CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Bogotá D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-06364-00 Actor: Nelly Mireya Albornoz Asprilla Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema Tutela contra providencia judicial – Reconocimiento pensión gracia – Trámite de incidente de nulidad en curso Decisión: Declara improcedente la acción de tutela - Subsidiariedad FALLO PRIMERA INSTANCIA La Subsección procede a decidir la acción de tutela presentada por la señora Nelly Mireya Albornoz Asprilla, a través de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, mediante la cual, en segunda instancia, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y la igualdad.
I.
ANTECEDENTES ESCRITO DE TUTELA La señora Nelly Mireya Albornoz Asprilla, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar el acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, cuyo conocimiento, bajo radicado núm. 76109333300320170007400, correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura que, mediante sentencia del 15 de octubre de 2020, accedió a las pretensiones formuladas.
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue asignado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 18 de enero de 2021. Con ocasión del trascurrir del tiempo sin que se emitiera sentencia de segunda instancia, el 3 de febrero de 2022, el apoderado de la accionante solicitó dar aplicación a las disposiciones del artículo 121 del CGP, lo cual reiteró el día 17 siguiente.
Para el 20 de septiembre de 2022, la accionante impetró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo hoy accionado, por mora judicial al no haberse emitido sentencia de segunda instancia. Trámite constitucional que conllevó que el 21 de octubre de 2022, se profiera la sentencia de segunda instancia pretendida, revocando lo resuelto por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
El 26 de octubre de 2022 la parte demandante interpuso incidente de nulidad contra la sentencia de segunda instancia, al considerar que «para el día 21 de octubre de 2022, que se profirió la SENTENCIA la Magistrada ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES, había perdido la competencia en forma automática para continuar conociendo el proceso, Art. 121 del Código General del Proceso. […]».
Al respecto, considera la parte actora que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales, pues, al emitir la sentencia de segunda instancia, incurrió en: i) desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado4, ii) indebida valoración de las pruebas, y iii) nulidad por cuanto «ya había perdido en forma automática la competencia para continuar conociendo el proceso, por mandato expreso del Art.121 del Código General del Proceso. […]». 1.1.1.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, la accionante eleva como tales: «[…] PRIMERA: TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, debido proceso, seguridad social, pago oportuno de pensión legal y derechos adquiridos de la señora NELLY MIREYA ALBORNOZ ASPRILLA, SEGUNDA: Dejar sin efectos jurídicos la sentencia de fecha 21 de octubre de 2022, proferida por la sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERA: Confirmar la sentencia de fecha 15 de octubre de 2020, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Buenaventura, por ajustarse a derecho, es decir, a la realidad procesal Exp. No. (sic) 7610933330032017-00074-00 CUARTA- PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Decretar la nulidad de lo actuado por la Magistrada ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES, a partir del día 17 de febrero de 2022 y remitir el expediente al Honorable Magistrado que le sigue en turno para que se resuelva el recurso de apelación, por perdida de competencia en forma automática Art.121 del Código General del Proceso. […]».
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 1.º de diciembre de 2022, el magistrado ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar: i) al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de accionado, y ii) a la UGPP y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura, en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca La magistrada a quien le correspondió la sustanciación y ponencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela solicitó negar el amparo deprecado, en la medida en que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados en la demanda, dado que el proceso ordinario objeto de controversia fue fallado mediante sentencia núm. 148 del 21 de octubre de 2022.
En cuanto a la petición subsidiaria, indicó que la corporación no se ha pronunciado sobre la nulidad pedida en los términos del artículo 121 del CGP, porque a la fecha se está surtiendo el traslado correspondiente; y, en todo caso, conforme a la jurisprudencia constitucional la aplicación debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, siendo saneable en los términos del artículo 123 y subsiguientes ibidem. 1.3.2.
Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura El señor juez acudió al proceso en su calidad de tercero interesado, solicitando negar el amparo pedido por la parte actora por carencia de subsidiariedad. Expuso que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca profirió la sentencia núm. 148 del 21 de octubre de 2022, revocando lo resuelto en primer grado.
Al respecto, indicó que en ambas instancias fueron expuestos y resueltos los argumentos jurídicos soportes de la decisión de fondo, por lo cual no es de recibo, desde el punto de vista constitucional, que se utilice la tutela como una tercera instancia. 1.3.3. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales El subdirector de Defensa Judicial Pensional del ente previsional solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que lo verdaderamente pretendido es sustituir una decisión judicial ejecutoriada, lo cual desnaturaliza su finalidad.
II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iii) del requisito de la subsidiariedad en el caso en concreto 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Subsección es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal circunstancia en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
2.3. DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y esta corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. El artículo 86 constitucional dispone: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 regula: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia ha señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Para mayor claridad del asunto, la Sala se permite precisar las actuaciones surtidas en el proceso contencioso cuestionado en sede de tutela, así: - La señora Nelly Mireya Albornoz Asprilla, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar el acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, cuyo conocimiento, con radicado núm. 76109333300320170007400, correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Buenaventura. - El asunto fue desatado de manera favorable mediante sentencia del 15 de octubre de 2020.
Decisión contra la cual la parte demandada impetró recurso de apelación. - El proceso fue repartido al despacho de la magistrada Ana Margoth Chamorro Benavides, como consta en el acta individual de reparto del 18 de diciembre de 2020. - Mediante escrito del 17 de febrero de 2022, la parte demandante solicitó dar aplicación de las disposiciones del artículo 121 del CGP. - El 21 de octubre 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Decisión notificada a las partes el 25 de octubre de 2022. - El 26 de octubre de 2022, la parte demandante interpuso incidente de nulidad en los siguientes términos: - El 9 de diciembre de 2022, se dispuso el traslado del escrito de incidente de nulidad, encontrándose actualmente a la espera de su resolución: De acuerdo con la información que antecede, es claro que el incidente de nulidad impetrado respecto de la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, actualmente se encuentra pendiente de resolución. Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no exista negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Razón por la cual, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional del recurso de amparo, ni que el ciudadano pueda elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
Así lo reiteró la Corte Constitucional en sentencia SU-695/2015, al señalar: «[…] Esta Corporación ha señalado frente al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, que el mismo se debe estudiar en dos escenarios: (i) cuando el proceso ha concluido; o (ii) cuando el proceso se encuentra en curso. Al respecto, la Sentencia T-113 de 2013 estableció: “En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales.” En este sentido, la Corte ha sido enfática al señalar que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no es dable la intromisión del juez constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo. […]».
Todo lo expuesto, impone a la Subsección DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Nelly Mireya Albornoz Asprilla, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en tanto no superó el requisito general de subsidiariedad ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Nelly Mireya Albornoz Asprilla, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER