Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02989-00 Demandante: DEILA DIANA DORIA DORIA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Temas: Tutela contra acto administrativo – declara improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
Tutela de fondo - mora judicial – niega amparo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito remitido el 1 de junio de 2022 al buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Deila Diana Doria Doria, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y a la salud. 2. En sentir de la parte actora, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales surgió por dos motivos. El primero, porque la UGPP no le reconoció la pensión de sobrevivientes, a la que considera tiene derecho, en calidad de cónyuge supérstite del señor Alfredo Augusto Palencia Llorente.
El segundo, porque el Tribunal Administrativo de Bolívar lleva más de un lustro tramitando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.° 13001-23-33-000-2015- 00297-00, promovido por la UGPP contra las resoluciones que le reconocieron a su Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pareja una pensión gracia, sin que a la fecha se haya proferido sentencia de primera instancia1. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó la protección de los referidos derechos fundamentales y, en consecuencia: 1.1. Sírvase dejar sin efectos jurídicos las Resoluciones RDP 028517 del 25 de octubre de 2021, RDP 032834 del 01 de diciembre de 2021, y RDP 000667 del 13 de enero de 2022, expedidas por la UGPP, que denegaron la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora DEILA, en su calidad de cónyuge supérstite del señor ALFREDO, quien percibía una pensión gracia en virtud de la Resolución 11296 de 1996, expedida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, que actualmente se encuentra ejecutoriada, goza de presunción de legalidad y cuyos efectos jurídicos son vinculantes. 1.2.
Con el fin de evitar un perjuicio irremediable, sírvase ordenar a la UGPP a que reconozca y pague a la señora DEILA la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho, con los retroactivos correspondientes, hasta que se concluya el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001233300020150029700, que cursa en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR. 2.
Sírvase ordenar la protección del derecho fundamental de la señora DEILA al acceso a la administración de justicia, conculcado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, en virtud de los hechos y omisiones narrados precedentemente, y en consecuencia: 2.1. Sírvase ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR a que decida en un plazo razonable la primera instancia del proceso con radicado 13001233300020150029700, para lo cual, deberá imprimirle un trámite preferente y sin dilaciones injustificadas que pongan el riesgo el acceso a la justicia de la señora DEILA.
(Negrilla en el original). 1.3. Hechos probados y/o admitidos A continuación, se resumen los hechos expuestos como fundamento del mecanismo constitucional: 4. El 12 de enero de 1970, la señora Deila Diana Doria Doria contrajo matrimonio con Alfredo Augusto Palencia Llorente. La relación matrimonial duró hasta el 5 de febrero del 2021, fecha en la cual falleció el señor Palencia Llorente. 5.
Mediante Resolución N.° 11296 de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la pareja de la actora una pensión gracia, con efectos fiscales contados a partir del 30 de abril de 1991. 1 Proceso identificado con el Rad. No. 13001233300020150029700. Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
El 09 de abril de 2014, el señor Palencia Llorente solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Esta petición fue denegada mediante la Resolución N.° RDP 17550 de 04 de junio del 2014. 7. Este último acto administrativo fue controvertido por el compañero de la actora mediante los recursos de reposición y apelación. Estos fueron resueltos desfavorablemente por la UGPP mediante las Resoluciones N.° RDP 023675 del 30 de julio de 2014 y RDP 027280 del 05 de septiembre del 2014, respectivamente. 8.
Luego de no acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez interpuesta por el señor Palencia Llorente, la UGPP controvirtió, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que reconocieron la pensión gracia a esta persona. La demanda fue radicada el 27 de abril de 2015 y por reglas de competencia fue asignada al Tribunal Administrativo de Bolívar2.
La pretensión principal en ese proceso era que se anulara la Resolución N.° 11296 de 1996, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, que reconoció la pensión gracia antes mencionada. 9. Una vez notificado de la demanda de lesividad contra los actos que le reconocieron la pensión gracia, el 02 de septiembre de 2016 el señor Alfredo Augusto Palencia Llorente interpuso demanda de reconvención con el fin de que en ese mismo proceso se anularan los actos administrativos que le negaron la pensión de vejez. 10.
El Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por extemporánea la demanda de reconvención, mediante auto del 12 de febrero de 2018. Contra la anterior decisión, el demandante interpuso reposición y en subsidio apelación. Este último recurso fue resuelto por la Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 14 de mayo de 2020. En esa providencia se revocó la decisión de rechazar la demanda de reconvención. Es importante resaltar que el proceso fue devuelto al Tribunal Administrativo de Bolívar el 18 de noviembre de 2020. 11.
También es trascendental poner de presente que, una vez fallecido el señor Palencia Llorente, la actora solicitó que se le reconociera como sucesora procesal de su pareja en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho en el que se discute la validez de los actos que le reconocieron al señor Palencia Llorente la pensión gracia y le negaron la pensión de vejez.
Sobre esta solicitud, el Tribunal Administrativo de Bolívar, hasta la fecha de la interposición de la presente acción de tutela, no se había pronunciado. 12. Paralelo a lo anterior, la actora le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de pensión de la sobreviviente derivada de la pensión gracia que su esposo disfrutó hasta su deceso. 2 Proceso Rad.
No. 13001233300020150029700. Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. Sin embargo, la UGPP negó la pensión de sobrevivientes, no porque la actora no reuniera las condiciones previstas en la normativa aplicable para tal fin (convivencia con el causante los últimos cinco años antes de su fallecimiento), sino porque consideraba “ilegal” la Resolución N.° 11296 de 1996, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, que reconoció la pensión gracia a su excompañero.
Por ende, la entidad determinó que hasta que no se definiera la demanda de lesividad que interpuso contra el referido acto administrativo no podía resolver de fondo la solicitud de la actora. 1.4. Fundamentos de la vulneración 14. La actora considera que tanto la UGPP como el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y a la salud.
En este sentido, considera que la UGPP incurrió en los siguiente “defectos”: • Defecto sustantivo: La parte accionante sostuvo que la UGPP incurrió en este yerro porque le negó la solicitud de sustitución de la pensión gracia de la que gozaba su pareja bajo el argumento de que la resolución que reconoció dicha prestación es ilegal.
Indica que lo anterior es contrario a la presunción de legalidad de los actos administrativos, establecida en el artículo 88 del CPACA3. Asimismo, considera que toda vez que la Resolución N.° 11296 de 1996 no ha sido anulada ni suspendida provisionalmente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la UGPP, tiene derecho a que se le reconozca la pensión de sobrevivientes toda vez que demostró haber convivido con el señor Palencia Llorente en los cinco años antes a su fallecimiento. • Defecto fáctico: La parte actora sostuvo que la UGPP no tuvo en cuenta las pruebas que demostraban que ella tiene derecho a la sustitución de la pensión gracia de su pareja.
Lo anterior porque probó que cumple con el requisito de convivencia previa de los 5 años antes del fallecimiento. • Violación directa de la constitución: La accionante afirmó ser una persona de la tercera edad de 76 años. Sostiene que no cuenta con recursos económicos para cubrir los gastos para su subsistencia, ya que dependía económicamente de su compañero sentimental.
Por lo tanto, considera que la decisión de la UGPP de negar la sustitución de la pensión gracia le vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social. 15. Respecto de los hechos que han dado lugar a la vulneración de sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, la parte actora afirmó: 3 Ley 1437 de 2011.
Artículo 88: Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El Tribunal Administrativo de Bolívar ha incurrido en mora judicial injustificada por la tardanza de más de 7 años en tramitar la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho en que se debate la legalidad de las resoluciones que le reconocieron la pensión gracia al señor Alfredo Augusto Palencia Llorente.
Lo anterior ha dado lugar a que se vulnere tanto al referido señor, como a la actora, sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1.5. Trámite de la acción de tutela 16. Mediante auto de 3 de junio de 2022, el magistrado ponente de esta providencia admitió la acción de tutela. En esta ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la UGPP como autoridades demandadas.
Igualmente, dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4. 17. En el auto admisorio también se le solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar remitir en formato digital la copia del expediente N.º 13001233300020150029700/1. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, las autoridades manifestaron lo siguiente: 1.6.1.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Seguridad Social (UGPP) 18. En el informe rendido empezó por poner de presente que la Caja Nacional de Previsión Social fue liquidada por todas las irregularidades presentadas en dicha entidad, puesto que reconoció muchas prestaciones sociales sin el lleno de requisitos legales, lo que afectó gravemente el sistema pensional y su sostenibilidad financiera. 19.
Indicó que esta situación está tratando de ser subsanada por la UGPP. Con posterioridad resaltó que el caso del señor Palencia Llorente es uno de los asuntos en los que probablemente la pensión gracia fue reconocida sin que se cumplieran todos los requisitos establecidos en la ley. 20. Por tal motivo, la UGPP promovió demanda de lesividad contra el acto administrativo que reconoció dicha prestación. Este medio de control se fundamentó en el hecho que, el causante prestó sus servicios en entidades del orden nacional y no territorial, requisito necesario para adquirir el derecho a la pensión gracia. En consecuencia, la UGPP consideró que no hay lugar al reconocimiento y pago de la 4 Conforme con lo dispuesto en el artículo 610 del CGP.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, por cuanto la vinculación de su esposo a la docencia fue de carácter nacional. 21.
En este sentido, la UGPP solicitó negar el amparo interpuesto por la parte actora porque estima que no tiene derecho a que se le reconozca la pensión que solicita cuando esta fue obtenida de manera irregular. En consecuencia, considera que no ha vulnerado ninguno de los derechos invocados. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Bolívar 22.
En el informe rendido por el magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, Edgar Alexis Vásquez Contreras, indicó que la sustanciación del proceso ordinario Rad. N.º 13001233300020150029700 está a cargo de su despacho. Luego, sostuvo que no ha incurrido en mora judicial en el trámite de ese medio de control porque se han adelantado varias actuaciones, las cuales explicó detenidamente. 23.
Por último, puso de presente la carga laboral a su cargo. Adujo que desde que el proceso volvió del Consejo de Estado ha tenido que adelantar más 155 acciones constitucionales (tutelas, incidentes desacatos, cumplimientos, acciones populares, habeas corpus) y 2 perdidas de investiduras, procesos que tienen prelación y deben decidirse en un término perentorio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 24. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Deila Diana Doria Doria. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 25. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 26.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Desde que fue dictada la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 28.
En la sentencia T-086 de 2010, el Tribunal Constitucional colombiano reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o (sic) aun de agente oficioso”. 29.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 30.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda5. 31.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Deila Diana Doria Doria goza de legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela. Lo anterior porque fue la persona que le solicitó a la UGPP que le otorgará la pensión de sobrevivientes derivada de la pensión gracia que disfrutó en vida el señor Palencia Llorente.
A su vez, está legitimada respecto de las pretensiones contra el Tribunal Administrativo de Bolívar porque solicitó a esa autoridad judicial tenerla como sucesora procesal de su pareja en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. N.º 13001233300020150029700. 32. De otro lado, el Tribunal Administrativo de Bolívar y la UGPP están legitimadas en causa por pasiva por ser las autoridades a las que la parte actora le imputa la responsabilidad por la posible vulneración de sus derechos fundamentales. 2.3.
Problema jurídico 33. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y los informes rendidos por las autoridades intervinientes, corresponde a esta Sala resolver los 5 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sentencias T-511 de 2017 y T-318 de 2018.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes problemas jurídicos. Como quiera que mediante la presente tutela la parte actora cuestiona actuaciones de dos autoridades distintas, la Sala considera oportuno estudiar de manera independiente los cargos presentados contra cada una de estas.
Por ello, en relación con las pretensiones contra la UGPP, que se enmarca en la acción de tutela contra acto administrativo, se deberá determinar: • ¿Se superan los requisitos generales de admisibilidad de la acción de tutela? De ser positivo el anterior interrogante: ¿La UGPP vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora al no reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes que solicitó derivada de la pensión gracia que su pareja gozó en vida? 34.
A su vez, respecto de las pretensiones relacionadas con el Tribunal Administrativo de Bolívar, concerniente a la acción de tutela de fondo por mora judicial, se deberá resolver: • ¿El Tribunal Administrativo de Bolívar ha incurrido en mora judicial en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Rad. N.º 13001233300020150029700? 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 35. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos (iii) sobre la mora judicial, (iv) y caso concreto. 2.5.
Generalidades de la acción de tutela 36. Según el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares. 37.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 38.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 39.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.6. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos. 40.
El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 41.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 42. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia6. 43.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 44. Por tanto, debe haber claridad en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar de un acto administrativo, frente al cual se pueden pedir medidas cautelares en los términos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
No obstante, a pesar de 6 Por ejemplo, la Corte Constitucional, en la sentencia T-313 de 2005, estableció lo siguiente: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser este el juez natural de este tipo de asuntos es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, pues se puede dar el caso de que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que a la luz del ordenamiento contencioso se encuentre revestida de legalidad.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 45. Así las cosas, respecto de los reproches que se le imputan a la UGPP, no se cumple con el requisito de la subsidiariedad porque pretenden cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales esa entidad le negó la solicitud de otorgar la pensión de sobrevivientes de su pareja.
En efecto, para la Sala la actora puede controvertir en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la decisión de no sustituirle la pensión gracia de su compañero sentimental. 46. Por tanto, la señora Doria Doria debe acudir a los medios de control establecidos en el CPACA para controvertir los actos en los que se decidió no otorgarle la pensión de sobreviviente derivada de la pensión de gracia de su pareja.
En ese escenario y ante el juez natural, puede discutir si en efecto la UGPP desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos y demás reproches que realiza en esta acción de tutela. Esta Sala considera que debe ser el juez contencioso administrativo el que determine si la actora tiene el derecho a que se le reconozca la sustitución de la mesada pensional de su esposo, ya que el acto que reconoció dicha prestación se presume legal mientras no sea retirado del ordenamiento jurídico. 47.
Finalmente es importante poner de presente que pese a que la actora indicó que es una persona de 76 años que sufre varias enfermedades, no se evidencia que en este caso se esté ante la presencia de una de las hipótesis que permitan realizar una excepción al requisito de la subsidiariedad para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Lo anterior porque está probado que la actora actualmente se encuentra afiliada a la EPS Sanitas. Por su parte, la Sala no pudo advertir que la actora esté ante una circunstancia de desprotección. En definitiva, no se cumple con el requisito de la subsidiariedad en las pretensiones relativas a dejar sin efecto los actos administrativos que le negaron la sustitución de la mesada pensional de su pareja.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. En definitiva, la Sala declarará improcedente por no superar el requisito de la subsidiariedad los reproches que realiza la parte actora respecto de la UGGP, ya se dirigen a cuestionar la legalidad de actos administrativos. 2.7.
De la mora judicial 49. La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a trasgredir el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, si no en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de estos7. 50.
En ese sentido, la aludida alta Corte consideró: … por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones8. [Destacado de la Sala]. 51.
Sobre el particular, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial, según la cual, esta solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. Así, de acreditarse esta conducta, constituye vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso9. 2.8.
Caso concreto 7 Corte Constitucional, sentencia T-1019 de 2010. 8 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. 9 Entre otras, consultar las sentencias de 07 de junio de 2022, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Rad. 11001-03-15-000-2022-00865-01; 18 de noviembre de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2021-05541-00 y 11 de noviembre de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03- 15-000-2021-05375-00.
Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Para la Sala no se configuró el fenómeno jurídico de la mora judicial injustificada en el trámite del proceso contencioso administrativo interpuesto por la UGPP contra la resolución que le concedió la pensión gracia a la pareja de la parte actora y en el que esta último formuló demanda de reconvención. 53.
En efecto, del informe rendido por el magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, a cargo de la sustanciación del medio de control, y de la consulta que realizó de manera oficiosa la Sala en el aplicativo de la Rama Judicial al proceso ordinario se pudo advertir lo siguiente: • La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la UGPP contra la Resolución N.° 11296 de 1996 (reconoció pensión gracia a la pareja de la parte actora) fue interpuesta el 27 de abril de 2015. • Fue inadmitida mediante auto del 24 de julio de 2015. • Una vez corregida, fue admitida en providencia del 18 de agosto de 2015. • El 26 de febrero de 2016 se profirió auto en el que se requirió a la UGPP para que aportara los gastos del proceso y así continuar con el trámite de notificación del auto admisorio. • El 14 de junio de 2016, el señor Alfredo Palencia Llorente se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda. • El 02 de septiembre de 2016, el señor Alfredo Palencia Llorente interpuso demanda de reconvención contra la UGGP. • El 16 de septiembre de 2016 se corrió traslado a la UGPP de la demanda de reconvención interpuesta por el señor Alfredo Palencia Llorente. • El 12 de febrero de 2018 se rechazó por extemporánea la demanda de reconvención interpuesta por la pareja de la parte actora. • El 16 de marzo de 2018, el apoderado del señor Palencia Llorente interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó su demanda de reconvención. Por lo anterior el proceso fue remitido al Consejo de Estado. • La Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 14 de mayo de 2020, revocó la decisión de rechazar la demanda de reconvención. • El proceso volvió al Despacho del magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar el 18 de noviembre de 2020. • El 17 de marzo de 2021, se profirió auto en el que el magistrado ponente ordenó cumplir lo dispuesto por la Sección Segunda de esta Corporación. • El 10 de septiembre de 2021, se dictó auto en el que se admitió la demanda de reconvención. • Mediante auto del 09 de junio de 2022, se fijó para el día 16 de ese mismo mes y año fecha para celebrar la audiencia inicial. 54.
En este sentido, se advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar ha tramitado y realizado varias actuaciones tendientes a impulsar el proceso sobre el cual predica la accionante que existe una mora judicial injustificada. Es importante poner Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de presente que la demanda presentada por la UGPP fue inadmitida, que luego de su admisión, el Tribunal requirió a la parte demandante para que allegará prueba de la consignación de los gastos procesales.
Asimismo, el proceso fue remitido al Consejo de Estado para que resolviera el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de rechazar la demanda de reconvención. Una vez regresó el expediente al Tribunal, en auto reciente del 9 de junio de 2022, fijó fecha para la audiencia inicial. 55. Así las cosas, la Sala advierte que en este caso no existe una mora judicial injustificada porque el Tribunal ha realizado diferentes actuaciones tendientes a impulsar y dar trámite al proceso.
También se han presentado recursos que han hecho que el expediente se remita al superior jerárquico, en este caso a la Sección Segunda de esta Corporación. Todo lo anterior permite advertir que no se configura el reproche planteado por la parte actora. 56. Igualmente, para la Sala no es baladí que el proceso ordinario, en especial el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de rechazar la demanda de reconvención se presentó en el año 2020, anualidad en la que se tomaron diferentes medidas de aislamiento preventivo para enfrentar la pandemia del Covid-19.
Estas medidas llevaron a que se suspendieran por unas semanas los términos judiciales y dieron lugar a que la Rama Judicial tuviera que adaptarse a las nuevas circunstancias de la pandemia. Lo anterior implicó algunas demoras en el trámite de las causas judiciales en todo el país. 57. Finalmente, es importante resaltar que el magistrado a cargo del medio de control ordinario, en el informe que rindió para esta tutela, puso de presente que desde que el expediente volvió a su despacho ha tenido que tramitar 155 acciones constitucionales (tutelas, incidentes desacatos, cumplimientos, acciones populares, habeas corpus) y 2 perdidas de investiduras, procesos que tienen prelación y que deben decidirse en un término perentorio.
Por lo anterior, adujo que solo hasta el 06 de junio del presente año convocó a audiencia inicial. 58. En definitiva, en el presente caso no se presenta la mora judicial injustificada alegada porque está probado que el proceso judicial ha sido tramitado con diligencia por parte de la autoridad judicial accionada. Igualmente, la Sala pudo constar que en el trámite de ese proceso se han presentado varios hechos que han impedido que sea decidido en un tiempo menor.
En consecuencia, se negará el amparo solicitado por la parte actora. 2.9. Conclusión 59. La Sala declarará improcedente este mecanismo constitucional por no superar el requisito de la subsidiariedad en relación con la pretensión de la actora de dejar sin efectos los actos administrativos mediante los cuales la UGPP le negó la pensión de sobrevivientes derivada de la pensión gracia que gozó en vida su esposo.
A su vez, se negará la pretensión de declarar en mora judicial injustificada al Tribunal Administrativo Demandante: Deila Diana Doria Doria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Bolívar en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la UGPP contra la resolución que le reconoció la pensión de gracia al señor Palencia Llorente.
Lo anterior porque la Sala constató que esa autoridad judicial ha sido diligente en el trámite del proceso ordinario y que se ha enfrentado a varios hechos que imposibilitan tramitar el proceso en un término menor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Delia Diana Doria Doria por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad en relación con la pretensión de dejar sin efectos los actos administrativos mediante los cuales UGPP le negó la pensión de sobrevivientes derivada de la pensión gracia que gozó en vida su esposo.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por la parte actora respecto de la supuesta mora judicial injustificada en que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Bolívar.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.