CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00094-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) Asunto: Autoridad administrativa competente para acatar la sentencia dictada en el marco de una acción de cumplimiento.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función regulada en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a decidir lo que corresponda sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Síntesis del conflicto de competencias administrativas La Unidad de Servicios Penitenciarios -en adelante USPEC- pretende que se declare competente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -en adelante INPEC- para el cambio de los sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentren a su cargo.
Esto con el propósito de ejecutar una sentencia que, dentro del trámite de una acción de cumplimiento, fue dictada el 30 de octubre de 2015, por el Consejo de Estado, Sección Quinta, con la cual confirmó la providencia expedida el 4 de septiembre de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Lo anterior, no obstante, la entidad condenada en el proceso en mención fue la propia USPEC.
El INPEC niega la competencia frente al cumplimiento de la orden judicial trabando así un conflicto negativo de competencia. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 1.2.
Hechos relevantes para resolver el presunto conflicto De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto negativo de competencias administrativas son los siguientes: 1. En el marco de una acción de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante Sentencia del 4 de septiembre de 2015, ordenó a la USPEC que, dentro del término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esa providencia, adelantara las gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para ejecutar, dentro de ese mismo lapso, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentran a cargo del INPEC, el reemplazo de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua por los de bajo consumo. 2.
El 30 de octubre de 2015, el Consejo de Estado, mediante la Sección Quinta, confirmó la decisión en los siguientes términos:2:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de septiembre de 2015 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones aquí expuestas y con la precisión de que se concede el término de dos (2) años, para que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en coordinación con el INPEC, adelanten las gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para que al final de dicho lapso se encuentre concluido el proceso para el reemplazo de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios a su cargo, tiempo que empezará a contarse a partir de /a ejecutoria de esta providencia de segunda instancia. 3.
Con escrito radicado el 16 de diciembre de 2020, el actor de la acción de cumplimiento, señor James Perea Peña, solicitó la iniciación del respectivo incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por incumplimiento del director de la USPEC. El Tribunal, mediante proveído del 30 de abril de 2021, encontró mérito para sancionar tal incumplimiento de la orden judicial.
El Consejo de Estado, por medio de la Sección Quinta, confirmó en grado de consulta dicha providencia con decisión del 19 de agosto de 2021, número de radicación 25000-23-41-000-2015-01461-02. 4. La USPEC, a través de oficio del 9 de febrero de 2022, radicó ante el INPEC una solicitud con la cual requería: (i) «[ ] al INPEC [para que] adelante las gestiones administrativas y financieras necesarias para realizar el cambio en los sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios que se encuentren a cargo del INPEC (sic) [ ]»; y, (ii) en caso de no estar de conformes con la petición, requirieran el inicio del trámite de conflicto de competencia administrativa ante la Sala de Consulta y 2 Sentencia con número de radicación 25000-23-41-000-2015-01461-01.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 Servicio Civil, conforme con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. 5. El INPEC respondió la solicitud a la USPEC, mediante oficio 2022EE0027393 del 21 de febrero de 2022, en el cual expuso las razones por las que consideró no ser el competente para cumplir lo ordenado en el marco de la acción de cumplimiento. 6.
El Consejo Directivo de la USPEC3, en sesión de fecha 22 de marzo de 2022, en ejercicio de sus funciones, especialmente la del numeral 3 del artículo 9 del Decreto 4150 de 20114, recomendó unánimemente al director general de la Unidad acatar el fallo judicial referido. 7. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la USPEC, mediante correo electrónico del 4 de abril de 2022, remitió al INPEC oficio E-2022-001851, con el cual reiteró su solicitud de continuar con el trámite de conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado parcialmente por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del presunto conflicto de competencias a las autoridades involucradas y los particulares interesados, y se fijó un edicto por el término de cinco (5) días, a partir del 19 de mayo de 2022, con el fin de que aquellas presenten sus alegatos o consideraciones.
En ese sentido, se informó que, vencido el término de fijación del edicto contemplado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el expediente pasó al Despacho. Obra también informe secretarial que señala haber comunicado a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, mediante correo electrónico, que, por medio del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, para facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las 3 Según lo establecido en el artículo 8 del Decreto 4150 de 2011 está integrado por: 1.
El ministro de Justicia y del Derecho, o el viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, quien lo presidirá. 2. El director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC- o su delegado, quien deberá ser del nivel directivo. 3. Tres representantes del ministerio de Justicia y del Derecho. EI director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, asistirá al Consejo Directivo con voz, pero sin voto. 4 «Analizar y hacer seguimiento a los resultados de la gestión institucional a partir de los informes presentados por el director, autoridades y entidades de seguimiento y control y efectuar recomendaciones para una mejor gestión».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 comunicaciones, y dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil podían efectuarse por vía electrónica, aún durante los periodos en que se encontraran suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados5. En el citado informe, la Secretaría señaló que, dentro del término de fijación, vía correo electrónico, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con cuatro (4) folios y anexó dos (2) archivos pdf con veintisiete (27) folios.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) USPEC Revisado el expediente, la USPEC fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos: 1. Señala que las entidades públicas están obligadas a promover la austeridad del gasto, según se desprende de la Constitución Política, artículo 209, la Ley 489 de 1998 y el Decreto 371 de 2021.
De forma complementaria cita el artículo 334 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011, que incorpora la sostenibilidad fiscal como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social y Democrático de Derecho, donde el gasto social es prevalente. En su concepto, este marco normativo sustenta la atribución de competencia al INPEC para instalar los equipos de bajo consumo de agua en los establecimientos carcelarios, por ser aquella que cuenta con los recursos asignados para el abastecimiento de agua potable en los centros de reclusión. 2.
En esa línea, indica que el artículo 3º de la Ley 373 de 1997 establece el programa para el uso eficiente y ahorro de agua6 e infiere que: «si el INPEC cuenta 5 Expediente magnético. Constancia de comunicaciones (folio 1 y 2). 6 «ARTICULO 3o. ELABORACION Y PRESENTACION DEL PROGRAMA. Cada entidad encargada de prestar los servicios de acueducto, alcantarillado, de riego y drenaje, de producción hidroeléctrica, y los demás usuarios del recurso hídrico presentarán para aprobación de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales, el Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua.
Estas autoridades ambientales deberán elaborar y presentar al Ministerio del Medio Ambiente un resumen ejecutivo para su información, seguimiento y control, dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la aprobación del programa.
PARAGRAFO 1 o. Las entidades responsables de la ejecución del Programa para Uso Eficiente y Ahorro del Agua deberán presentar el primer programa los siguientes (12) doce meses a partir de la vigencia de la presente ley, y para un periodo que cubra hasta la aprobación del siguiente plan de desarrollo de las entidades territoriales de que trata el artículo 31 de la Ley 152 de 1994.
El siguiente programa tendrá un horizonte de 5 años y será incorporado al plan desarrollo de las entidades Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 con un presupuesto asignado para el pago del servicio de agua potable, la entidad está llamada a realizar las inversiones necesarias para el uso eficiente del agua, así como lo establece el parágrafo 2º del artículo tercero mencionado (…) ya que este beneficio lo verán reflejado en el ahorro que tendrán en el pago del servicio de agua». 3.
Sin embargo, en pro de la colaboración armónica, plantea la firma de un convenio tripartita, entre el INPEC, la USPEC y la entidad prestadora del servicio público. En este negocio jurídico, el INPEC aportaría con el presupuesto asignado para el pago del agua a la empresa prestadora del servicio de agua o aquella con la cual se realice un contrato que preste este servicio.
A su vez, la USPEC prestaría el asesoramiento y acompañamiento técnico necesario para realizar las respectivas intervenciones en pro de reemplazar el sistema de alto a bajo consumo. b) INPEC Como fundamento de su negación de competencia para la ejecución las ordenes que le fueron impartidas a la USPEC por el Tribunal Contencioso Administrativo y por el Consejo de Estado, la entidad expone las siguientes razones: Los numerales 2º y 5º del artículo 5º del Decreto 4150 de 2011 establecen, entre otras, las siguientes funciones de la USPEC: «( ) 2.
Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarlos y Carcelarios - SPC al lnstituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria ( )».
En concordancia, los artículos 2.2.1.12.1.5 y 2.2.1.12.1.6 del Decreto 0204 de 2016 determinan lo siguiente: «ARTICULO 2.2.1.12.1.5. lnfraestructura. Para los efectos del presente capitulo entiéndase por infraestructura las instalaciones y los elementos físicos y técnicos necesarios para el funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios.
ARTÍCULO 2. 2.1.12.2. 6. infraestructura para la electiva prestación de los servicios penitenciarios y carcelarios. La infraestructura para la efectiva vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad, compuesta, entre otros, por las celdas, los territoriales. Las Corporaciones Autónomas y demás autoridades ambientales deberán presentar un informe anual al Ministerio del Medio Ambiente sobre el cumplimiento del programa de qué trata la presente ley.
PARAGRAFO 2 o. Las inversiones que se realicen en cumplimiento del programa descrito, serán incorporadas en los costos de administración de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y de las demás entidades usuarias del recurso» Subrayas fuera del texto. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 puestos y mecanismos electrónicos de control y vigilancia, los espacios requeridos para el trabajo, el estudio y la enseñanza, así como las áreas administrativas de los centros de reclusión, estará a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC).
PARAGRAFO. La lista de los elementos mencionados en el presente artículo es meramente ilustrativa y no excluye bienes y servicios que se requieran para el funcionamiento del sistema penitenciarlo y carcelario, de acuerdo a las competencias de cada entidad”» De las normas transcritas, se concluye que la USPEC tiene demarcadas sus competencias respecto de la infraestructura y dotación del sistema penitenciario y carcelario del país, lo cual incluiría los elementos físicos requeridos para la prestación de los servicios públicos domiciliarios al interior de los establecimientos de reclusión del orden nacional a cargo del INPEC, como en el presente caso, el servicio de acueducto y alcantarillado, el cual se encontraría enmarcado en el concepto de infraestructura que la misma norma describe y pone en cabeza de la USPEC.
La obligación del INPEC concierne al pago efectivo del consumo de los servicios públicos que se prestan en los establecimientos de reclusión del orden nacional a su cargo, por lo cual, realizar inversiones en infraestructura física en los establecimientos de reclusión desbordaría el ámbito de su competencia, que está claramente adjudicada a la USPEC y podría generar consecuencias jurídicas adversas al instituto por destinar recursos para actividades que no son de su competencia. Refuerza su argumentación citando la sentencia de la acción de cumplimiento que impone a la USPEC la orden de hacer, en pro de cambiar el sistema de abastecimiento de agua.
Refiere que esa entidad está desconociendo los efectos de la cosa juzgada y está pretendiendo revivir un debate que fue objeto de decisión en sede judicial y de esta manera hacer resurgir unos términos que son perentorios y que se encuentran vencidos ampliamente, para tratar de trasladar la competencia al INPEC, en total desacato de lo ordenado por el Alto Tribunal.
Lo anterior a pesar de que en el trámite incidental, la USPEC siempre aceptó que la obligación de cumplir con el cambio de los equipos es de su competencia; incluso, informó sobre inconvenientes presupuestales y reseñó la aplicación de planes piloto en diferentes establecimientos de reclusión del orden nacional del país, sin haber mencionado su presunta falta de competencia para ejecutar la decisión judicial.
IV. CONSIDERACIONES La Sala procede a explicar porque en el presente caso no existe un conflicto de competencias que permita activar las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, previstas en el artículo 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011. Para ello, hará referencia a los siguientes asuntos: (i) Competencia general de la Sala de Consulta y Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas;
(ii) términos legales; (iii) aclaración previa; y (iv) la falta de competencia de la Sala en el caso concreto. 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»7 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. 7 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto se origine en una función de naturaleza administrativa; ii) que se trate de una actuación o un asunto de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto; y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; y v) que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes8.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, de acuerdo con la ley, los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir deben consistir en discrepancias competenciales entre dos o más entidades u organismos diferentes, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que, «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 8 Sobre este último parámetro, pueden consultase decisiones como las adoptadas por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 8 de agosto de 2018, radicado núm. 11001-03- 06-000-2018-00023-00(C).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan sobre aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que, la decisión de la Sala se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.
Falta de Competencia de la Sala en el caso concreto por existencia de fallo judicial En el presente pronunciamiento, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo porque (i) en el presente caso existe un fallo judicial que impone a la USPEC, en coordinación con el INPEC, ejercer las funciones correspondientes para lograr «el reemplazo de los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo, en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios a su cargo»; y (ii) la entidad no expuso a la Sala un cambio en los elementos fácticos y jurídicos que imposibilitaran el cumplimiento de la decisión judicial que asignó la competencia. En efecto, en el presente asunto se incumple con el presupuesto de procedencia para resolver el conflicto de competencias consistente en que «el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes»9. 9 Sobre este último parámetro, pueden consultase decisiones como las adoptadas por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 8 de agosto de 2018, radicado núm. 11001-03- 06-000-2018-00023-00(C).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 La Sala se ha referido en múltiples10 ocasiones a los conflictos de competencia que se originan en el cumplimiento de una sentencia, especialmente en aquellas situaciones en las cuales las autoridades administrativas incumplen de forma expresa o tácita la orden de un juez, y solicitan, a través de la formulación de un conflicto, que se indique la entidad a la que corresponde acatarla cuando ello ya ha sido materia de una decisión judicial.
Para el efecto, ha sostenido que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo cuando se propone un conflicto de competencia administrativa para que se defina la autoridad a la que le corresponde cumplir una decisión judicial, porque ello supera la atribución legal contenida en el artículo 112, numeral 10 13 del CPACA y, además, desconoce el principio de cosa juzgada y el carácter definitivo y definitorio de las decisiones judiciales.
La Sala debe señalar que si lo que las autoridades en conflicto pretenden es que se cambie la decisión adoptada en una providencia judicial, deberán hacer uso de los instrumentos y herramientas que otorgan las leyes procesales, mas no proponer una colisión de competencias ante esta Sala. Ilustrativos y concretos resultan los argumentos que se tuvieron en cuenta por este cuerpo colegiado en la decisión del 5 de mayo de 201511, mediante la cual resolvió un conflicto de competencias en el que el Ministerio de Justicia y del Derecho pidió que se definiera la autoridad competente para cumplir una sentencia proferida por un juez laboral, por lo cual vale la pena transcribirlos: De acuerdo con los antecedentes del presente conflicto, existe la obligación de cumplir una sentencia judicial, con base en la responsabilidad determinada por el juez en su respectiva providencia, al imponer una condena a una entidad u 10 Sobre el punto, ver las decisiones de los conflictos 11001-03-06-000-2017-00180-00 de 20 de marzo de 2018 y 11001-03-06-000-2012-00051-00 de 25 de septiembre de 2012, en las que la Sala se inhibe de pronunciarse sobre el fondo de un conflicto en el que las entidades en pugna se declararon incompetentes para el cumplimiento de un fallo judicial, por lo siguiente: «la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede determinar la responsabilidad de una autoridad distinta a la señalada en el fallo de tutela, ya que ésta no ha sido infirmada por la autoridad competente, razón por la que goza de los efectos de cosa juzgada.
De lo contrario la Sala se convertiría en una especie de tercera instancia que modifica fallos judiciales, lo cual, no corresponde a la naturaleza, finalidad y características del conflicto de competencias administrativas». Similares fueron las conclusiones de las decisiones de los conflictos 11001-03-06-000-2018-00017-00 de 20 de febrero de 2018 y 11001-03-06-000-2020-00228-00 de 3 de febrero de 2021.
Por su parte, en las decisiones de los conflictos 11001030600020190000900 de 12 de diciembre de 2019, 11001-03-06-000-2019-00040-00 de 13 de agosto de 2019 y 11001-03-06-000- 2021-00012-00 de 4 de mayo de 2021, la Sala, contrario sensu, se adentró en el estudio de los motivos que originaron la colisión, en lugar de declararse inhibida o sin competencia, pese a la existencia de una decisión judicial ejecutoriada.
No obstante, se trató de situaciones en las que la discusión se centró, grosso modo, en el hecho de que las entidades condenadas en una sentencia dejaron de existir, fueron sustituidas por otras o les sustrajeron funciones. 11 Decisión del 5 de mayo de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00014-00. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 organismo del Estado, como resultado de un proceso judicial que se inicia con la presentación de la demanda.
Por lo tanto, la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede variar o alterar lo definido judicialmente en el fallo. Por esta razón es el Ministerio de Justicia y del Derecho la entidad a la que le corresponde dar cumplimiento al pago ordenado en la referida sentencia. En varias ocasiones esta Corporación ha reconocido que proferida una sentencia de condena, el organismo condenado debe proceder a su ejecución, y dada la intangibilidad de la cosa juzgada, dicha condena no puede ser discutida posteriormente por esta Sala: […] Proferida una sentencia de condena, el organismo condenado debe proceder a su ejecución, pues es obvio que toda decisión judicial es por sí misma obligatoria, y su incumplimiento acarrea todo tipo de sanciones, por lo que la actividad que despliegue esa entidad para su cumplimiento está constituida por los llamados actos de ejecución, que como indica su nombre, no definen ninguna situación particular pues ésta ya está dictada en la parte resolutiva del fallo, y simplemente se limitan a su cumplimiento12.
Sin embargo, esta regla general como antes se mencionó no es absoluta y se matiza cuando surgen cambios fácticos o normativos que introducen un margen de duda en relación con la entidad llamada a cumplir la orden judicial. Estos eventos que, por ser sobrevinientes, no fueron reconocidos en el fallo y, por ello, pueden afectar la competencia de la entidad demandada o condenada.
Algunos de los supuestos a considerar son: la supresión, la fusión y la escisión de entidades públicas, o la eliminación, el traslado o la reorganización de funciones entre diferentes entidades, órganos y organismos de la administración13. En tales casos excepcionales, es procedente que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es la competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial.
La competencia de la Sala se justifica, entonces, en la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, en virtud del principio de la tutela judicial efectiva, que forma parte del derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, esta competencia tiene como límite el contenido sustancial del fallo. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 26 de enero de 2006, radicado núm. 11001030600020050001200. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00012-00(C) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 En concordancia con lo anterior, si al revisar el caso concreto se constata que se trata de un supuesto fáctico de excepción por factores sobrevinientes a la regla general de cumplimiento del fallo judicial según lo ha definido el juez de conocimiento, quedaría establecida la competencia de la Sala para dirimir el presente conflicto.
En relación con el presunto conflicto de competencia promovido por la USPEC, se observa que los argumentos que lo sustentan se circunscriben a una apreciación subjetiva en cuanto a quien corresponde el cumplimiento del fallo que la condenó, derivada del interés de, nuevamente, plantear un debate resuelto por las autoridades judiciales competentes, que impusieron a esa entidad, en coordinación con el INPEC, reemplazar el sistema de abastecimiento de agua potable a la población carcelaria.
La USPEC sostiene como tesis principal que el INPEC, por tener asignando un presupuesto para el pago de los servicios públicos, entre ellos el pago del servicio de agua, sería la entidad competente para acatar el fallo de la acción de cumplimiento, en cuanto se trata de la instalación de equipamentos de bajo consumo de agua necesarios para la optimización del recurso hídrico.
El sustento normativo de esta tesis lo precisa en la aplicación en abstracto de los principios generales que orientan la función pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución y en criterios como el de austeridad en el gasto. Como se observa, la USPEC presenta una serie de consideraciones que, en su concepto, la separan del cumplimiento del fallo, pero a partir de una particular interpretación del marco normativo que debieron ser alegados en el transcurso del proceso judicial, no en esta instancia. Por ende, la fundamentación de su postura se circunscribe a un argumento de conveniencia, para no tener responsabilidad mayor en el cumplimiento de la sentencia, y no a cambios sobrevinientes ya sea fácticos o jurídicos que le impidieran cumplir la orden proferida.
No se trata entonces de un caso de excepción a la regla según la cual la responsabilidad del cumplimiento de una orden judicial está determinada en el propio fallo según el alcance y determinación establecida por el juez. La USPEC no ha sido objeto de una supresión, fusión o escisión de entidades públicas, traslado o reorganización estructural o funcional que pudiera generar una duda razonable sobre su responsabilidad en el cumplimiento del fallo que fue expedido en el año 2015.
Por lo anterior, se concluye que los hechos y circunstancias que rodearon la orden judicial siguen siendo hoy los mismos, no cabría entonces un nuevo análisis de responsabilidad o competencia para determinar qué entidad debe acatar lo ordenado por la sentencia de cumplimiento porque los fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia no han cambiado.
Así las cosas, vale la pena reiterar que la posición de la Sala en relación con su competencia, en casos como el presente en que el asunto ya ha sido resuelto Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 mediante una decisión judicial: «[…] no es procedente pronunciarse en asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa, a aquellas que están sometidas a una decisión judicial, pues la controversia debe resolverse mediante sentencia que habrá de cumplirse con efectos de cosa juzgada […]»14.
En concordancia, la Sala ha precisado que el ejercicio de su función debe desarrollarse con absoluto respeto del principio de separación de poderes, por lo que no es posible plantear conflictos de competencia administrativa cuando el asunto que debe resolverse es de carácter judicial o legislativo, como lo sería imponer el cumplimiento de una sentencia, para lo cual tiene competencia la autoridad judicial correspondiente.
A este respecto, ha sostenido: […] El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos […]15. Se enfatiza en que la única excepción posible es el caso de afectación de competencia por el acaecimiento de factores jurídicos o fácticos sobrevinientes, que, en consecuencia, no tuvieron oportunidad de ser revisados por el juez de conocimiento para la atribución de responsabilidad en el cumplimiento de la orden judicial y que, al hacer tránsito a cosa juzgada, se hayan quedado sin instancia de decisión. En ese orden ideas, la USPEC no está en el escenario de excepción antes descrito pues, no existe circunstancia sobreviniente que ponga en duda o desvirtúe su obligación de cumplir, en coordinación con el INPEC, lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en la sentencia tantas veces citada, y que data ya del año 2015.
No le asiste razón a la USPEC en su solicitud de traslado de competencia, para que solo el INPEC ejecute la orden judicial, como al parecer pretende con su petición. En el marco del proceso judicial tuvo la oportunidad procesal para manifestar por qué, en 14 Consejo de Estado. Decisión del 22 de junio de 2016. Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00047-00) // Ver también: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias de 20 de noviembre de 2014 (Radicación núm. 11001-03-06-000- 2014-00142-00(C) «(…) no se está ya en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de esta Sala, pues será la autoridad judicial quien deberá pronunciarse en relación con la representación judicial del interés que concierne al Estado en el asunto ejecutivo (remate de bienes de los procesados) que tiene bajo su conocimiento y decisión. En este orden de ideas, al no cumplirse los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse». 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto núm. 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011.
Ver también el conflicto núm. 11001-03-06-000-2016-00098-00 del 15 de noviembre de 2016. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 su concepto, al Instituto le correspondía ejercer la competencia central para reemplazar el sistema de abastecimiento de agua. En esta instancia, después de casi siete años de que la decisión judicial quedara en firme esos alegatos ya no son procedentes.
Por lo anterior, la Sala concluye que no se cumple uno de los requisitos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa ya que la definición de la competencia en este asunto ya se encuentra resuelta en sede judicial, y las condiciones de aplicación de lo ordenado no han cambiado. De manera que, actualmente no existe un conflicto de competencia administrativa entre la USPEC y el INPEC pues, el Consejo de Estado, Sección Quinta, en Sentencia de Acción de Cumplimiento con la cual confirmó la providencia expedida el 4 de septiembre de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, resolvió lo propio.
Nótese que en el trámite de esta acción de cumplimiento ya se adelantó un incidente de desacato en el que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante proveído del 30 de abril de 2021 impuso multa al director de la USPEC. Lo anterior por cuanto consideró: que no existe prueba alguna en el proceso que explique ni mucho menos que justifique por qué aún no ha dado estricto e integral cumplimiento al fallo y, por otra parte, se observa una conducta absolutamente renuente y desinteresada como quiera que desconoce las órdenes judiciales bajo el argumento de falta de competencia de la entidad para su obedecimiento16.
La Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó en grado de consulta dicha providencia mediante decisión del 19 de agosto de 2021 con número de radicación 25000-23-41-000-2015-01461-02. Así entonces, la Sala observa que la USPEC, entidad que traba el conflicto de competencia, ha incumplido sistemáticamente, de un lado, la Ley 373 de 1997 y el Decreto 3102 de 1997, que imponen a las entidades públicas la obligación de cuidar los recursos hídricos y, por ende, reemplazar los sistemas e implementos de alto consumo de agua por los de bajo consumo.
Precisamente, esta situación, propició la interposición de la acción de cumplimiento, que resultó en un fallo condenatorio en su contra mediante el cual se impuso la obediencia de ese marco jurídico. De otro lado, 7 años después, tampoco ha cumplido con esa providencia judicial, en algunas ocasiones alegando falta de presupuesto y, en otras, falta de competencia, razones insuficientes para justificar su negligencia. Ahora, no obstante haber operado ya el fenómeno de la cosa juzgada, acude a la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante la figura de conflicto negativo de 16 25000-23-41-000-2015-01461-02 Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 competencia solicitando sea relevada del cumplimiento de las órdenes judiciales mencionadas, como si fuera esta una tercera instancia en la cual se pudiera hacer una nueva revisión del caso y desconociendo que la Sala no tendría competencia para intervenir por tratarse de un asunto resuelto en sede judicial, en un escenario en el cual, la providencia dictada resulta vigente de cara a las condiciones de aplicación. Esta actitud elusiva de la USPEC por vía de incumplimiento de normas y sentencias atenta flagrantemente contra el ordenamiento jurídico, y es a todas luces censurable.
Nuevamente, la Sala debe señalar que no existe una cierta «facultad de oposición o no aplicación» de la sentencia a partir del desacuerdo de las entidades afectadas con su contenido material dado el carácter vinculante de las decisiones judiciales y la responsabilidad institucional y personal (disciplinaria, fiscal y penal) que se deriva de su inobservancia17.
Lo anterior en concordancia con un sólido precedente establecido por la Corte Constitucional en desarrollo de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política que consagran expresamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que está orientado por un principio de efectividad, según el cual las normas deben ser interpretadas «en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley»18.
Por ello, la misma Corte Constitucional ha insistido en que este derecho fundamental no se agota con la simple posibilidad de acceder a la jurisdicción y obtener de una decisión judicial, sino que comprende, además y, especialmente, el derecho a que “el fallo adoptado se cumpla efectivamente”19. Así, desde la sentencia T-554 de 1992 se señaló: La obligación de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95) se realiza –en caso de reticencia- a través de la intervención del poder judicial.
No es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo. La ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho.
El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2014, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00229-00(C). 18 Sentencia C-426 de 2003, reiterada en sentencia C-207 de 2003. 19 Sentencia C-426 de 2003, reiterada en sentencia C-207 de 2003.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho al debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86)20. En este contexto resulta claro entonces, que una argumentación dirigida a evitar el cumplimiento y eficacia de una sentencia judicial ejecutoriada y en firme resulta incompatible con la Constitución y los fundamentos mínimos del Estado Social de Derecho21 y, por ello, no cabe ninguna posibilidad de incumplimiento por razón de la disconformidad de la entidad con el contenido material del fallo.
Cualquier solución que se adopte en casos como el analizado debe partir del carácter vinculante de las sentencias, cuya eficacia no está condicionada a la revisión y aceptación de sus destinatarios. Atendiendo las anteriores consideraciones, la Sala de Consulta y Servicio Civil se abstendrá de resolver de fondo, pues la competencia en este asunto fue resuelta mediante fallo judicial, cuyas condiciones de aplicación persisten.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo, por la inexistencia del presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) conforme con las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)
TERCERO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. 20 En Sentencia T-509 de 2013 se señaló también que “uno de los elementos básicos del Estado Social de Derecho, instituido por la carta política de 1991, y del derecho de acceder a la administración de justicia a que se refiere su artículo 229, es el cabal cumplimiento de las decisiones judiciales” 21 Corte Constitucional, sentencia T-657 de 2011.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00094-00 Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Con impedimento aceptado) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.