CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: sustitución pensional. Subtema 3: defecto fáctico y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la señora Cira Neyci Arce Perea y otros, en contra de la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Cira Neyci Arce Perea, por intermedio de su apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 2 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 27001-33-33-001-2020-00180-01. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 2 2.
El señor Nicolás Ibarguen Arboleda falleció el 13 de febrero de 2013. La Secretaría de Educación de Quibdó, mediante la Resolución 990 del 22 de julio de 2014 reconoció la sustitución pensional a la cónyuge supérstite, señora Nicida Esther Maturana Valencia, y a las hijas Katherine Ibarguen Arce y Aylin Lisette Ibarguen Arce1. 3. La señora Cira Neyci Arce Perea instauró un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, en la calidad de compañera permanente del señor Nicolás Ibarguen Arboleda. 4.
El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó, en sentencia del 19 de diciembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento del 50% de la sustitución pensional para la accionante. 5. La entidad demandada interpuso recurso de apelación y en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Chocó, en el fallo del 2 de mayo de 2025, revocó la decisión y negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la parte interesada no acreditó el requisito de convivencia efectiva de 5 años previos al fallecimiento del causante.
El Tribunal desestimó las declaraciones extraprocesales al considerar que tenían un mismo texto y modelo de redacción, igualmente evidenció inconsistencias en las fechas. Además, sostuvo que la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional fue presentada de forma tardía, en 2019. 6. En criterio de la parte actora, las razones expuestas por el Tribunal Administrativo del Chocó desconocen la jurisprudencia constitucional relativa a que las declaraciones extraprocesales son medios idóneos para acreditar la convivencia, cuando provienen de personas con conocimiento directo.
Explicó que las diferencias en las fechas no son un elemento suficiente para restar valor probatorio a las declaraciones extrajuicio, puesto que deben analizarse en conjunto con los demás elementos de prueba. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 7. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente2: 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, seguridad social y acceso a la justicia de la accionante. 2.
Dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó del 2 de mayo de 2025, dentro del radicado 27001333300120200018001. 3. Ordenar que se profiera una nueva sentencia valorando integralmente las pruebas, conforme al precedente constitucional en materia de prueba de convivencia para sustitución pensional. 8. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que existe indebida valoración de la prueba cuando el juez descarta sin justificación pruebas 1 Esta última representada por Cira Neyci Arce Perea. 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 2, doc. 4ED. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 3 legalmente válidas.
En el caso concreto, resaltó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó desestimó las declaraciones extrajuicio sin analizar el contenido ni la concordancia con las demás pruebas. 9. Reprochó que el Tribunal no haya otorgado valor probatorio a la testigo que declaró en la audiencia de pruebas, porque incurrió en imprecisiones menores en las fechas, pese a que con el paso del tiempo pueden existir detalles que se distorsionen, por ello, es importante la valoración de la prueba en conjunto.
De modo que el análisis del testimonio no se puede basar únicamente en la precisión de los detalles sino en la coherencia general del relato. 10. Para la recurrente, el Tribunal ignoró el indicio relativo a que en el 2014 ya se había reconocido la sustitución pensional a las hijas que había tenido con el causante, quienes fueron representadas legalmente por ella, en la calidad de madre. 11.
En cuanto a la convivencia, explicó que se desconoció el precedente de la Corte Constitucional, en tanto, aquella se demuestra con los indicios, testimonios y documentos, sin que pueda exigirse una prueba documental plena, la declaración de un número específico de testigos o la formalidad del matrimonio. Así pues, en los casos de sustitución pensional, debe primar la realidad de la unión. 2.3.
Trámite procesal 12. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante auto del 16 de septiembre de 20253, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Chocó, y vincular en calidad de terceros con interés al Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (administrado por FIDUPREVISORA), y a las señoras Nicida Esther Maturana Valencia, Katherine Ibarguen Arce y Aylin Lisette Ibarguen Arce (vinculadas al proceso ordinario). 2.4.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo del Chocó4 indicó que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, puesto que carece de la carga argumentativa para cuestionar la providencia judicial. Al respecto señaló que el causante falleció el 13 de febrero de 2013 y solo hasta el 2019, la señora Cira Neyci Arce Perea solicitó la sustitución pensional, que ya había sido reconocida la cónyuge supérstite y a las hijas del causante.
Señaló que Martina Romaña Ramos fue la única testigo en la audiencia de pruebas, y olvidó los detalles del relato e incurrió en incoherencias, lo que generó dudas sobre la veracidad y la certeza sobre la convivencia entre el causante y la accionante. 14. En cuanto al valor probatorio de las declaraciones adujo que son pruebas válidas, aunque no hayan sido ratificadas en el proceso; sin embargo, en el caso bajo estudio eran insuficientes, puesto que no contenían un relato detallado y 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 10. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 16.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 4 tampoco se aportaron otros medios de prueba que probaran la convivencia. 15. El Juzgado Sexto Administrativo del Chocó5 aportó el proceso ordinario, pero no se pronunció sobre la solicitud de tutela. 16. La señora Nicida Esther Maturana Valencia6 señaló que fue vinculada correctamente como tercera interesada, pues también reclamó y obtuvo la sustitución pensional como cónyuge supérstite del causante.
Señaló que la decisión del Tribunal de revocar la sentencia de primera instancia dictada por el juzgado se basó en la insuficiencia probatoria respecto a la accionante, la señora Arce Perea 17. Por otro lado, precisó que la tutela contra providencias judiciales no puede usarse como una nueva instancia para reabrir el debate probatorio.
En este caso, el Tribunal valoró las pruebas y adoptó una conclusión fundamentada que no configura defecto fáctico, aunque fuera desfavorable para la accionante. 18. El Ministerio de Educación7 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela teniendo en cuenta que en el caso concreto no se evidencia violación alguna de los derechos de la accionante. 19.
La FIDUPREVISORA8 manifestó que la acción de tutela es improcedente y que no está legitimada en la causa por pasiva, puesto que no es la entidad responsable del presunto desconocimiento de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En todo caso, agregó que las entidades actuaron conforme la normativa que regula la sustitución pensional y el juez de instancia no desconoció los precedentes relacionados con el asunto debatido en el proceso ordinario. 20.
Finalmente, Katherine Ibarguen Arce y Aylin Lisette Ibarguen Arce no se pronunciaron. 2.5. Sentencia de primera instancia 21. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 16 de octubre de 20259 negó la solicitud de desvinculación interpuesta por la Fiduprevisora y declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 22.
Al respecto indicó que los argumentos del escrito de tutela contienen una inconformidad con la decisión proferida por el Tribunal, por tanto, la acción de tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional. En este sentido explicó que los defectos fáctico y procedimental invocados carecen de una carga argumentativa, en tanto, solo se limitan a cuestionar la valoración probatoria realizada por el juez de segunda instancia, quien consideró que la señora Cira Arce Perea no acreditó el requisito de convivencia con el causante durante los 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 18. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 17. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 22. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 28. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 30.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 5 cinco años previos al fallecimiento. Tampoco acreditó el desconocimiento del precedente porque la accionante no indicó cuáles fueron las sentencias presuntamente inaplicadas por el Tribunal. 23. Por otro lado, señaló que los jueces gozan de autonomía e independencia en sus decisiones, de modo que, en principio, es improcedente cuestionar las providencias mediante la acción de tutela, sobre todo cuando la parte actora pretende que se surta una instancia adicional. 2.6.
Impugnación 24. La señora Cira Neyci Arce Perea, a través de apoderado, presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia. A su vez, las señoras Katherine Ibarguen Arce y Aylin Lisette Ibarguen Arce solicitan la protección de los derechos fundamentales de su madre, por ello, igualmente afirman que impugnan el fallo de tutela. 25.
Indicó que el presente caso sí es relevante constitucionalmente porque la controversia concierne a la violación del derecho fundamental al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo del Chocó, que revocó el fallo del Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó. Asimismo, la accionante es un sujeto de especial protección constitucional al tratarse de una adulta mayor de 61 años. 26.
En este sentido, precisó que lo discutido es el defecto fáctico y desconocimiento del precedente en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, por la indebida valoración del testimonio. Anotó que lo pretendido no es reabrir el debate probatorio, sino que se estudie la sentencia sin motivación del Tribunal Administrativo del Chocó. 27.
En el presente caso, la parte actora planteó la necesidad de abordar los hechos desde un enfoque de género. Adicionó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto fáctico, ausencia de motivación y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. Hizo énfasis en que el fallo desestimó la prueba testimonial y las declaraciones extrajuicio.
Decisión que, en criterio de la parte recurrente, desconoció las sentencias de la Corte Constitucional SU 471 de 2023, SU 169 de 2024 y SU 056 de 2025, cuando la valoración de una prueba no es razonable. 28. Para la recurrente fue irrazonable y desproporcionado que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se consideraran insuficientes el testimonio y las declaraciones extrajuicio de Martina Roña Ramos y Ayenny Lucía Moreno Ibarguen aportadas por Cira Neyci Arce Perea. 29.
Finalmente, advirtió que la sentencia impugnada se equivocó en la parte resolutiva al identificar a la accionante y al Tribunal demandado, en tanto, declaró improcedente una tutela supuestamente presentada por María Gladys Vanegas de Martínez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando en realidad la tutela fue instaurada por Cira Neyci Arce Perea contra el Tribunal Administrativo del Chocó. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 6 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 31. La legitimación en la causa por activa de la señora Cira Neyci Arce Perea está acreditada porque fue la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 32. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Chocó, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia, objeto de estudio. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 34.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 35.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 7 incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 36.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución13. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 37. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional14 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 38.
Así pues, la Corte Constitucional15 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»16 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»17; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 39.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 8 40. También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 41.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 2 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Chocó, fue notificada el 5 de mayo siguiente18, y la demanda de tutela se presentó el 21 de agosto de 202519, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional20 y del Consejo de Estado21 como razonable. 42.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 43.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 44. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto fáctico y desconocimiento del precedente y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por la señora Cira Neyci Arce Perea. 46. En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia de la accionante, e incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia del 2 de mayo de 2025, mediante la cual revocó el fallo del 19 de diciembre de 2024, expedido por el Juzgado Sexto de Quibdó y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 18 Samai, exp. 27001333300120200018001, proceso en el Tribunal, índice 11. 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05171-00, índice 1. 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 9 47. Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto fáctico 48. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»22.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión23» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 49. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»24.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»25. 50.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso26. 51.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial27, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»28. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 23 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 26 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 27 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 28 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 10 52. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]29. 3.4.2.
El desconocimiento del precedente judicial 53. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas30. 54.
Al respecto, la Corte Constitucional31 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la 29 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 30 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 31 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 11 Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91. La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe.
El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales32. 55.
Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia33. 56.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»34. 57.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela35. 58.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación36. 59. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora 32 Se transcribe incluso con errores. 33 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 35 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» 36 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 12 de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.5 Caso concreto 60.
En el asunto bajo estudio, la señora Cira Neyci Arce Perea presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declarara la nulidad de la resolución que le negó la sustitución pensional.
A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento del 50 % de la sustitución pensional, en la calidad de compañera permanente del señor Nicolás Ibarguen Arboleda. 61. En primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó, mediante providencia del 19 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de la decisión consideró que el causante compartía y mantenía relaciones de afecto y ayuda mutua con la señora Cira Arce Perea y con la señora Nicida Maturana Valencia. Por tanto, dispuso el pago de la sustitución en el 50 % a favor de la accionante. 62. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Chocó emitió sentencia el 2 de mayo de 2025 en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la parte demandante. 63.
La parte accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la sentencia del 2 de mayo de 2025, incurrió en defecto fáctico porque desestimó las declaraciones extrajuicio sobre la convivencia, no otorgó valor probatorio al testimonio practicado en la audiencia de pruebas y desconoció la jurisprudencia constitucional sobre la libertad probatoria para acreditar el requisito en comento.
Adicionalmente, afirmó que las impresiones menores en lo relatado por la testigo no impiden el análisis en conjunto con las demás pruebas. 64. La Sección Quinta declaró improcedente la solicitud de amparo y la actora presentó impugnación, asimismo sus hijas otorgaron poder al mismo abogado para que impugnara la tutela. Por consiguiente, acorde con el artículo 71 del Código General del Proceso se tendrán como coadyuvantes. 65.
Ahora bien, al examinar el contenido de la providencia objeto de tutela, se observa que el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del acápite de pruebas, efectuó una descripción de los siguientes elementos probatorios: i) que los señores Nicolás Ibarguen Arboleda y Cira Neyci Arce Perea tuvieron seis hijos; ii) el causante falleció el 13 de febrero de 2013; iii) la sustitución pensional fue reconocida, a través de la Resolución 990 de 2014, a la señora Nicida Esther Maturana Valencia, en la calidad de cónyuge supérstite y a dos hijas del pensionado; iv) las declaraciones juramentadas de Martina Romaña Ramos y Yenny Lucía Moreno Ibarguen sobre la convivencia entre el fallecido y la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 13 accionante; y v) el testimonio de la señora Martina Romaña Ramos practicado en la audiencia de pruebas. 66.
Adicionalmente, la señora Nicida Esther Maturana Valencia cuando se opuso a las pretensiones de la demanda, aportó las siguientes pruebas que fueron valoradas por el Tribunal: i) las declaraciones extrajuicio de Trinidad María Palacios Ortiz, Luz Nereida Palacios Hinestroza y María Margarita Rivas Mosquera, donde afirmaron que el causante convivió desde 1980 hasta la fecha de su fallecimiento con Nicida Esther Maturana Valencia y que tuvieron seis hijos; ii) declaración juramentada del señor Jefferson Ibarguen Maturana (hijo del causante y Nicida Esther), quien reiteró que sus padres convivieron de 1980 al 13 de febrero de 2013; iii) el 14 de febrero de 2013, la señora Yessica Ibarguen pagó el valor de $130.000 en la funeraria La Esperanza; y iv) la señora Nicida Maturana pagó $20.000 por concepto de la cinta funeraria. 67.
Con base en lo anterior, el Tribunal precisó en cuanto al requisito de convivencia que para determinar la beneficiaria de la sustitución pensional se debía establecer la existencia de auxilio, apoyo mutuo y vida en común durante los últimos cinco años de vida del señor Nicolás Ibarguen Arboleda. De modo que la convivencia comprende el acompañamiento espiritual y moral permanente para cimentar una familia, que es objeto de protección de la sustitución pensional. 68.
Sin embargo, en el caso bajo análisis, el Tribunal consideró que no estaba acreditada la convivencia entre la señora Cira Neyci Arce Perea y el señor Nicolás Ibarguen Arboleda durante sus últimos cinco años de vida. Al respecto, consideró que, si bien las declaraciones extraprocesales son medios de prueba válidos, lo cierto es que fueron insuficientes para determinar cómo existió la convivencia de la pareja.
En efecto, el Tribunal resaltó que solo se manifestaron «en un mismo texto y modelo de redacción» sobre una cohabitación estable y permanente, así como que compartían techo, lecho y mesa. 69. Adicionalmente, el Tribunal resaltó las inconsistencias entre la declaración extrajuicio de la señora Martina Romaña Ramos y su testimonio en la audiencia de pruebas, a saber: La señora Martina Romaña Ramos, en su declaración extraproceso manifestó que conoció al señor Nicolás Ibarguen Arboleda en el año 1993, sin embargo, en dicha oportunidad, indicó que le constaba que entre aquel y la señora Cira Neyci Arce Perea existió una convivencia permanente y continua desde 1980.
Pero, durante el desarrollo de la audiencia de pruebas celebrada en este asunto al rendir su testimonio afirmó haber mantenido una buena relación con la pareja hasta el año 2013, luego de haber precisado, que los había conocido en el año 2020. Aunado a ello, en dicha diligencia al responder la pregunta formulada por el A quo y la parte demandante respecto del periodo de duración de la relación de pareja entre los señores Cira Neyci Arce Perea y Nicolás Ibarguen Arboleda, refirió en un primer momento, no recordar con exactitud la duración de la misma, y posteriormente, indicó que duró más de 30 años.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 14 De otra parte, la señora Yenny Lucía Moreno Ibarguen, en su declaración juramentada afirmó haber conocido al señor Nicolás Ibarguen Arboleda en el año 1984, pero, al referirse a la convivencia permanente y continua entre aquel y la señora Cira Neyci Arce Perea, indicó que, ello tuvo lugar desde el año 1980. 70.
En cuanto a las declaraciones de terceros, el Tribunal precisó que no permiten acreditar la convivencia, toda vez que son contradictorias y presentan inconsistencias que afectan el valor probatorio. Entonces, en criterio del Tribunal, no existe un medio de prueba con la fuerza probatoria suficiente para demostrar el requisito de convivencia real y efectiva en los últimos cinco años de vida del causante.
Por último, destacó que la accionante pidió la sustitución pensional luego de seis años del deceso del causante. 71. Así pues, la providencia cuestionada describió y analizó los elementos probatorios a partir de los cuales concluyó que la parte actora, quien alegaba la calidad de compañera permanente, no demostró que convivió con el causante en los últimos cinco años de vida.
Esas pruebas fueron dos declaraciones extrajuicio y el testimonio de la señora Martina Romaña Ramos. 72. Contrario a lo censurado por la parte recurrente, el fallo de segunda instancia dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó sí valoró en conjunto todas las pruebas de la parte actora, que como se dijo, se limitaron a dos declaraciones extrajuicio y un testimonio.
Pruebas que no brindan información suficiente sobre el hecho que se pretendía demostrar, esto es, la convivencia durante 30 años. En suma, no obran en el proceso otras pruebas documentales como fotografías, compromisos crediticios, afiliaciones a salud o acompañamiento a citas médicas, entre otros. Aunque la pareja tuvo seis hijos, la menor nació en el año 1996, y el causante falleció en el año 2013, entonces no se puede pasar por alto, que la compañera permanente debía acreditar la convivencia en los últimos cinco años previos al fallecimiento, lo cual no demostró. 73.
Tampoco es cierto que no se haya otorgado valor probatorio a las dos declaraciones extrajuicio, puesto que el mismo Tribunal indicó que son pruebas válidas para acreditar la convivencia. Sin embargo, no contienen información suficiente y detallada sobre los requisitos de comunidad de vida permanente que se exigen para el reconocimiento de la sustitución pensional.
En efecto, una de las declaraciones era de la señora Yenny Lucía Moreno Ibarguen, quien solo expresó de forma genérica que existió convivencia desde el año 1980 hasta la fecha de la muerte entre el fallecido y la actora. 74. En lo que corresponde a la señora Martina Romaña Ramos el contenido de su declaración extrajuicio es similar al de la señora Moreno Ibarguen, no obstante, cuando rindió testimonio en la audiencia de pruebas del 21 de agosto de 2024, en un comienzo indicó que no tenía conocimiento sobre el tiempo de convivencia y luego se corrigió para afirmar que la pareja estuvo junta 30 años.
Se resalta igualmente que la juez tuvo que llamar la atención a la declarante y a la apoderada sobre si estaba leyendo algún documento, dado que expresaba inconsistencias en las fechas y ante algunas preguntas indicaba que no tenía conocimiento. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 15 75.
Por lo tanto, la Sala no considera que el Tribunal haya exigido una tarifa legal para probar la convivencia. Por el contrario, fue la parte actora quien incumplió con la carga de la prueba de demostrar los hechos que soportaba la pretensión de reconocimiento de la sustitución pensional. Esa insuficiencia probatoria tampoco se puede suplir con el enfoque de género o con la protección al adulto mayor invocada, comoquiera que en el presente caso no existió una valoración irrazonable o carente de motivación de los medios de pruebas, sino que la actividad probatoria de la parte interesada fue deficiente frente al supuesto hecho de la convivencia durante 30 años hasta la fecha del fallecimiento. 76.
En este orden de ideas, se observa que la sentencia del 2 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, realizó una valoración integral de las pruebas. En efecto, el análisis probatorio desarrollado por la autoridad judicial accionada lejos de mostrar arbitrariedad, lo que en realidad revela es que fue estricto, objetivo y apegado a las pruebas en la actuación judicial, por lo que no es posible inferir que la decisión objeto de tutela fue contraria a derecho.
Distinto es que el Tribunal no le haya otorgado el valor probatorio que la tutelante pretendía que se les atribuyera a los medios de prueba allegados al proceso. 77. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»37. 78. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 2 de mayo de 2025 estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas aportadas al proceso, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica.
De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 79. Adicionalmente, aunque la parte recurrente insiste en el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, lo cierto es que no desarrolló una carga argumentativa, aunado a que insiste en que la valoración de la prueba no fue razonable, lo cual no se comparte, como ya se explicó. 80.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 37 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 16 81. Finalmente, es cierto que la sentencia de tutela de primera instancia incurrió en un error de digitación, porque en la parte resolutiva se refirió a datos de otro proceso, por consiguiente, se modificará el numeral segundo. 4.
CONCLUSIONES 82. La providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por el defecto fáctico y desconocimiento del precedente, que exija la intervención del juez de tutela. 83.
En consecuencia, se modificará el numeral segundo de la sentencia del 16 de octubre de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su lugar, se negará la solicitud de amparo invocada por la accionante y se corregirán los datos del proceso. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
SEGUNDO: NEGAR la tutela interpuesta por la señora Cira Neyci Arce Perea contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05171-01 Accionante: Cira Neyci Arce Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 17
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.