Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 73001-23-33-000-2023-00392-01 Demandante: CARLOS ALFONSO HERRERA SERNA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Confirma decisión de primera instancia – declara improcedente por no superar el requisito de la subsidiaridad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala conoce del recurso de impugnación presentado por el demandante contra la sentencia del 1 de diciembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima. En esa decisión se declaró improcedente la presente acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado en la ventanilla virtual, el señor Carlos Alfonso Herrera Serna, a través de apoderado judicial, interpusó acción de cumplimiento contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional. Esto, con el fin de reclamar el acatamiento de los artículos I y II de la Ley 596 de 2000 «por medio de la cual se aprueba el Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos», en concordancia con el Decreto 1468 de 2002 «por el cual se promulga el Convenio» y la sentencia C-202 de 2001 que declara exequible la ley en comento. 2.

En consecuencia, el accionante solicitó que se ordenara a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer la convalidación del titulo de la maestría en Educación Especial e Inclusión otorgado por la Universidad de Montrer – México, que, en su sentir, no requiere ningún tipo de condicionamiento más allá del título otorgado por la universidad extranjera, la cual esta reconocida por parte del gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, según certificación estatal de la Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co secretaria de educación del Estado de Michoacan – México. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos 3. A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 4. El señor Carlos Alfonso Herrera Serna cursó y aprobó la Maestría en Educación Especial e Inclusión ofrecida por la Universidad Montrer – México. Por esto, se le otorgó el titulo correspondiente el 9 de julio de 2021. 5.

Luego, el accionante presentó solicitud de convalidación del título de Maestro en Educación Especial e Inclusión ante el Ministerio de Educación Nacional. 6. La entidad demandada, a través de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior en Resolución No. 017145 del 29 de agosto de 2022, resolvió negar la solicitud de convalidación de título presentada por el accionante.

Esto, al considerar que no se cumplían con las condiciones básicas para programas de este nivel de formación en el campo de la educación que se llevan a cabo en Colombia, al no evidenciarse componente de formación de investigación y porque se encontraron diferencias sustanciales con programas del mismo nivel y área de los ofertados en Colombia. 7.

En contra de la anterior decisión, el señor Carlos Alfonso Herrera Serna presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. 8. La cartera ministerial de educación mediante Resolución No. 009803 del 16 de junio de 2023, resolvió no reponer el acto administrativo que negó la convalidación de título solicitada por el accionante; y concedió el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación, el cual se encuentra pendiente de ser resuelto. 9.

Finalmente, el accionante en escrito del 24 de julio de 2023 solicitó al Ministerio de Educación Nacional el cumplimiento de la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 de 2001 que declaró exequible la ley en comento. Específicamente, se afirmó incumplido lo contemplado en el artículo I y II de estas disposiciones.

Esto, con el fin de lograr la convalidación de su título como maestro en Educación Especial e Inclusión de la Universidad Montrer – México. 10. El Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio del 22 de agosto de 2023, respondió la anterior petición. En aquella, le indicó al accionante que, en cuanto al Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre México y Colombia, de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-202 de 2001, los títulos obtenidos en el exterior deben someterse al procedimiento de convalidación, independiente de la existencia de estos convenios internacionales. 11.

Además de lo anterior, la entidad demandada le aclaró al accionante que el Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) corresponde al permiso o habilitación que realiza la autoridad educativa para incorporar un plan y/o programa de estudio al Sistema Educativo Nacional de ese país, esto es, una autorización para ofrecer un plan o programa, como consecuencia del cumplimiento de requisitos mínimos de funcionamiento contemplados en la Ley General de Educación de México, que adicionalmente les otorgan validez legal a dichos estudios. 1.3.

Trámite de primera instancia de la acción de cumplimiento 12. Mediante auto del 2 de noviembre de 2023, el magistrado ponente de primer grado admitió la demanda de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar como accionada a la Nación – Ministerio de Educación Nacional. 1.3.1. Contestación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional 13.

En el término de traslado, la entidad demandada presentó contestación a la acción de cumplimiento en la que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto no ha incumplido las normas enunciadas. Esto, bajo los siguientes argumentos: 14. Indicó que de conformidad con el expediente administrativo que reposa en esa cartera ministerial, el actor obtuvo el título de maestría en Educación Especial e Inclusión otorgado por la Universidad Montrer de México, pero dicha documentación no estructura una obligación en cabeza del Ministerio de Educación de acceder a la convalidación de ese título.

Esto, por cuanto en ejercicio del debido proceso se aplicó las disposiciones contenidas en la Ley 592 de 2000, correspondientes a las normas internas que deben cumplirse para convalidar títulos universitarios. 15. Explicó que la decisión de negar la convalidación del título se efectuó respetando el debido proceso del convalidante y, que su situación fue sometida a consulta y evaluación académica ante la Sala de Evaluación de Educación de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior –en adelante CONACES–, sala que recomendó no convalidar el título en sesión del 29 de septiembre de 2022, al considerar que dicho programa no contenía una orientación a la formación en investigación en estricto sentido, y por el contrario, tiene un enfoque centrado en el fortalecimiento de los conocimientos relacionados con ámbitos de la educación especial y la inclusión, en consonancia con la legislación colombiana, contrastaba con la formación de los programas de maestría en educación en Colombia; y además, porque la Universidad de Montrer de México no se encuentra en las listas publicadas por la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, A.C. FIMPES. 16.

Además, la cartera ministerial advirtió que se encuentra pendiente de resolver el recurso de apelación presentado por el accionante en contra de la decisión que negó la convalidación de título. Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Por otro lado, advirtió que la Ley 596 de 2000 no contiene un mandato imperativo relativo a que deba convalidar todos los títulos universitarios otorgados en las universidades de México, debido a que la misma disposición establece en su artículo 4º, la obligación de cumplir con las demás condiciones que, para el ejercicio de la respectiva profesión exige las normas internas y las instituciones competentes para cada una de las partes.

Así, señaló que el accionante debía cumplir con los requerimientos previstos en la Resolución No. 10687 de 2019, lo cual no ocurrió en el caso concreto y por ello se negó la convalidación del título al señor Herrera Serna. 18. Finalmente, la cartera ministerial indicó que la acción de cumplimiento es improcedente, por cuanto el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para lograr el acatamiento de la norma, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.

Fallo impugnado 19. En sentencia del 1º de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el accionante en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional. 20. Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial de primer grado explicó que la Ley 596 de 2000 y el Decreto 1486 de 2002, no contempla obligación alguna o mandato imperativo relativo a que el Ministerio de Educación deba convalidar el título adquirido por el señor Carlos Alfonso Herrera Serna hasta tanto no se cumpla con los requisitos para su convalidación, los cuales están contenidos en la Resolución No. 10687 de 2019, especialmente, en sus artículos 17 y 18 a través de los cuales se extrae que uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras, es el de evaluación académica, la cual es realizada por CONACES. 21.

Además de lo anterior, advirtió que en el caso concreto se cuestionan actos que resolvieron una situación particular y concreta, razón por la que es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que puede solicitar la suspensión provisional de los actos demandados como lo prevé el artículo 230 del CPACA. 22.

En ese orden, al no evidenciarse un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad demandada y existir un mecanismo judicial para controvertir las decisiones de convalidación, resolvió declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento. 1.5. Escrito de impugnación 23. El señor Carlos Alfonso Herrera Serna impugnó el fallo del a quo y solicitó su revocatoria por cuanto en su sentir, el juez de primer grado interpretó indebidamente la Ley 596 de 2000 en armonía con el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2001 al considerar que el accionante debe acatar lo dispuesto en la Resolución No. 10687 de 2019. 24.

En punto, indicó que una resolución no puede estar por encima de la Ley 596 de 2000. Máxime cuando dentro del convenio suscrito por cada Estado parte, quedaron claramente definidas «las obligaciones mutuas, y no se puede asaltar por parte del Ministerio de Educación, la confianza legítima de que gozan los administrados, del respeto a la buena fe, si la ley objeto de la presente acción, trae claramente definidas unas obligaciones mutuas, que, cualquier modificación, debió haberse realizado por la vía diplomática y no lo hizo». 25.

Adicional a ello, señaló que la Ley 596 de 2000, el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 de 2001 no indican como erróneamente lo advierte el a quo que deba cumplir unos requisitos para la convalidación del título, ya que las exigencias que tal norma dispone son para el ejercicio profesional y no para desacreditar el título de maestría debidamente obtenido por la Universidad de Montrer, México. 26.

Finalmente, indicó que si bien es cierto existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su sentir, este se torna en ineficaz, ya que este proceso es de largo plazo y puede durar de 3 a 5 años, con los respectivos recursos. Por ello, la acción de cumplimiento es el medio idóneo, pertinente y expedito para lograr contrarrestar los perjuicios irremediables causados por la falta de convalidación del título en mención. 1.6.

Trámite posterior 27. El magistrado ponente de primer grado mediante auto del 14 de diciembre de 2023 concedió el recurso de impugnación presentado por el accionante contra el fallo del 1º de diciembre de 2023 que declaró la improcedencia de la acción. 28. Posterior a ello, el Ministerio de Educación Nacional intervino nuevamente y solicitó que se confirmara la decisión de primera instancia. Lo anterior, por cuanto en su sentir la Ley 596 de 2000 no estipula un mandato imperativo de que, todos los títulos universitarios otorgados en las Universidades de México deban ser convalidados en Colombia.

Además, no debe perderse de vista que las pretensiones que se debaten son de carácter particular y concreto, motivo por el cual cuenta con un medio de control expedito para debatir la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se negó la convalidación del título, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sección es competente para resolver el recurso de impugnación presentado por el señor Carlos Alfonso Herrera contra la sentencia del 1º de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Lo anterior Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114.

Así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 30. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente5. 31. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 32.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)6. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º). 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 5 En este sentido, en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se estableció que la acción de cumplimiento es un mecanismo que tiene el particular para hacer efectiva la aplicación de un derecho o la aplicación el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; y que en caso de prosperar, la sentencia debe ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Al efecto, ver: Gaceta 77 de la Asamblea Nacional Constituyente. 6Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Sobre el particular esta Sección ha dicho: «La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia» (Negrita fuera de texto) Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º). (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. El cumplimiento del requisito de procedibilidad de renuencia 33. La procedibilidad de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste7 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 34.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 35. Sobre este tema, esta Sección9 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos10.

(Negrillas fuera de texto). 36. En efecto, el inciso 2. ° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 37.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 38.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»11. 39. En el caso concreto, como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, se encuentra acreditado que el 24 de julio de 2023, el señor Carlos Alfonso Herrera Serna solicitó al Ministerio de Educación Nacional el cumplimiento de los artículos I y II de la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 de 2001 que declara exequible la ley en comento.

Esto en los siguientes términos: De conformidad con lo consagrado en el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 8 ibídem y numeral 3 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, y ante la negativa a la solicitud de convalidación de la maestría en Educación Especial e Inclusión, cursado por mi representado Carlos Alfonso Herrera Serna, en la Universidad Montrer – México, la cual se encuentra debidamente acreditada y reconocida por la Secretaria de Educación del Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo – México, según expediente No. MAES – 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, rad. ACU-25000-23-25-000-2002-2256-01 y del 17 de marzo de 2011, rad. 25000-23-24-000-2011- 00019-00/01. Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 053. 069, acuerdo No. MAES 150907 del 3 de septiembre de 2015, de acuerdo al deber legal de cumplimiento de la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002, y obedeciendo igualmente al precedente jurisprudencial de nuestra Honorable Corte Constitucional, la sentencia C-202 de 2001, del “reconocimiento mutuo de certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos; la cual consagran: “Ley 596 de 2000: Artículo I Las partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada parte, por medio de sus organismos oficiales.

Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, y en el caso de los Estados Unidos Mexicanos, la Secretaria de Educación Pública y las autoridades educativas estatales. Artículo II Para los efectos de este convenio se entenderá por reconocimiento la validez oficial otorgada por cada una de las Partes a los estudios realizados en las instituciones de educación superior reconocidas en el Sistema Educativo Nacional de la Otra, acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos.

El Decreto 1468 de 2002, dice: “por el cual se promulga el Convenio de Reconocimiento mutuo de Certificados de Estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

(…) Decreta Artículo 1º. Promulgase el Convenio de Reconocimiento mutuo de certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

(…) Igualmente, la honorable Corte Constitucional, declaró la exequible la Ley 596 de 2000, que consagra el Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos Mexicanos, suscrito en la ciudad de México el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), ley que en la actualidad se encuentra vigente.

La anterior insistencia de la solicitud al cumplimiento de las referidas normas, corresponde no solo a que el Ministerio de Educación Nacional tenga la oportunidad de que previo y ser procedente la presentación de la acción de cumplimiento, la estudie y conteste de forma precisa, porque no es procedente la aplicación de la Ley 596 de 2000, y el Decreto 1468 de 2002, en concordancia con la sentencia C-202 de 2001, sino igualmente, para cumplir con el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento de la ley anteriormente señalada.

(SIC a toda la cita) Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Además, se encuentra acreditado que el Ministerio de Educación Nacional, en oficio del 22 de agosto de 2023, emitió una respuesta en la que le indicó al accionante que sus argumentos serían atendidos en sede de apelación y además que: En cuanto a la existencia del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre México y Colombia, es menester y oportuno recordar que la Corte Constitucional ha establecido la obligación de evaluar los títulos que fueron obtenidos en el exterior y se someten al procedimiento de convalidación, independientemente de la existencia de estos convenios internacionales.

(…) En segundo lugar, y con respecto a la aplicación del criterio de acreditación o reconocimiento de alta calidad, se informa que Colombia reconoce los sistemas de aseguramiento de la calidad establecidos oficialmente por otros países, que comprenden acciones de certificación de criterios, actividades, procesos y resultados de alta calidad que son posteriores a la aprobación legal que le brinda el Ministerio de Educación o la entidad competente, según corresponda.

Ahora bien, es necesario aclarar que el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) corresponde al permiso o habilitación que realiza la autoridad educativa para incorporar un plan y/o programa de estudio al Sistema Educativo Nacional de ese país, esto es, una autorización para ofertar un plan o programa, como consecuencia del cumplimiento de requisitos mínimos de funcionamiento contemplados en la Ley General de Educación de México, que adicionalmente les otorga validez legal a dichos estudios.

En consecuencia, el RVOE es diferente a la acreditación, ya que ésta última implica un proceso de evaluación y seguimiento sistemático sobre la calidad de los programas académicos y constituye el reconocimiento formal sobre el cumplimiento de criterios, indicadores y estándares de calidad, mientras que el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios es una habilitación para ofertar planes y programas de estudios que no implica necesariamente el cumplimiento de estándares de calidad exigidos en dicho país. Sobre las condiciones que deben observarse para que aplique el criterio de acreditación o reconocimiento en alta calidad, indica el parágrafo del artículo 14 de la Resolución 10687 de 2019 que: “la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación o del reconocimiento de la institución o del programa académico”.

(…) 41. Así las cosas, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de la renuencia sobre los artículos I y II de la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 de 2001 que declara exequible la ley en comento. 42.

En ese orden, se evidencia que le brindó una oportunidad al Ministerio de Educación Nacional para que cumpliera en su sentir, sus deberes legales que se desprenden de la disposición antes mencionada. Sin embargo, la entidad demandada le indicó que no incumplió aquellas, en tanto que considera que, para otorgarle la convalidación del título al accionante, éste debía acreditar las exigencias previstas en la Resolución No. 10687 de 2019.

Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. En este punto, es importante reiterar que la renuencia se entiende como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dio respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulta contraria al querer del peticionario12, tal como ocurre en el sub judice como quedó evidenciado en líneas anteriores. 44.

Así las cosas, la Sala procede a revisar si en el caso concreto, se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento respecto de los artículos I y II de la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002 y la sentencia C-202 de 2001 que declara exequible la ley en comento. 2.4. La procedencia de la acción de cumplimiento 2.4.1.

Análisis del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad 45. Según el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 46.

En virtud de lo anterior, esta Sección en reiterada jurisprudencia ha establecido que cuando existe otro mecanismo judicial, es improcedente la acción de cumplimiento. Al respecto, ha señalado: La razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello, la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio13. 47.

De conformidad con lo expuesto, la sala estudiará el requisito de procedencia de subsidiariedad en el caso concreto. 48. Al efecto, se evidencia que el fin de los accionantes es que el Ministerio de Educación Nacional de cumplimiento a los artículos I y II de la Ley 596 de 200014 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 8 de octubre de 2014. Rad. 76001-23-33-000-2014-00304-01. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 24 de mayo de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2010-02067-01; del 23 de agosto de 2012. Rad. 25000-23- 31-000-2012-00425-01; y del 21 de junio de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2006-01095-01. 14 Por medio de la cual se aprueba el «Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos», suscrito en la ciudad de México, el 7 de diciembre de 1998.

Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en concordancia con el Decreto 1468 de 200215 y la sentencia C-202 de 2001 que declara exequible la ley en comento.

Estas disposiciones se refieren a la aprobación y promulgación del Convenio de reconocimiento mutuo de certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos. 49. Conforme a estas disposiciones, el accionante considera que tiene derecho a que se le reconozca la convalidación del título de maestro en educación especial e inclusión emitido por la Universidad de Montrer – México, pues a su juicio la existencia de dicho convenio aprobado por la Ley 596 de 2000, habilita el reconocimiento sin ningún tipo de condicionamiento más allá del título otorgado por la universidad extranjera. 50.

En efecto, esta sala evidencia que el señor Carlos Alfonso Herrera Serna pretende por este mecanismo judicial que se ordene el reconocimiento de la convalidación del título antes mencionado, el cual según se encuentra acreditado en el plenario le fue negado por parte del Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución No. 017145 del 29 de agosto de 2022 y el acto administrativo 009803 del 16 de junio de 2023 que resolvió la reposición, encontrándose pendiente de la resolución de la apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior de la cartera ministerial demandada. 51.

En otras palabras, esta sección considera que la finalidad del accionante a través de este mecanismo constitucional es controvertir la negativa por parte del Ministerio de Educación Nacional de otorgarle la convalidación del título de maestro en educación especial e inclusión emitido por la Universidad de Montrer – México, por cuanto, se reitera, en su sentir no se requiere ningún condicionamiento para acceder a aquel. 52.

En consecuencia, lo que persigue el accionante con la presentación de este mecanismo constitucional es cuestionar la legalidad de la negativa la convalidación del título antes mencionada, frente a los cuales se reitera, se presentó recurso de apelación el cual se encuentra aún sin resolver. 53. En este punto, es importante precisar que al juez de cumplimiento le está vedado realizar un estudio sobre la legalidad de los actos administrativos aludidos Artículo I. Las Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada Parte, por medio de sus respectivos organismos oficiales.

Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, y en el caso de los Estados Unidos Mexicanos, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas estatales. Artículo II. Para los efectos de este Convenio se entenderá por reconocimiento la validez oficial otorgada por cada una de las Partes a los estudios realizados en las instituciones de educación superior reconocidas en el Sistema Educativo Nacional de la Otra, acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos. 15 «Por el cual se promulga el Convenio de Reconocimiento mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos», suscrito en la ciudad de México, el 7 de diciembre de 1998.

Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y que resuelven la situación particular del accionante. Esto, porque aquel análisis le corresponde al juez contencioso dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 del CPACA16. 54.

Así las cosas, la sala considera que ordenar el acatamiento de las disposiciones en cuestión implicaría realizar interpretaciones, análisis y declaraciones que escapan de la competencia y órbita de conocimiento de este juez constitucional. 55. En consecuencia, la sala coincide con el juez de primer grado al advertir que en este caso es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA, para controvertir por la vía ordinaria la negativa por parte del Ministerio de Educación Nacional de otorgarle la convalidación del título de maestro en educación especial e inclusión emitido por la Universidad de Montrer – México.

Es en ese escenario en el que se debe discutir si efectivamente el accionante tiene derecho a que se le otorgue aquella convalidación o no; y eventualmente, si así lo considera el peticionario solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. 56. Por otro lado, es preciso señalar que el artículo 9º. de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma, como en efecto ocurre en el caso concreto; salvo que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante, el cual el peticionario se limitó a indicar que el hecho de que se le negara la convalidación del título, le acarrearía consecuencias negativas en su vida profesional, sin siquiera advertir cuáles serían. 57.

Lo anterior sumado a que, a este expediente, el accionante tampoco aportó elemento alguno a partir del cual se pueda establecer que está en indefensión, que padece un perjuicio irremediable o que carece totalmente de recursos para su subsistencia, que impliquen que este juez intervenga de alguna medida. 2.5. Conclusión 58. De conformidad con lo expuesto, esta sala confirmará la sentencia del 1º de diciembre de 2023 del Tribunal Administrativo del Tolima que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

Esto, teniendo en cuenta que el señor Carlos Alfonso 16ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

Demandante: Carlos Alfonso Herrera Serna Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Radicado: 73001-23-33-000-2023-00392-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Herrera Serna cuenta con otro medio de defensa para proponer el debate planteado, razón por la que no se encuentra superado el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1º de diciembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que declaró improcedente la acción de cumplimiento por no superar el requisito de la subsidiaridad.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997 TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.