inconformidad. 4. Error en la devolución Consideró que la decisión apelada desconoció el principio constitucional de sostenibilidad del servicio público de salud consagrado en los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución Política13. 10 Samai del Tribunal.

Índice 43 11 Referenció la existencia de una decisión del Consejo de Estado, Sección Primera pero sin identificarla. También el Concepto 8039-1-0445132 de 2009 de la Superintendencia de Salud. 12 Menciona una decisión pero sin identificarla. 13 Citó las sentencias C-566 de 2003; C-1154 de 2008: y C-313 de 2014. Mencionó también una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero sin identificación. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que el hospital demostró que la deuda provenía de los servicios efectivamente prestados, la mora por parte del distrito y que los recursos eran necesarios para la prestación del servicio.

Además, el a quo omitió analizar el impacto fiscal y el principio de proporcionalidad. Oposición a la apelación La parte demandante guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio solicitó confirmar la sentencia de primera instancia14, para lo cual adujo que el hospital carecía de competencia para el cobro de las facturas por prestación de salud, pues no constituían un título ejecutivo susceptible de cobro mediante el proceso coactivo previsto en la Ley 1066 de 2006, debido a que se originaban en una actividad que realizan en igualdad de condiciones que los particulares15.

Así, también era procedente la devolución de las sumas embargadas, como lo dijo el tribunal. Advirtió que el recurso de apelación no estaba debidamente motivado porque el hospital no desarrolló los motivos de inconformidad propuestos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de las Resoluciones 0004 del 19 de abril de 2021 y 006 del 25 de mayo de 2021, la primera negó las excepciones propuestas por la actora contra el mandamiento de pago y la segunda resolvió el recurso de reposición; así como las resoluciones 008 del 27 de mayo de 2021 que liquidó el crédito y 009 del 15 de junio de 2021 por medio de la cual se resolvieron las objeciones formuladas contra la anterior.

En esta oportunidad, el estudio se limitará a analizar si el cobro de las facturas derivadas de la prestación de servicios de salud a la población vulnerable puede ser cobrada por el hospital mediante el proceso de cobro coactivo previsto en la Ley 1066 de 2006, toda vez que este fue el fundamento jurídico de la decisión apelada. Análisis del caso concreto El tribunal declaró la nulidad de los mencionados actos considerando que la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, al tratarse de una empresa social del Estado, carecía de competencia para iniciar el proceso coactivo respecto de las facturas originadas en la prestación de servicios de salud de población vulnerable, pues se trataba de una actividad equiparable con las realizadas por los particulares, todo conforme a lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

En contraposición a estos fundamentos, la parte demanda señala que el a quo desconoció el régimen normativo sobre el cobro coactivo previsto en los artículos 2 14 Samai. Índice 11. 15 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 22 de julio de 2021, exp 4789-18, M.P. William Hernández Gómez. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y 5 de la Ley 1066 de 2006; 98 a 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y 823 a 839 del Estatuto Tributario, según los cuales toda entidad que recaude recursos públicos tiene jurisdicción coactiva y la ejecución de sus acreencias constituye una prerrogativa de sus funciones.

Además, que en el expediente obraba la resolución 204 de 2019 (reglamento interno de cartera y cobro por jurisdicción coactiva), así como el nombramiento y las funciones del subgerente Administrativo Financiero. Para resolver lo anterior, la Sección reiterará el precedente que ha fijado sobre la materia en varias oportunidades16, de conformidad con el cual las empresas sociales del Estado E.S.E. carecen de competencia para perseguir coactivamente el recaudo de obligaciones por prestación de servicios de salud.

Al respecto se tiene que el artículo 112 de la Ley 6 de 199217 creó la facultad de cobro coactivo a cargo de las entidades públicas del orden nacional como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, y la Registraduría del Estado Civil.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 estableció que «las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.» Acto seguido, el parágrafo 1° de esa normativa dispuso que «Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.» En cuanto a la naturaleza de las empresas sociales del estado y su régimen, esta Sección ha dicho que18 «son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por la ley, si son de orden nacional o por ordenanzas o acuerdos, si son de orden territorial.

El artículo 195, numeral 2, ib, dispone que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud o de seguridad social, como servicio público a cargo del Estado. En la misma norma, numeral 6, prevé que en materia contractual las ESE se rigen por el derecho privado.» En línea con lo anterior, la más reciente sentencia de esta Corporación reiteró la falta de competencia de esta clase de entidades para ejecutar coactivamente las obligaciones a su favor, como las originadas en facturas por prestación de servicios de salud, así:19 (…) si bien las ESE «forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado, (…) en la contratación por la prestación de los servicios de salud (…) se sujetan al derecho privado» acorde con el artículo 16 del Decreto 1876 de 16 Al respecto ver las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de agosto de 2023, exp 26685 y del 13 de marzo de 2025; exp 28119, ambas con ponencia del consejero Milton Chaves García; del 18 de septiembre de 2025, exp 29570, M.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño; del 30 de abril de 2025, exp 29052, y del 2 de julio de 2026, exp 30320 ambas del consejero Wilson Ramos Girón. 17 La Corte Constitucional mediante sentencia C-666 de 2000, declaró la exequibilidad condicional del este artículo. 18 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 24 de agosto de 2023, exp 26685, M.P. Milton Chaves García. 19 Sentencia del 2 de julio de 2026, exp 30320, M.P. Wilson Ramos Girón Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1994 que reglamentó la Ley 100 de 1993, porque «la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud».

En ese orden, allí se precisó que al cobro de las ESE respecto de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud «es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas», dado que son predicables los supuestos de la exclusión «si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares».

Además, «compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas». En síntesis y en línea con el precedente «el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado-ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.

Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria» (destacado fuera de texto). Eso no significa que las ESE carezcan de facultades de cobro coactivo, como pareciera entender la apelante, pues como entidades públicas, pueden ejercer tal potestad respecto de créditos cuya recaudación les haya sido atribuida por el ordenamiento.

Lo que ocurre, es que esa facultad no es procedente frente a obligaciones originadas en la prestación de servicios de salud cuya naturaleza corresponda a acreencias civiles o comerciales expresamente excluidas por el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. En el presente caso el hospital dio inicio a un proceso de cobro coactivo con el mandamiento de pago 001 del 8 de febrero de 2021 con el cual pretendía obtener el pago de un número determinado de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud a la población pobre, vulnerable y migrante, sin embargo, atendiendo el precedente fijado por esta Sección, dada la naturaleza de la demandada, la cual no fue objeto de discusión, esas obligaciones se encuentran excluidas de la potestad de cobro en los términos del parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

Dicha exclusión además no contradice el proceso dispuesto en los artículos 98 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en este caso se trata de la aplicación de una norma especial que debe tenerse en cuenta para efectos de confirmar la competencia de la entidad pública. En cuanto a la improcedencia de la devolución de las sumas ordenadas en el restablecimiento del derecho, debe recordarse que el tribunal lo hizo frente aquellos valores que hubieren sido objeto de embargo.

Sin embargo, en el recurso de apelación no se plantearon reparos concretos frente a esto, más allá que la afectación del principio de sostenibilidad fiscal, pero sin detenerse a controvertir las verdaderas razones de la decisión, tal como lo exigen los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Por consiguiente, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos expedidos por la E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Radicado: 47001-23-33-000-2021-00352-01 (31121) Demandante: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Barreneche, debido a su falta de competencia para ello.

En ese orden, resulta innecesario analizar los demás reparos propuestos en el recurso de apelación analizado. Costas El Tribunal se abstuvo de condenar en costas, decisión frente a la cual no se presentó reparo alguno. En esta instancia se condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) a la demandada, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 Código General del Proceso, para el efecto se tasan las agencias en derecho en un (1) SMLMV, conforme el acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura.

Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 ibidem. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 3 de septiembre de 2025, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 004, 2.

Condenar en costas en segunda instancia a la entidad demandada. En consecuencia, se ordena al tribunal, que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador