Radicación: 20001233300020140019202 (3635-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicación: 20001-23-33-000-2014-00192-02 (3635-2022) Demandante: Neyla Rosa Araújo Montejo Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Tema: Relación laboral encubierta. Contratos de prestación de servicios-secretaria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 3 de febrero de dos mil veintidós (2.022) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Neyla Rosa Araújo Montejo instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio 2-2012-002393 del 6 de junio de 2012, por medio del cual el SENA, Seccional Valledupar, negó el reconocimiento de las prestaciones sociales reclamadas.
A título de restablecimiento del derecho, que la entidad liquide y pague las prestaciones salariales a las que tenía derecho por trabajar durante quince años, entre esas, el vestido y calzado laboral, auxilio de transporte, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios, primas de localización, auxilio de alimentación, bonificación especial por recreación, vacaciones, reajustes salariales y subsidio familiar.
Que reconozca además los porcentajes de cotización a pensión y salud y el tiempo laborado se compute para efectos pensionales. Por otra parte, que se ordene el pago de un día de salario por cada día de retardo en la cancelación de las prestaciones, en los términos previsto en el artículo 2 de la Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Ley 244 de 1995; la liquidación de intereses comerciales y moratorios, la indexación del valor de la condena a la fecha en que se emita la decisión judicial y se condene en costas y agencias en derecho al SENA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al SENA, Seccional Cesar desde el 5 de mayo de 1987 hasta el 30 de diciembre de 2002 como secretaria del Centro Multisectorial, a través de diferentes órdenes y contratos de prestación de servicios. Que estuvo bajo continua subordinación y dependencia, cumplió con una jornada diaria de ocho horas de lunes a viernes y algunos sábados, con una asignación fija mensual, características propias de un contrato de trabajo.
Que sus funciones como secretaria fueron elaborar trabajos a máquina, recibir llamadas telefónicas, organizar y archivar la correspondencia enviada y recibida, suministrar información general sobre los proyectos, elaborar documentos administrativos, como memorandos, comisiones, cartas, entre otras. Que existió una verdadera relación laboral durante el período en que desarrolló sus labores y, por eso, el 23 de mayo de 2012, solicitó a la entidad reconocer la existencia del vínculo laboral y, como consecuencia de lo anterior, el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales adeudadas.
Reclamación que el SENA negó, a través del Oficio 2-2012-002393 del 6 de junio de 2012. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del trece (13) de agosto de dos mil catorce (2.014) y notificada a la entidad demandada, quien contestó y expuso que las pretensiones invocadas no tenían sustento alguno, pues entre aquella y la señora Araújo Montejo existió una relación contractual, que atendió las exigencias y parámetros del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Que la demandante atendió varias órdenes y contratos de prestación de servicios entre el 17 de abril de 1989 y el 17 de febrero de 1990, pero no de manera continua, al presentarse varios períodos de interrupción entre una contratación y otra. Que no hay pruebas en el proceso que den cuenta que estuvo subordinada a un horario o que se le exigió el modo en que debía cumplir con las obligaciones contractuales pactadas.
Que durante todo el tiempo de la vinculación reconoció su condición de contratista independiente, firmó libre y voluntariamente los contratos de prestación de servicios, no hubo vicios del consentimiento, constituyó pólizas de cumplimiento y cobró a satisfacción sus honorarios. Que se configuró la prescripción extintiva, porque transcurrieron más de tres años entre la finalización del último vínculo contractual entre la entidad y la señora Neyla Rosa Araújo Montejo, que ocurrió el 12 de diciembre de 2002 y, la reclamación administrativa, la cual fue presentada el 23 de mayo de 2012.
Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Propuso como excepciones, la prescripción, mala fe y genérica. Se celebró audiencia inicial el veintitrés (23) de noviembre de dos mil quince (2.015), en la que se declaró probada la excepción de prescripción extintiva; luego, en atención a la decisión del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2.018), a través de la cual esta corporación revocó esa decisión, el veintisiete (27) de marzo de dos mi diecinueve (2.019) se reanudó la diligencia, se fijó el litigio, se agotó la etapa conciliatoria, se decretaron pruebas y se programó la audiencia para su práctica.
Surtido el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la demandada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2.022) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, luego de realizar un recuento normativo y jurisprudencial sobre los elementos para declarar la existencia de una relación encubierta y de enlistar las pruebas documentales y testimoniales del proceso.
Consideró que estaba probada la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación, pues la señora Araújo Montejo estaba obligada a atener directamente las obligaciones contraídas, recibió una remuneración periódica y habitual y se encontraba bajo total dependencia respecto de su contratante. Que las pruebas allegadas demostraban que no tenía dominio ni margen alguno de maniobra respecto a su horario y lugar de trabajo ni podía ejercer sus labores sin someterse a la directriz del SENA.
Que los testimonios fueron contundentes en cuanto al desempeño de la demandante como secretaria del Centro Multisectorial, el cumplimiento de una jornada habitual y específica de trabajo y de órdenes y directrices para la ejecución de la labor. Que no podía entenderse que existió una relación de coordinación entre las partes propia de la ejecución de los contratos de prestación de servicios, dada las funciones ejercidas por la actora y la forma sucesiva y casi ininterrumpida por casi once años de la vinculación. Que operó la prescripción extintiva, porque transcurrieron más de tres años entre la culminación del último contrato y la reclamación administrativa, teniendo en cuenta que la última orden de prestación de servicios finalizó el 12 de diciembre de 2002 y solo hasta el 23 de mayo de 2012 la demandante presentó la petición encaminada a obtener el reconocimiento de la relación laboral y el consecuente pago de los emolumentos salariales y prestaciones.
Que, en consecuencia, no había lugar a reconocer ninguno de los derechos laborales reclamados, pero sí a ordenar el reajuste y pago de las diferencias relativas a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, en razón a la imprescriptibilidad de estos. Declaró la nulidad del acto administrativo demandado, la existencia de una relación laboral entre la señora Neyla Rosa Araújo Montejo y el SENA y la excepción de prescripción extintiva propuesta.
Además, ordenó a la entidad, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización pensional de la actora del periodo correspondiente al 17 de febrero de 1989 y el 12 de diciembre de Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2002, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Dispuso que el tiempo laborado por la demandante debía computarse para efectos pensionales, con exclusión de los períodos en los que hubo solución de continuidad. Y condenó en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación expresando que no suscribió ningún contrato de trabajo con la demandante ni actuó como empleador.
Que emitió unas órdenes de prestación de servicios, en las que la contratista podía actuar de manera independiente y por cuenta propia, de acuerdo con el objeto contractual y las actividades concernientes a la labor contratada. Que el vínculo contractual atendió los parámetros de la Ley 910 de 1993, por lo que no hay lugar a reconocer prestaciones sociales, menos aun cuando la labor se ejecutó de manera discontinua y con limitación en el tiempo.
Que la demandante no cumplía con un horario de ocho horas diarias, sino que la jornada de ejecución del contrato variaba; tampoco se le exigió el modo en que debía cumplirlo, sino únicamente responsabilidad, seriedad, profesionalidad y eficiencia. Que no se impuso en ningún momento el reglamento interno de trabajo ni se sometió a vigilancia o control, en los términos en lo que se hace con los empleados de planta, razones por las cuales no existió subordinación. Que, si bien la señora Neyla Rosa Araújo Montejo se desempeñó como secretaria del Centro Multisectorial sus actividades estuvieron sujetas a un contrato de prestación de servicios, sin que pudiera asimilarse el seguimiento de los resultados como contratista independiente a la subordinación y dependencia de los empleados de carrera.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del nueve (9) de agosto de dos mil veintidós (2.022), se admitió el recurso y, al no haber pruebas que decretar, no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar de conformidad con lo establecido en la Ley 2080 de 2021 en su artículo 67 numeral 5 que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.
El Agente del Ministerio Público no rindió concepto. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios existió un vínculo laboral entre las partes y como consecuencia de ello, si Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre el actor y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución al caso concreto De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer: Que la demandante prestó sus servicios al SENA entre el 17 de abril de 1989 y el 12 de diciembre de 2002, mediante diferentes contratos y órdenes de prestación de servicios, los cuales para mayor claridad se relacionan en el siguiente cuadro: N.º de contrato u orden de prestación de servicios Duración o plazo2 Objeto o característica del trabajo o servicio Valor 0025 de 1989 10 meses, a partir del 17 de abril de 1989 Obtener servicios para apoyar y desarrollar acciones relacionadas con los proyectos y programas del Plan de Erradicación de la Pobreza Absoluta y para la Generación de Empleo y el Plan Nacional de Rehabilitación $ 600.000 0032 de 1988 9 meses, a partir del 15 de marzo de 1988 $ 315.000 0038 de 1990 8 meses, contados a partir del 2 de mayo de 1990 $ 600.000 114 del 19 de abril de 1991 8 meses, contados a partir del 19 de abril de 1991 $ 750.000 Orden 15 de 1992 Mes de enero Sírvase prestar sus servicios como secretaria de la administración del Centro Agropecuario y de las Oficinas de CAISA Asignación mensual $ 92.000 Orden 45 de 1992 Mes de febrero Orden 154 de 1992 Mes de marzo 1 Sentencia del 28 de octubre 2021.Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). 2 Es de anotar que las fechas aquí relacionadas fueron extraídas de los contratos de prestación de servicios. Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Orden 00354 de 1992 Mes de mayo Orden 000417 de 19953 6 meses y 5 días (13 de junio al 23 de diciembre de 1995) Sírvase prestar sus servicios como secretaria, en las instalaciones del Centro Multisectorial.
Asignación mensual $ 250.000 Orden 020 de 1996 18 de enero al 30 de junio de 1996 Sírvase prestar sus servicios como contratista en el área del Centro Multisectorial. Asignación mensual $ 350.000 Orden 788 de 1996 2 de julio al 30 de septiembre de 1996 Sírvase prestar sus servicios como secretaria, en las instalaciones del Centro Multisectorial.
Asignación mensual $ 350.000 Orden 1405 de 1996 1 de octubre al 20 de diciembre de 1996 Asignación mensual $ 350.000 Orden 026 de 1997 16 de enero al 15 de abril de 1997 Asignación mensual $ 413.000 Orden sin número de 1997 16 de abril al 15 de julio de 1997 Asignación mensual $ 413.000 Orden sin número de 1997 1 de septiembre al 19 de diciembre de 1997 Asignación mensual $ 413.000 Orden 000025 de 1998 Enero al 30 de abril de 1998 Sírvase prestar sus servicios como contratista en el área del Centro Multisectorial.
Asignación mensual $ 500.000 Orden 770 de 1998 Junio, julio, septiembre, octubre, noviembre y 18 días de diciembre de 1998 Sírvase prestar sus servicios, a esta entidad como contratista del Centro Multisectorial (secretaria del centro). Asignación mensual $ 450.000 Orden 022 de 1999 14 de enero al 13 de marzo de 1999 «SIRVASE PRESTAR SUS SERVICIOS A ESTA ENTIDAD DESEMPEÑANDO LAS SIGUIENTES FUNCIONES: MECANOGRAFIAR ACTAS RESOLUCIONES, MEMORANDOS, TRASPASOS, ARCHIVAR, ATENDER PERSONAL INTERNO Y EXTERNO ATENDER LLAMADAS TELEFÓNICAS, ELABORAR ORDENES DE TRABAJO Y CUENTAS DE COBRO FOTOCOPIAS DOCUMENTOS ELABORAR LAS NOMINAS DE CONTRATISTAS, ELABORAR VIATICOS Y DEMÁS LABORES QUE LE SEAN ASIGNADAS POR EL JEFE INMEDIATO DEL CENTRO MULTISECTORIAL». $ 1.200.000 Orden 274 de 1999 13 de marzo al 30 de abril de 1999 Sírvase prestar sus servicios como secretaria de la Coordinación Académica Centro Multisectorial de Valledupar. $ 1.200.000 Orden 602 de 1999 4 meses, a partir del 26 de mayo hasta el 25 de septiembre de 1999 Sírvase prestar sus servicios como secretaria de la Coordinación Académica Centro Multisectorial de Valledupar. $ 2.400.000 Orden 2027 de 1999 2 meses, a partir del 28 de septiembre al 17 de diciembre de 1999 Sírvase prestar sus servicios como secretaria de la Coordinación Académica Centro Multisectorial de Valledupar. $ 600.000 Orden 10189 2000 Desde el mes de febrero hasta el mes de diciembre «SIRVASE PRESTAR SUS SERVICIOS A LA ENTIDAD DESEMPEÑANDO LAS SIGUIENTES FUNCIONES: MECANOGRAFIAR, ACTAS RESOLUCIONES MEMORANDO, TRASPASOS, ARCHIVAR Asignación mensual $ 600.000 3 Orden de trabajo 000417 de 1995, que obra en el f. 14 del archivo 02AnexosDemanda.pdf.
Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ATENDER PERSONAL INTERNO Y EXTERNO ATENDER LLAMADAS TELEFÓNICAS, ELABORAR ORDENES DE TRABAJO Y CUENTAS DE COBRO FOTOCOPIAS DOCUMENTOS ELABORAR LAS NOMINAS DE CONTRATISTAS, ELABORAR VIATICOS U DEMÁS LABORES QUE LE SEAN ASIGNADAS POR EL JEFE INMEDIATO DEL CENTRO MULTISECTORIAL».
Orden 710040 de 2001 Desde el 21 de diciembre hasta el 30 de diciembre de 2001 «SIRVASE PRESTAR SUS SERVICIOS A ESTA ENTIDAD REALIZANDO LAS SIGUIENTES FUNCIONES: ATENCION AL PUBLICO, RECEPCIÓN Y MANEJO DE DOCUMENTOS Y MATERIAL DIDACTICO DE TRABAJADORES ALUMNOS E INSTRUCTORES, ATENCION TELEFONICA, ATENCIÓN PERSONAL INTERNO Y EXTERNO» Asignación mensual $ 693.000 Orden sin número de 2002 13 de febrero al 12 de diciembre de 2002 Asignación mensual $ 817.500 De dichos contratos se puede evidenciar que la señora Neyla Rosa Araújo Montejo prestó sus servicios personales al SENA, en labores secretariales, vinculación que tuvo lugar a través de diversas órdenes de prestación de servicios suscritas entre el 17 de abril de 1989 y el 12 de diciembre de 2002.
Las funciones de la demandante estuvieron encauzadas a la mecanografía de actas, resoluciones, memorandos, atención de llamadas telefónicas, elaboración de órdenes de trabajo, nóminas y cuentas de cobro, asistencia al público, archivo y manejo de documentos y material didáctico de instrucción, entre otras. Además, en algunos documentos, como es el caso de las órdenes de trabajo 022 de 1999 y 10189 del 2000, textualmente, se enuncia que le correspondía cumplir: «las demás labores que le sean asignadas por el jefe inmediato del centro multisectorial».
Igual, se cuenta con la Certificación de la Oficina de Recursos Humanos del SENA, Regional Cesar, según la cual la señora Araújo Montejo se desempeñó como secretaria del Centro Comercial entre el 5 de mayo de 1987 y el 22 de junio de 1994. Asimismo, con el Memorando 27697 del 5 de febrero de 1990, en el que se emite la evaluación de cumplimiento de la demandante como mecanógrafa, durante el período comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de febrero de 19904.
Finalmente, en las pruebas documentales se observa el Memorando 672 del 6 de marzo de 2001, en el que el Secretario Regional del SENA, Enrique Jiménez Noriega, le comunicó a la demandante que a partir de esa fecha asumiría las actividades secretariales del Centro Comercial y, por esa razón, debía presentarse ante el coordinador para recibir información sobre las acciones a seguir5.
Se cuenta con los testimonios de los señores Emilse Morales, Arnulfo González Barona y Luis Alberto Amaya Núñez, quienes afirmaron que la demandante se desempeñó como secretaria del Centro Multisectorial del SENA, Regional Valledupar. La primera afirmó que fue compañera de trabajo de la demandante, ya que se desempeñó como secretaria del servicio médico y de otras dependencias del SENA entre 1989 y el 2000.
Que la señora Neyla Rosa Araújo Montejo fue vinculada a través de órdenes y contratos de prestación de servicios. Que entre sus funciones 4 Expediente digital. Índice 2 de SAMAI del Consejo de Estado. Archivo «Anexos de la demanda, págs. 38 y 39». 5 Expediente digital. Índice 2 de SAMAI del Consejo de Estado. Archivo «Anexos de la demanda, pág. 37».
Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 estaban la realización de comunicaciones, atención de llamadas y del público, todo lo relacionado con temas secretariales. Que cumplió un horario de 7:30 a. m. y 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m., de lunes a viernes y algunos sábados, cuando era requerida a través de memorandos.
Que estuvo siempre subordinada al jefe inmediato que era el subdirector del centro de formación. El señor Arnulfo González Barona también indicó que la demandante cumplía con el horario de oficina antes citado y ocupó el cargo de secretaria del Centro Multisectorial, estando a cargo de los asuntos relativos a los contratos de instructores (contratos, vinculaciones y cuentas de cobro), elaboración de documentos y de actas de reuniones.
Que la labor la desempeñó con mucha eficiencia y estuvo subordinada al jefe del centro, por la naturaleza de las funciones. El tercer testigo afirmó que conoció a la señora Neyla Rosa Araújo Montejo desde 1987 en el SENA. Que la demandante se desempeñó como secretaria del centro de formación, cumplía con un horario habitual y era quien le ayudada con algunos temas para la ejecución de la labor de instrucción en el área pecuaria a su cargo, entre otros, con los viáticos y la asignación de gasolina para la movilización que debía realizar.
Teniendo en cuenta las pruebas mencionadas, la forma en la que se organizaban y dirigían las actividades, las condiciones de tiempo, modo y lugar, la Sala logra evidenciar la falta de autonomía en la prestación del servicio. En efecto, las labores secretariales que desarrollaba la demandante eran permanentes, se cumplían en las instalaciones del SENA y en el horario de oficina fijado en la entidad, bajo la supervisión e instrucción de un superior funcional, sin que pudieran ejercerse en condiciones de libertad y autonomía técnica y directiva.
Llama la atención la afirmación de la parte demandada en el sentido de que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de sus tareas, porque riñe con la naturaleza misma de los servicios pactados en las órdenes de trabajo. Así, es evidente que las actividades secretariales a cargo de la señora Araújo Montejo se circunscribían a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues no de otra forma podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación. No puede pensarse que la demandante podía decidir ni disponer sobre el contenido y la forma de los memorandos o cartas, al tratarse de comunicaciones con un contenido oficial particular, para el que es requerida obviamente la dirección e instrucción del jefe inmediato; lo mismo sucede con la atención de llamadas, en las que corresponde seguir una indicación puntual del SENA y contar con toda la disponibilidad de tiempo.
Se agrega que en algunas de las órdenes de prestación de servicios se le indicó que sus funciones estaban supeditadas a lo dispuesto por el jefe inmediato, quien podía asignarle otras actividades y tareas específicas. Adicionalmente, las declaraciones recaudadas en el proceso reafirman las anteriores conclusiones, en la medida en que los testimonios relatan la manera como la demandante ejecutó las actividades para las que fue contratada y, de Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 manera coincidente, indicaron que estuvo sujeta a un horario y a las instrucciones del jefe del centro de formación del SENA.
La Subsección destaca, además, que esta corporación6 ha tenido la oportunidad de precisar que, en casos como estos, tratándose de labores secretariales y de servicios de gestión administrativa, por la misma naturaleza de las actividades y la sujeción en su desarrollo no puede entenderse la existencia de autonomía técnica o administrativa.
Así, para la Subsección la conclusión del juez de primera instancia de encontrar probada la subordinación está debidamente soportada en las pruebas del proceso, en las que se evidencia que no había autonomía para la prestación del servicio en condiciones de tiempo, de modo, ni de lugar, y que se cumplían labores misionales de la entidad con vocación de permanencia, de hecho, en un cargo que revestía la característica de necesidad para su funcionamiento.
Todo este contexto, valorado de manera conjunta, excede lo que en sana crítica se puede entender como la coordinación necesaria para la prestación de un servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones estaba sujeto a las órdenes de la demandada y a la imposición de medidas, tales como, un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, la imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas y, sobre todo, el cumplimiento de diferentes labores secretariales, las cuales sin lugar a dudas estaban condicionadas por el jefe inmediato y por las instrucciones directas que para su ejecución impartiera aquel, quien, además, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante como se enunció en varias órdenes de trabajo.
Así las cosas, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre la señora Neyla Rosa Araújo Montejo y el SENA y, en consecuencia, considera que, en este punto, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar debe ser confirmada. Prescripción. Frente a la prescripción, esta Corporación ha unificado criterios acerca de la manera como debe analizarse el fenómeno fijando las siguientes reglas7: • El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. • En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. 6 En ese sentido, ver, entre otras, las sentencias del 23 de junio de 2005, expediente 1998-00027; del 16 de abril de 2021, expediente 2015-04688-01 y del 16 de junio de 2022, expediente 2017-00253. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016. Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20218, esta Sección adoptó el periodo de treinta días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la solución de continuidad del vínculo laboral.
En el presente caso, la Subsección observa que la última orden de servicio entre la señora Neyla Rosa Araújo Montejo y el SENA finalizó el 12 de diciembre de 2002, por lo que, el término para reclamar iría hasta el 13 de diciembre de 2005. Sin embargo, como la reclamación administrativa fue formulada el 23 de mayo de 2012 y la demanda se presentó el 28 de noviembre del mismo año, se advierte que operó en forma total el fenómeno prescriptivo frente a los derechos laborales, ello, toda vez que la demandante no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes a la culminación de tales lapsos, razón por la cual no hay lugar a reconocer las prestaciones deprecadas, salvo lo correspondiente a los aportes a seguridad social en pensiones, como acertadamente lo concluyó el a quo.
De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la reciente normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir de la demanda y del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes presentaron argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016). Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicado: 25000234200020160523301 (1999-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA Primero. Confirmar la sentencia del tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2.022) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente