Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. La señora Marta Marleny Cardona Ceballos, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad «[…] del Acto administrativo ficto o presunto resultante de la configuración del Silencio Administrativo Negativo por la no contestación de la petición radicada el 24 de agosto de 2020, por medio del cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, negó a la señora Marta Marleny Cardona Ceballos el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente por el fallecimiento de su cónyuge, señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a reconocer la citada prestación, de manera retroactiva e indexada, desde el 2 de junio de 2004; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de CPACA y pagar costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que «[e]l señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro, laboró al servicio del Departamento de Antioquia, por espacio de tres (3) años, un (1) mes, catorce (14) días, en el lapso comprendido entre el 18 de abril de 2001 al 2 de junio de 2004 de manera ininterrumpida» (sic), fecha esta última en la que falleció. Que contrajo nupcias por el rito católico con el finado el 29 de marzo de 1990, con quien procreó tres hijos y convivió hasta su muerte.
Agrega que el 21 de julio de 2005 solicitó de la parte accionada el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, negada por Resolución 208 de 6 de enero de 2006; y el 24 de agosto de 2020 presentó nueva reclamación en el mismo sentido, frente a la cual no obtuvo respuesta. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Citan como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 4, 13, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 46, 47 y 288 de la Ley 100 de 1993, 12 de la Ley 797 de 2003 y 7 del Decreto 224 de 1972.
Arguye que «[…] en aplicación a los principios de favorabilidad y universalidad consagrados en la Constitución Nacional, y a variada Jurisprudencia de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, […] en su calidad de cónyuge supérstite del señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro, se le debe reconocer pensión de sobreviviente, al cumplirse con los requisitos exigidos en el régimen general de seguridad social, artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993» (sic). 1.2 Contestaciones de la demanda.
El Fomag, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que no le constan, por lo que se deben probar; y formuló las excepciones denominadas litisconsorte necesario por pasiva, legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, improcedencia de la indexación de las condenas, caducidad, prescripción y sostenibilidad financiera.
Asevera que el «[…] docente fallecido […] fue vinculado con anterioridad a la entidad en vigencia de la Ley 812 de 2003, es decir que en este caso no le será aplicable lo regulado en la Ley 100 de 1995, sino que deberá aplicarse el régimen anterior a esta norma, es decir el Decreto 224 de 1972 […]» (sic). En ese contexto, indica que «[…] para los docentes que no alcanzaran la pensión se les podría reconocer la pensión de sobrevivientes a sus familiares cuando cumplieren 18 años de servicio continuos o discontinuos, situación que no se logra evidenciar en el caso en concreto, dado que el docente al momento del fallecimiento solo había cotizado tres (3) años, un (1) mes, catorce (14) días de servicio, situación por la cual no se puede reconocer la pensión de sobreviviente a la parte actora» (sic). 1.3 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 4 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] el señor Fabio Jesús Zuluaga Ciro, al momento de su fallecimiento no contaba con los 18 años de servicios, sino con 3 años, 1 meses y 14 días, tiempo insuficiente para consolidad[o] el derecho en virtud del Decreto 224 (régimen especial); por lo tanto, es claro que la demandante, en calidad de beneficiaria del docente fallecido, no cumpliría con el requisito para acceder a la pensión post mortem, prevista en dicha norma.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha reiterado que en eventos como este, en los cuales se reclama el derecho a la pensión de sobreviviente, se debe acudir en virtud a la norma general de pensiones a los principios de favorabilidad e igualdad, pues no hay duda que los requisitos establecidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, resultan ser menos exigentes que los determinados por el Decreto Ley 224 de 1972 [y] el docente al momento de su muerte contaba con más de 3 años de servicios prestados al magisterio, tiempo que es homologable a las 50 semanas de cotización previsto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993» (sic para toda la cita).
Concluye que «[d]e las pruebas documentales allegadas como antecedentes administrativos, está acreditado que la actora tiene derecho a la pensión de sobreviviente a partir del 2 junio de 2.004, momento en que falleció el señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro; no obstante, como su última reclamación fue presentada el 20 de agosto de 2.020, interrumpió la prescripción por tres años, de modo que las mesadas causadas con anterioridad al 20 agosto de 2.017 se encuentran prescritas» (sic).
Por lo anterior, ordenó a la accionada reconocer a la demandante pensión de sobrevivientes «[…] a partir del 20 de agosto de 2.017, en la cuantía que resulte conforme a lo previsto en el artículo 48 inciso 2° de la Ley 100 de 1993 y atendiendo lo dispuesto en el artículo 47 ibidem». 1.4 El recurso de apelación. La parte accionada, por medio de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) «[…] verificado el tiempo de servicio y salarios expedido por el ente territorial, el causante laboro al servicio del departamento de Antioquia por 3 AÑOS, 1 MES y 14 DIAS y falleció a la edad de 40 años» (sic); y (ii) como «[e]l artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los docentes afiliados al fondo, del régimen de seguridad social ya que la naturaleza de las prestaciones sociales de los docentes se ratifica en la[s] ley[es] 91 de 1989 y 115 de 1994» (sic), «[n]o es posible entrar a reconocer una prestación económica sin estar debidamente ajustada a la ley, toda vez que la parte activa no cumple con los requisitos exigidos por el Decreto N°224 de 1972, norma aplicable al caso» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 6 de junio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandante pidió que se confirme la providencia objeto de alzada, pues el a quo se basó en la jurisprudencia de esta subsección, que en reiteradas ocasiones ha dispuesto «[…] dar aplicación al artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, norma que resulta más favorable en comparación al Decreto Ley 224 de 1972» (sic).
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la accionante, en condición de cónyuge supérstite del señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Educación Nacional el reconocimiento de pensión de sobrevivientes, de conformidad con la Ley 100 de 1993, como lo determinó el a quo; o, por el contrario, los afiliados al Fomag se rigen por el Decreto 224 de 1972 y están exceptuados del régimen general de pensiones en virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, como lo menciona la accionada. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
En efecto, la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes, así: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado, de acuerdo con la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, cincuenta (50) semanas durante los tres años precedentes a la muerte.
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. [destaca la Sala] El aparte subrayado, relativo a la exclusión de dicho régimen a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, a través de sentencia C-461 de 1995, «siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad», por lo que al momento de resolver cada caso, el juez debe analizar no solamente la norma especial, sino también el régimen general; y, en el evento en que este sea más favorable, debe proceder a su aplicación. De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288.
Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Por otro lado, se aclara que el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de ese régimen pensional al amparo del aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, en razón a que, como se dejó anotado, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio gozan de un régimen especial de pensiones, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, «[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», cuyo artículo 15 preceptúa: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Por lo anterior, resulta necesario acudir a las normas que antecedieron a la expedición de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre) que, para el presente asunto, se tratan de las contenidas en la Ley 33 de 1985, la cual, al no prever distinción frente a los empleados a los que se dirige, es aplicable a todos los niveles, toda vez que su propósito fue unificar los regímenes existentes en esa época para crear uno con el que se beneficiaran todos los servidores oficiales, sin importar el orden al que pertenecieran.
Sin perjuicio de ello, para los docentes que no lograron concretar su derecho pensional debido al fallecimiento, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 dispuso: En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.
Entonces, «[s]i bien se ha afirmado en reiteradas ocasiones la inexistencia de un régimen especial en materia pensional para los docentes y la observancia de las reglas contenidas al respecto dentro de la Ley 91 de 1989 que remiten a la aplicación para los docentes nacionales y nacionalizados de las normas generales vigentes antes de su expedición para los pensionados del sector público, […] debe advertirse que los docentes gozan de especialidad en la regulación normativa de algunos derechos prestacionales como la pensión gracia y la pensión que por virtud del Decreto 224 de 1972 se consagró para el cónyuge e hijos menores del docente fallecido, cuando éste [sic] último no logró alcanzar el tiempo mínimo de vinculación o cotización al sistema para acceder a la pensión de jubilación o para habilitar una pensión sustitutiva para sus beneficiarios».
En tal sentido, el referido Decreto 224 de 1972 establece el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos que no cumplieron los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, pero con la exigencia de que el causante haya laborado en planteles oficiales un tiempo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, para que aquellos puedan acceder a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual recibida.
Amén de lo expuesto, la Ley 33 de 1973 derogó tácitamente el límite temporal máximo de 5 años consagrado para el disfrute del reconocimiento de la prestación en cita, al contemplar: Artículo 1º. Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea éste oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. Parágrafo 1º.
Los hijos menores del causante, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez. En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron y aclararon.
Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagará, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital. Parágrafo 2º. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley.
A guisa de corolario, para el asunto sub examine, no existe duda acerca de que las previsiones contenidas en la Ley 100 de 1993, por regla general, no resultan aplicable a los afiliados al Fomag, entre otros servidores; empero, en aplicación de los principios de igualdad y favorabilidad, ellos podrían acogerse a tales mandatos, sin que pueda omitirse que aplica para las situaciones consolidadas a partir de su entrada en vigor.
Sumado a ello, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 preceptúa que el cónyuge y los hijos menores de un docente fallecido tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes cuando este haya fenecido sin cumplir el requisito de la edad, pero acredite por lo menos 18 años de servicios continuos o discontinuos. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Registros civiles de matrimonio 952076, según el cual la accionante y el señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro contrajeron nupcias el 29 de marzo de 1990; y de nacimiento de Ángela Marcela, Diana Carolina y Édison Fernando Zuluaga Cardona, hijos de dicha unión. b) Registro civil de defunción 3737140, que da cuenta de que el señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro falleció el 2 de junio de 2004. c) Declaraciones extrajuicio rendidas el 3 de diciembre de 2020, ante la Notaría Dieciocho del Círculo de Medellín, por la demandante, quien afirmó ser ama de casa y su finado esposo, señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro, se encargaba de su sostenimiento económico; y por los señores José Dolores Giraldo Parra y Jesús María Posada Aristizábal el 12 de agosto de 2004, quienes relataron que la actora compartió techo, lecho y mesa con el finado Zuluaga Ciro hasta el momento en el que él murió. d) Resoluciones 14807 y 14808, ambas de 27 de octubre de 2005, por medio de las cuales la secretaría de educación de Antioquia le reconoce cesantías y seguro por muerte, en su orden, a los beneficiarios del señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.), esto es, además de su esposa e hijos Ángela Marcela, Diana Carolina y Édison Fernando Zuluaga Cardona, a la señora Leidy Viviana Zuluaga Usme, en condición de hija del causante, quien según número de tarjeta de identidad nació el 21 de julio de 1988 y es mayor que los hijos concebidos con la demandante. e) Resolución 208 de 6 de enero de 2006, por la que el Fomag niega a la demandante, como cónyuge supérstite y representante legal de sus hijos Ángela Marcela, Diana Carolina y Édison Fernando Zuluaga Cardona, y a la señora Leidy Viviana Zuluaga Usme, hija del causante, una pensión de sobrevivientes por la muerte del educador Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.), para lo cual aduce que «[v]erificado el tiempo de servicio y salario expedido por la Secretaría del Recurso Humano, encontr[ó], que el docente laboró al servicio del Departamento de Antioquia por espacio de 3 años, 01 mes y 14 días, lapso comprendido entre el 18 de abril de 2001 y el 02 de junio de 2004 […] como docente NACIONAL», y que no le son aplicables las normas del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. f) Escrito de 24 de agosto de 2020, por cuyo conducto la accionante reclamó del Fomag pensión de sobrevivientes, en condición de cónyuge supérstite del señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.), sin que obre en el expediente respuesta a esa petición. De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la accionante y el señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro contrajeron nupcias el 29 de marzo de 1990, unión en la que procrearon tres hijos y compartieron techo, lecho y mesa hasta cuando él falleció el 2 de junio de 2004;
(ii) el finado laboró como docente para el departamento de Antioquia desde el 18 de abril de 2001 hasta el 2 de junio de 2004 (3 años, 1 mes y 14 días); y (iii) a través de Resoluciones 14807 y 14808, ambas de 27 de octubre de 2005, la secretaría de educación de Antioquia reconoció, en su orden, unas cesantías y un seguro por muerte a los beneficiarios del señor Zuluaga Ciro (q. e. p. d.), entre ellos la actora.
También se halla acreditado que (v) por Resolución 208 de 6 de enero de 2006, el Fomag negó a la demandante, en condición de cónyuge supérstite y representante legal de sus hijos, y a la señora Leidy Viviana Zuluaga Usme, hija extramatrimonial del causante, pensión de sobrevivientes, porque, en su criterio, «[v]erificado el tiempo de servicio y salario expedido por la Secretaría del Recurso Humano, encontr[ó], que el docente laboró al servicio del Departamento de Antioquia por espacio de 3 años, 01 mes y 14 días, lapso comprendido entre el 18 de abril de 2001 y el 02 de junio de 2004, […] como docente NACIONAL», y no le son aplicables las normas del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993; y (iv) el 24 de agosto de 2020 la actora reclamó del Fomag la mencionada prestación, sin que obre en el expediente respuesta a esa solicitud.
En primer lugar, para la Sala no existe duda sobre el desempeño del señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.) como educador desde el 18 de abril de 2001 hasta el 2 de junio de 2004, período durante el cual efectuó cotizaciones al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al que se encontraba afiliado, conforme a lo preceptuado en la Ley 91 de 1989, por ser la administradora de las prestaciones de sus docentes afiliados.
De igual forma, al momento del deceso del señor Zuluaga Ciro (2 de junio de 2004) las normas especiales en vigor para los docentes eran las contenidas en el Decreto 224 de 1972, según las cuales el cónyuge y/o los hijos menores del educador que fallezca sin cumplir el requisito de la edad exigido para obtener la pensión de jubilación, tendrán derecho a la de sobrevivientes, siempre que el causante haya alcanzado por lo menos 18 años de servicio continuos o discontinuos.
En el asunto sub examine se observa que el señor Fabio de Jesús Zuluaga Ciro (q. e. p. d.) prestó sus servicios al departamento de Antioquia por espacio de 3 años, 1 mes y 14 días, desde el 18 de abril de 2001 hasta el 2 de junio de 2004, fecha de su fallecimiento, según lo indica el Fondo demandado en la Resolución 208 de 6 de enero de 2006 y lo aceptan las partes en la demanda y su contestación; por tanto, de acuerdo con lo consagrado en el Decreto 224 de 1972, su esposa no cumple los requisitos para el reconocimiento de la prestación reclamada, toda vez que esta normativa exige como condición el causante hubiere «trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos».
Sin embargo, tal como lo precisó el a quo, encuentra la Sala que la actora colma los presupuestos fijados en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, para tener derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, dado que el finado docente Fabio de Jesús Zuluaga Ciro cotizó más de cincuenta (50) semanas al sistema, «dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento», amén de demostrar su condición de cónyuge supérstite con convivencia mayor a 5 años.
Así las cosas, de acuerdo con los anteriores supuestos y las consideraciones expuestas en esta providencia, los requisitos que prevé el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para obtener la pensión de sobrevivientes son «menos exigentes que los determinados por el Decreto Ley 224 de 1972; por lo tanto, a l[os] demandante le son más favorables las normas contenidas en el régimen general, que en el especial», en aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad.
En consecuencia, esta Corporación concluye que el análisis probatorio efectuado por el a quo fue el resultado de una adecuada valoración de los elementos de prueba y jurídicos que le fueron puestos de presente, por lo que se confirmará su decisión. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 4 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Marta Marleny Cardona Ceballos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.