CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., seis (6) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación Núm.: 54001-23-33-000-2015-00249-02 (2245-2019) Demandante: RITA ALDANA LAGUADO Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander – Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Oficio No. SG 004206 del 8 de septiembre de 2014, y condenando a la Procuraduría General de la Nación a la reliquidación de las prestaciones sociales de Rita Aldana Laguado teniendo como ingreso base de liquidación el 30% adicional de la totalidad del ingreso o remuneración mensual percibido durante el lapso comprendido entre los años 1993 y 2003, correspondiente al valor de la prima especial de servicios (artículo 14 de la Ley 4 de 1992).

I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora RITA ALDANA LAGUADO, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, mediante la cual solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos (Oficio No. SG 004206 del 8 de septiembre de 2014 y Resolución No. 930 del 5 de diciembre de 2014) a través de los cuales se le negó el pago del 30% adicional de su asignación básica mensual como Procuradora Judicial II por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación esta suma adicional, y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.

Pretensiones: La actora planteó como pretensiones las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la NULIDAD del oficio SG No. 004206 del 8 de septiembre de 2014, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación, concluyó que la pretensión del 30% del Salario Básico, para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1.993 hasta la fecha de retiro, no eran procedentes.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 930 del 5 de diciembre de 2.014, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación, resolvió el Recurso de Reposición y en consecuencia confirmó el oficio SG No. 004206 del 8 de septiembre de 2.014. TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENE a LA NACIÓN, a reconocer y pagar a favor de la Dra. RITA ALDANA LAGUADO, el 30% del Salario Básico, para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1.993 hasta el 31 de marzo de 2.003, con todas sus consecuencias jurídicas, de conformidad con la ley 4 de 1.992 y en virtud de la sentencia de fecha 29 de abril de 2.014 proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Exp. 1101-03-25-000-2007-00087-00 NI 1686-07, que decretó la nulidad de algunos artículos de los decretos que creó la prima especial que en vez de adicionar, le restaba el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales.

CUARTA: SE CONDENE a LA NACIÓN PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a favor de la Dra. RITA ALDANA LAGUADO, la liquidación de lo adeudado que es el 30% de las prestaciones sociales, desde el 1 de enero de 1.993 hasta el 31 de marzo de 2.003, esto por cuanto a mi poderdante, se le liquidó todas sus prestaciones sociales, primas, bonificaciones, cesantías, etc, teniendo como base 70% de la remuneración mensual, debido a que el gobierno con la expedición de los decretos desde el año de 1.993, en virtud de la potestad otorgada por la ley 4ª de 1.992, le esquilmó el 30% de sus prestaciones sociales.

QUINTA: Que al efectuarse la liquidación respectiva, tal como se solicita en esta demanda, La Procuraduría General de la Nación, debe ajustarlas en forma real y efectiva de conformidad con el C.C.A., en cuanto debe indexar o actualizar las sumas debidas de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE o el Banco de la República.

SEXTA: Que las sumas dejadas de cancelar a la Dra. RITA ALDANA LAGUADO las paguen las Entidades demandadas con los intereses corrientes y moratorios de que trata el C.C.A., en armonía con lo resuelto en Sentencia C-188 del 24 de marzo de 1999 de la H. Corte Constitucional. SEPTIMA: Finalmente, se condene en costas a las demandadas.” 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por la demandante fueron, en resumen: 2.1.

La señora RITA ALDANA LAGUADO fungió como Procuradora Judicial II delegada por la Procuraduría General de la Nación durante el lapso comprendido entre el 1 de julio de 1993 hasta el 31 de marzo de 2003. En esta última fecha se jubiló y, en la actualidad, se encuentra percibiendo su pensión de vejez. 2.2. Mientras fungió como Procuradora Judicial II, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN le otorgó la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pero sin reconocerle a este concepto la calidad de salario; este hecho incidió en la determinación del índice base de liquidación para el cálculo de sus prestaciones sociales. 2.3.

El día 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la NULIDAD de diversas disposiciones contenidas en los Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 proferidos por el Gobierno Nacional y en los que se establecía que la prima especial de servicios consagrada en la precitada norma no era constitutiva de salario.. 2.4.

Tomando como sustento el referido fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la demandante, vía derecho de petición radicado por intermedio de su apoderado el 15 de agosto de 2014, solicitó a la entidad demandada que se le reconociera el pago del 30% adicional de su asignación básica mensual como Procuradora Judicial II por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y que, en consecuencia, se reliquidaran sus prestaciones sociales computando el ingreso base de liquidación con un 30% adicional correspondiente a dicha prima. 2.5.

Esta petición fue contestada mediante Oficio S.G. No. 004206 del 8 de septiembre de 2014, en el cual se declaró la improcedencia del reclamo y negó lo solicitado. 2.6. La demandante interpuso recurso de reposición en contra de esta decisión, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 930 del 5 de diciembre de 2014 en el sentido de negar la solicitud de revocatoria y confirmar la decisión inicial. 2.5.

El Oficio S.G. No. 004206 del 8 de septiembre de 2014 y la Resolución No. 930 del 5 de diciembre de 2014 son los actos administrativos demandados en el presente proceso. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señaló como normas desconocidas los artículos 13, 53, 136 y 150 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4ª de 1992; los artículos 127, 128, 132 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo; y la Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad.

No. 2007-00087. Los cargos planteados en contra del acto administrativo atacado pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, señaló que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 estableció una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico aplicable a los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

Esta norma fue interpretada por el Gobierno Nacional en el sentido de concebir la prima especial de servicios como el 30% del ingreso mensual que ya era percibido por los funcionarios y tenerla como no constitutiva de salario; de esta manera fue reglamentada a través de Decretos expedidos año tras año. Se afirmó en el texto de la demanda que estos Decretos vulneraban los derechos laborales de los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios por al menos tres razones: 1) no decretaban el aumento de la remuneración a título de la prima del 30-60% del salario básico, 2) disminuyen la integridad del salario básico tanto en su concepto jurídico como en su valor porque quedaba reducido al 70%, y 3) se dejó de liquidar el 30% de todas las prestaciones sociales a las que tenían derecho los funcionarios.

Según el parecer del demandante, al contrario de lo reglamentado por el Gobierno Nacional, la prima especial de servicios debía constituir un verdadero incremento en el salario básico percibido por los funcionarios mes a mes, que no una reducción del mismo. Como sustento de esta consideración, invocó la Sentencia del 29 de abril de 2014, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la NULIDAD de las disposiciones contenidas en los referidos Decretos reglamentarios que consagraban la prima especial de servicios como parte de la remuneración básica otorgada a los beneficiarios y como un factor no constitutivo de salario, al considerar que esta era una interpretación errónea de la norma y que, por el contrario, la prima especial de servicios debía representar un verdadero incremento en la remuneración mensual percibida por los funcionarios beneficiarios.

En segundo lugar, arguyó que la aplicación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional violó el principio constitucional de igualdad porque el ordenamiento jurídico colombiano concede a todos servidores públicos el mismo derecho a que sus prestaciones sociales sean liquidadas sobre el total de la remuneración básica mensual que perciben.

Se refirió al artículo 13 de la Constitución Política y a los artículos 53 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo, para concluir que el amparo de igualdad que cobija a todos los funcionarios no puede ser menoscabado por interpretaciones jurídicas erróneas como la que hizo el Gobierno Nacional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Por último, manifestó que en el presente caso no debía operar la prescripción trienal, ni mucho menos la caducidad, porque el conteo de estos términos debe efectuarse a partir de la fecha de ejecutoria de la Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, bajo la consideración de que ninguna de estas contaba con asidero ni sustento legal válido. En consecuencia, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda y en su lugar se declararan las excepciones de 1) prescripción del derecho invocado, 2) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control y 3) cualquier otra que se encontrara probada dentro del proceso.

Como sustento de estas excepciones, presentó los argumentos que se resumen a continuación. En primer lugar, consideró improcedente la nulidad del acto administrativo demandado en razón a que la Procuraduría General de la Nación habría actuado de conformidad con las normas que consagran el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Para estos efectos argumentó, por un lado, que la entidad demandada no tenía facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, por lo cual le correspondía dar aplicación a las normas vigentes sobre la materia; por otro lado, que los Decretos que consagran el régimen salarial anual de los Procuradores Judiciales II establecen que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, encontrándose estos plenamente vigentes y por ende aplicables a la demandante.

En segundo lugar, afirmó que la prima especial de servicios que devengan los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni de la remuneración mensual percibida por estos funcionarios, habida cuenta que el porcentaje efectivamente liquidado y pagado por la entidad es el indicado en los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para regular el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación; sin que estos se refieran a porcentajes, sino a valores específicos preestablecidos.

En tercer lugar, se refirió a los efectos de la nulidad de los actos administrativos generales y las situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto, indicó que la nulidad normativa declarada por la Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado no daba lugar al nacimiento automático del derecho a que se reliquidaran las prestaciones sociales de los Procuradores Judiciales porque ello sería equivalente a otorgar carácter salarial a la prima especial de servicios, lo cual resulta inadmisible porque las normas que prevén el carácter no salarial de esta prestación se encuentran vigentes.

De cualquier manera, de considerarse que sí es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales, ello no puede tener lugar porque los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos tienen efectos hacia el pasado solamente respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, sin que ese sea el presente caso. Por último, expuso otros aspectos que en su parecer no permitían acceder a las pretensiones de la demanda.

Por un lado, la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control al considerar que los actos que se demandan son de carácter general y en contra de ellos no procede el medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho; así como por la indebida legitimación por pasiva, por cuanto la demandada no podía ser la Procuraduría General de la Nación. Por otro lado, adujo la configuración de la prescripción trienal sobre todos los derechos reclamados, la cual se debe contabilizar desde la fecha de cada liquidación de la prestación reclamada y no desde la fecha de ejecutoria del precitado fallo de la sección segunda del Consejo de Estado.

III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 14 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander – Sala de Conjueces accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio No. SG 004206 del 8 de septiembre de 2014; INAPLICAR parcialmente los Decretos anuales que fijaron el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación; y CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a: (1) reliquidar y pagar las prestaciones sociales de Rita Aldana Laguado teniendo como ingreso base de liquidación el 30% adicional de la totalidad del ingreso o remuneración mensual percibido durante el lapso comprendido entre el 1° de abril de 1993 y su fecha de retiro, correspondiente al valor de la prima especial de servicios;

(2) actualizar los valores debidos en los términos del artículo 187 del CPACA y pagar los intereses previstos en los artículos 192 y 195 ejusdem; y (3) pagar costas y agencias en derecho equivalentes al DOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($2.000.000,00). El problema jurídico abordado en esta providencia consistió en determinar si era procedente “declarar la nulidad del Acto Administrativo SG No. 004206 del 8 de septiembre de 2014, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, que comparece como demandada, mediante la cual se le negó el reconocimiento de la prima especial que devenga la demandante, correspondiente al 30% del ingreso básico mensual como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales a las que tienen derecho y como consecuencia declarar nulo el acto demandado y ordenar el respectivo restablecimiento del derecho”; o si, por el contrario, en acto atacado debía “ser mantenido al encontrarse ajustado a la Constitución y a la Ley”.

La tesis sostenida por el Tribunal consistió en que es procedente la reliquidación y el pago de las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios, en atención al principio de progresividad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política; de conformidad con esta premisa constitucional, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe representar un incremento remuneratorio del salario devengado por los funcionarios beneficiarios y, en consecuencia, debe ser tenido en cuenta como un valor adicional a efectos de liquidar sus prestaciones sociales.

Por el contrario, consideró improcedente el pago de un 30% adicional del ingreso mensual percibido, habida cuenta de que este porcentaje ya se encontraba incluido en la remuneración mensual y en consecuencia sólo resta tenerlo en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales. Para arribar a esta conclusión, el a quo, en primer lugar, desarrolló brevemente el régimen jurídico aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En lo que respecta al carácter salarial de esta prestación, invocó la Sentencia de unificación del 19 de marzo de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo estableció que la prima especial de servicios sí constituye factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales.

A continuación, se refirió a la Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad. No. 2007-00087, en virtud de la cual estimó que, en aras de garantizar los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad laboral, el porcentaje del 30% del salario base correspondiente a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

Por último, analizó la procedencia de la aplicación de la prescripción trienal, aclarando que el conteo de este término se da a partir de la declaratoria de nulidad de las normas que fijaron la escala salarial porque fue en ese momento que nació el derecho de los funcionarios a reclamar la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios.

Siendo así, estimó que la prescripción trienal de los derechos que se reclaman en el presente proceso se debía contar a partir de la ejecutoria de la precitada Sentencia del 29 de abril de 2014 (Rad. No. 2007-00087), con lo cual para la fecha de presentación de la reclamación por vía gubernativa aún no habían transcurrido tres años y no se había configurado la prescripción trienal de los derechos exigidos.

IV.- LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Los fundamentos de la impugnación se sintetizan así: Insistió en la legalidad del acto administrativo demandado, reiterando que estos fueron proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas a la Procuraduría General de la Nación para estos efectos y con arreglo a los preceptos constitucionales y legales aplicables.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para fundamentar su solicitud, en primer lugar, señaló que la prima especial de servicios percibida por los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de su asignación básica mensual, sino al valor específico determinado por el Gobierno Nacional en los Decretos anuales que establecen el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación. En efecto, señaló que los precitados Decretos establecen una prima especial de servicios de un valor específico para los Procuradores Judiciales II y la conciben como incompatible con la prima especial de servicios del 30% del salario básico.

En segundo lugar, argumentó que tanto la prima especial de servicios concedida a los Procuradores Judiciales II como la prima especial del 30% establecida en favor de otros funcionarios distintos de aquellos, no tienen carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de sus destinatarios. Lo anterior, de conformidad con los Decretos anuales que regulan el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación y el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Con todo, concluyó que, si la prima especial de servicios otorgada a los Procuradores Judiciales II está diseñada como valor fijo adicional a la asignación básica mensual y que esta no es constitutiva de salario, entonces no es válido afirmar que la liquidación de las prestaciones sociales fueron reconocidas y pagadas solamente sobre el 70% del salario básico, sino que se efectuó sobre el 100% correspondiente.

Por último, expuso que, sin perjuicio de las anteriores consideraciones, en todo caso, sobre los derechos reclamados operó el fenómeno de prescripción trienal. Lo anterior, habida cuenta que el término de prescripción en cuestión debe ser contabilizado desde la fecha en que fueron liquidadas y pagadas las prestaciones sobre las cuales versa la disputa, esto es desde la fecha vinculación hasta la fecha de desvinculación del cargo; luego, la reclamación fue presentada once (11) años después de que la demandante se desvinculara del cargo.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 9 de febrero de 2021 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión, término durante el cual se pronunciaron ambas partes. La parte demandante, lo hizo en el sentido de reiterar los argumentos de la demanda en virtud de los cuales reclamaba el reconocimiento del 30% adicional al salario básico mensual devengado por la demandante, correspondiente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales teniendo como ingreso base de liquidación dicho valor adicional; por su parte, la demandada alegó en el sentido de controvertir el carácter salarial de la prima especial de servicios y defender nuevamente la procedencia de la aplicación de la prescripción trienal.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”), modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080 de 2020, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 18 de julio de 2019 (M.P. Gabriel Valbuena Hernández), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.

Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso (en adelante “CGP”), habida cuenta que el asunto a tratar versa sobre la aplicación de normas que regulan aspectos salariales y prestaciones de algunos funcionarios de la Corporación. Mediante auto del 7 de noviembre de 2019 (M.P. Alberto Montaña Plata), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda por considerar que estos guardan interés en el asunto por poder llegar a verse cobijados por las resultas del proceso.

Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a la Sección Cuarta y los demás miembros de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la Sección Tercera de se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y ordenó la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.

Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. Previa determinación del problema jurídico que deberá ser resuelto por la Sala, se hace preciso delimitar el alcance del pronunciamiento del ad quem en esta segunda instancia al amparo de las inconformidades y los argumentos concretos planteados por la parte demandada en el escrito de apelación. Para estos efectos, es lo primero recordar que la sentencia impugnada accedió a las pretensiones de la demanda de manera solamente parcial, pues reconoció el carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y consecuentemente concedió la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante teniendo aquella como parte del ingreso base de liquidación, pero negó el pago del 30% adicional del salario base devengado por esta exfuncionaria correspondiente a esta misma prima especial de servicios.

Siendo así, es válido afirmar que tanto la parte demandante como demandada fueron parcialmente vencidas en el proceso y por esta razón a ambas les asistía el derecho a apelar el fallo. Pese a lo anterior, solamente la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, oponiéndose a la condena impuesta en su contra. En este contexto, al no haberse manifestado la demandante, se infiere que ambas partes admiten y se encuentran conformes con la negativa del a quo de reconocer el pago del 30% adicional del salario base devengado por esta exfuncionaria correspondiente a la prima especial de servicios.

En consecuencia, el asunto que deberá ser resuelto en la presente instancia versa exclusivamente sobre el carácter salarial o no salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante teniendo aquella como parte del ingreso base de liquidación. Esto, en atención a los argumentos concretos planteados por la demandada en el escrito de apelación se concretan en que (i) el carácter no salarial de la prima especial de servicios y su imposibilidad de incluirla en el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales; y (ii) la operancia de la prescripción trienal sobre los derechos reclamados.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso le corresponde a la Sala resolver dos cuestiones: ¿La prima especial de servicios ostenta carácter salarial y, en consecuencia, debía ser incluida en el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de RITA ALDANA LAGUADO en su calidad de Procuradora Judicial II? ¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, a la que tiene derecho la demandante RITA ALDANA LAGUADO en su calidad de Procuradora Judicial II? Para abordar la cuestión planteada, en primer lugar, se hará un análisis jurídico general de las temáticas sometidas a estudio; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto. 7.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Para resolver el recurso de apelación interpuesto, esta Sala abordará los siguientes puntos: i) carácter salarial de la prima especial de servicios; y ii) aplicación de la prescripción trienal. Con base en estas consideraciones se resolverá el problema jurídico expuesto. Carácter salarial de la prima especial de servicios.

El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que creó la prima especial de servicios objeto de disputa en la presente controversia, estableció de forma explícita que este concepto no constituiría factor salarial: “Artículo 14. El Gobierno El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

(…)” (Subrayado propio) Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-279 de 1996, en la cual adujo que: “(…) el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.” Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 “por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones” modificó lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de señalar que la prima especial de servicios allí consagrada haría parte del ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios beneficiados únicamente para efectos de la pensión de jubilación. “Artículo 1.

La prima especial de servicios prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.

La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.” (Subrayado propio) Pese a que la redacción de la norma dio lugar debatir si esto significaba que la prima especial de servicios había adquirido carácter salarial, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación se inclinó mayoritariamente por señalar que ello no era así y que solamente debía ser incluida como parte del ingreso base de liquidación para el cálculo de los aportes a la pensión de jubilación. Pues bien, esta discusión se encuentra actualmente superada, habida cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su posición sobre este y otros asuntos relativos a la prima especial de servicios mediante sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 (Rad.

No. 2016-00041), en el sentido de reiterar que la prima especial de servicios no ostenta el carácter de salario y “solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación”. Aplicación de la prescripción trienal. Este instituto jurídico propio del Derecho Administrativo Laboral emana de lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, disposiciones según las cuales las acciones relativas a los derechos originados en aquel cuerpo normativo prescribirán en tres años contados a partir del momento en que la obligación respectiva se haya hecho exigible.

Ahora bien, en la práctica jurídica ha sido objeto de debate el considerar si los derechos consagrados en otras normas administrativas – laborales también se encuentran sometidos a este límite temporal; asimismo, se ha discutido acerca del momento a partir del cual se entiende que empieza a correr el término de prescripción. Sobre el particular, la jurisprudencia de unificación más reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que: “En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.

Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) (…) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.

Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. (…) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.” (Subrayado propio) De esta manera, al efectuar un ejercicio interpretativo sistemático del ordenamiento jurídico administrativo – laboral, es válido afirmar que la figura de la prescripción trienal extintiva de los derechos laborales es aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En cuanto al momento a partir del cual inicia el conteo de este término de prescripción, la misma normativa que está siendo aplicada al presente caso señala con claridad que lo será la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. Ahora bien, habida cuenta de los amplios debates que venían surtiéndose en el ámbito jurisdiccional respecto a la determinación de la fecha de exigibilidad, como ya fue anticipado, en el año 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer que: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Como sustento de esta decisión unificada, la Sección señaló que: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (Negrita y subrayados originales) Así las cosas, en virtud de la postura jurisprudencial unificada y actualmente vigente, la exigibilidad del derecho a reclamar el reconocimiento de la prima especial de servicios tuvo lugar desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, para contabilizar la prescripción del derecho a efectuar cualquier reclamo sobre la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá solamente hasta tres años atrás. 7.5. Análisis del caso. ¿La prima especial de servicios ostenta carácter salarial y, en consecuencia, debía ser incluida en el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de RITA ALDANA LAGUADO en su calidad de Procuradora Judicial II? De conformidad con la posición jurídica sentada por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 solamente constituirá factor salarial a efectos de liquidar la pensión de jubilación de la demandante RITA ALDANA LAGUADO, que no para la liquidación de las demás prestaciones sociales.

¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales [pensión de jubilación], a la que tiene derecho la demandante RITA ALDANA LAGUADO en su calidad de Procuradora Judicial II? Sin perjuicio de lo anterior, y en atención a lo establecido en la precitada jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, resulta imperativa la aplicación del instituto de prescripción trienal al reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación a la que tiene derecho la demandante RITA ALDANA LAGUADO en su calidad de Procuradora Judicial II; máxime cuando esta fue una de las excepciones propuestas por la parte demandada en la contestación de la demanda, pero rechazada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander en la sentencia apelada.

A efectos de determinar los términos específicos de prescripción en el caso concreto, se tendrá en cuenta la regla fijada en esta misma sentencia según la cual: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Pues bien, la fecha de presentación de la reclamación administrativa tuvo lugar el 15 de julio de 2014.

Siendo así, el carácter salarial de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación se podría reconocer a la señora RITA ALDANA LAGUADO solamente a partir del 15 de julio de 2011 y hasta la fecha de su retiro. Ahora bien, la reclamación elevada recae sobre las prestaciones sociales percibidas por la demandante durante el lapso comprendido entre el 1 de julio de 1993 y el 31 de marzo de 2003, fecha última en que la demandante se retiró del cargo y a partir de la cual se encuentra disfrutando de su pensión de vejez; en consecuencia, el instituto de prescripción trienal operó sobre todos los derechos reclamados y por esta razón su reconocimiento está llamado a ser denegado por esta autoridad judicial. 7.6.

Condena en costas en segunda instancia. Con el objeto de regular este aspecto en tratándose del trámite de segunda instancia, el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso estableció la regla según la cual “[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las cosas de ambas instancias”.

Ahora bien, pese a que este presupuesto se da en el presente caso y la parte demandante en calidad de vencida en el proceso podría ser condenada al pago de las costas de ambas instancias, también es cierto que la parte vencida es el trabajador y con ello la parte débil en la relación laboral, razón por la cual no se condenará al pago de las costas en esta instancia. VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 14 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander y, en su lugar, NEGAR todas las pretensiones de la demanda por haber operado el instituto de la prescripción trienal, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).