Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: NAYLA MILENA IMBACHI MURILLO Demandado: SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Temas: Contra sentencias que declararon nulidad de acto de elección de representante del sector productivo ante el Concejo Superior de la Universidad del Amazonas (Uniamazonía).
Defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Nayla Milena Imbachi Murillo contra la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 2 de agosto de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada judicial, Nayla Milena Imbachi Murillo pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia de única instancia del 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se deje sin valor y efectos jurídicos la sentencia de única instancia de fecha veintiséis (26) de mayo del dos mil veintidós (2022) proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se declaró la nulidad del acto de elección de mi poderdante, como representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, contenido en el Acta de la Asamblea de Elección del 28 de mayo del 2021, y, en consecuencia, SE TUTELEN los derechos al debido proceso, la defensa, el acceso a los cargos públicos en igualdad, acceso a la administración de justicia, derechos democráticos a favor del accionante.
SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, Se ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferir una nueva sentencia judicial que respete los derechos al debido proceso, la defensa, el acceso a los cargos públicos en igualdad, acceso a la administración de justicia y derechos democráticos a favor de la accionante. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
El 14 de julio de 2021, la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón interpuso demanda de nulidad electoral contra el acta del 28 de mayo de 2021, proferida por el Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia, que declaró la elección de la señora Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario. 2.1.1.
La señora Ramírez Garzón sostuvo que, en aplicación de las normas del Estatuto Electoral y de la Convocatoria No. 001 del 2021, ocurrió una limitación al Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 derecho de participación democrática efectiva a los integrantes del sector productivo ubicados en otros departamentos donde la institución presta sus servicios educativos.
Por lo mismo, adujo que fueron desconocidos los artículos 13, 29, 40, 41 y 69 de la Constitución Política y solicitó que las normas del Estatuto Electoral y de la Convocatoria No. 001 del 2021 fueran inaplicadas, en uso de la excepción de inconstitucionalidad. 2.1.2. Que, por ejemplo, no fueron tenidos en cuenta a los integrantes del sector productivo ubicados en otros departamentos en donde la Universidad de la Amazonía tenía presencia, como Huila y Amazonas. 2.1.3.
Que el artículo 16 del Acuerdo 032 de 2009 y el literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior resultan inconstitucionales, por cuanto sólo permiten la inscripción y votación en la sede Florencia de la Universidad de la Amazonía y no en los demás sitios donde tiene presencia la institución. Que esa situación vulnera los derechos políticos de los integrantes del sector productivo. 2.2.
Por sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado dispuso lo siguiente: (i) Inaplicar, por inconstitucionales, (i) el artículo 16 del Acuerdo 032 de 2009, por medio del cual el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia expidió el Estatuto Electoral, y (ii) el punto 2 de la parte resolutiva de la Convocatoria No. 001 de 2021, por la cual el Consejo Electoral de la citada Institución de Educación Superior estableció el procedimiento para llevar a cabo la elección de representante del sector productivo ante el Consejo Superior, en lo que hace referencia al requerimiento de adelantar el proceso de inscripción de candidatos de manera presencial en la Secretaría General de la Universidad de la Amazonia.
(ii) Declarar la nulidad del acto de elección de la señora Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, contenido en el acta del 28 de mayo de 2021. 2.2.1. En síntesis, la autoridad judicial demandada consideró que las normas que regularon la convocatoria no garantizaron la participación de los representantes en cada departamento o municipio donde hace presencia la Universidad de la Amazonía, de conformidad con el principio democrático y el literal h) artículo 24 del Estatuto Electoral de Uniamazonía. Que «si bien se encuentra acreditado el cumplimiento de un requisito de publicidad con la divulgación de la convocatoria, también es cierto que no se observa que existan mecanismos efectivos que permitan garantizar que todos los interesados, integrantes del sector productivo, ubicados en otros departamentos, hayan contado con la posibilidad real y efectiva de presentar sus postulaciones y, como consecuencia de ello, ejercer el derecho al sufragio». 2.2.2.
La Sección Quinta del Consejo de Estado advirtió que no hubo un mecanismo efectivo que permitiera la participación de quienes estuvieran interesados en la postulación de ternas para la elección y votación del representante del sector productivo, toda vez que la Uniamazonía sólo habilitó la inscripción presencial de candidatos. Señaló que, aunque revestido de una legalidad aparente, al haberse fundamentado en las reglas del Estatuto Electoral, el procedimiento previo a la elección conllevó a un desconocimiento de garantías de orden constitucional, así como a las normas internas de la universidad que disponen que el representante de dicho estamento deberá ser elegido de candidatos designados en todos los departamentos en donde existe presencia de Uniamazonía. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.3.
La señora Yescica Lorena Ramírez Garzón solicitó la aclaración de la sentencia del 26 de mayo de 2022 y, por auto del 9 de junio de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado la denegó. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad.
Que, en efecto, no cuenta con otro mecanismo de defensa, puesto que la sentencia cuestionada es de única instancia. Que el asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que no fue debidamente justificada la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Que fueron debidamente identificadas las razones que derivan en la vulneración de derechos fundamentales.
Que la tutela fue interpuesta en un término razonable. Que no se cuestionan sentencias de tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la demandante adujo que la sentencia del 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, incurrió en los siguientes defectos: 3.3. Fáctico, toda vez que fueron indebidamente valorados el oficio DAC-006 del 29 de marzo de 2022, el Acuerdo 02 de 2020 del CESU y los lineamientos del Ministerio de Educación. Que la sentencia cuestionada parte de concluir que la participación en la elección del representante del sector productivo debe realizarse con participación de los potenciales electores ubicados en las sedes o campus de la Universidad de la Amazonía. 3.3.1.
Que los documentos citados evidencian solo aspectos relacionados con las definiciones de campus y sede y que, por ende, «si lo que quería establecer la Sección Quinta del Consejo de Estado era advertir la presencia institucional, debió requerir que se certificara donde la Universidad de la Amazonia tenía presencia o en su defecto acudir a la reglamentación interna dada por la Universidad en virtud de su autonomía universitaria […] el ámbito de presencia de la Universidad de la Amazonia está conformado por los departamentos que componen geográficamente la región de la Amazonia Colombiana en los cuales esta Institución de Educación Superior imparta programas académicos respecto de los cuales el Ministerio de Educación Nacional le haya concedido registros calificados, haya vinculado personal administrativo para la atención de las actividades relacionadas con la gestión de los programas académicos antes mencionados y cuente con recursos e infraestructura física de su propiedad para el desarrollo de las actividades académicas y no como lo estableció la Sección Quinta del Consejo de Estado». 3.3.2.
Que la indebida valoración probatoria derivó en que la autoridad judicial demandada adoptara premisas falsas, a saber: (i) que sede y campus es igual a actividad educativa; (ii) que sede o campus es igual a presencia institucional y (iii) que presencia institucional es igual a potenciales electores. 3.3.3. Que el ámbito de presencia debió definirse en los términos previstos en el Acuerdo No. 08 del 21 de marzo de 2018 del Consejo Superior Universitario, que establece la definición de ámbito de presencia geográfica de la Universidad de la Amazonía. 3.3.4.
Que «la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que la presencia institucional implicaba potenciales electores, sin embargo esa inferencia no tiene asidero en la prueba y tampoco resulta lógica, nótese que se utilizó el término “potenciales electores” de manera irracional, puesto que para ser potencial electoral, no sólo se requiere presencia institucional, sino que además se necesita que se cumpla con los otros requisitos».
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.3.5. Que las conclusiones sobre potenciales electores son equivocadas, habida cuenta de que el Acuerdo No. 62 de 2002 (Estatuto General de la Universidad de la Amazonía) exige que la participación en la «contienda democrática» sea por personas con título universitario, no incursas en inhabilidades e incompatibilidades y ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la universidad.
Que «bajo dicha óptica no obra prueba dentro del proceso que acredite que de los 78 comerciantes inscritos en la Cámara de Comercio de Florencia para el Caquetá a los que hace alusión la Sección y de los 36 comerciantes inscritos en la Cámara de Comercio de Amazonas, cumplían con los requisitos exigidos para ser potenciales electores, pues la base de datos solo muestra quienes se encuentran inscritos como comerciantes pero no hay relación donde determine que cuentan con título profesional, como tampoco que no se encuentran incursos en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la ley, por ello la conclusión de la Sección Quinta es falaz». 3.3.6.
Que fueron indebidamente valoradas las bases de datos remitidas por las Cámaras de Comercio de Florencia y del Amazonas, habida cuenta de que no detallan el cumplimiento de los requisitos para la identificación de potenciales electores del representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario de Uniamazonía. 3.3.7.
Que la autoridad judicial demandada concluyó que había dificultades de desplazamiento para efecto de la participación personal de los electores, pero no sustentó probatoriamente esas conclusiones. Que no obra en el expediente prueba alguna que acredite que existiese un motivo que impidiera el desplazamiento o en su defecto que no se contaban con recursos económicos para sufragar costos de desplazamiento. 3.4.
Sustantivo, por indebida interpretación del artículo 24 del Acuerdo No. 62 de 2002. Que «gramaticalmente del artículo no se desprende que la competencia radique en las municipalidades donde se desarrollen actividades, porque de ser así en el caso en concreto sería haber prohibido la participación de las asociaciones inscritas y habilitadas que se encuentran domiciliadas en Puerto Rico, Caquetá, Doncello, y San José del Fragua, ya que en ellas no hay sedes ni campus de la Universidad de la Amazonia, pero sí pertenecen a un Departamento donde la Universidad tiene presencia en virtud de lo previsto en el Acuerdo No. 08 del 21 de marzo de 2018 del Consejo Superior Universitario». 3.4.1.
Que la antinomia identificada en la sentencia cuestionada carece de sustento, puesto que realmente las normas se complementan. Que, en efecto, el literal h) del artículo 24 del Acuerdo No. 62 de 2002, los artículos 16 y 2 del Acuerdo No. 32 de 2009 son complementarios. Que se trata de normas que regulan los requisitos del representante del sector productivo y la forma de elección. Que «el Consejo de Estado partió de una premisa falsa al afirmar que se presenta una antinomia - contradicción o contraposición- entre diversas disposiciones internas de la Universidad de la Amazonia.
Es más, si se hace una lectura detenida de la sentencia es razonable concluir que no se encuentra suficientemente sustentada ni justificada dicha premisa, lo que trae consigo la consecuente afectación de los derechos fundamentales de la señora Nayla Imbachi, así como de la Autonomía Universitaria de la Universidad de la Amazonia». 3.4.2.
Que la excepción de inconstitucionalidad resultaba inaplicable, habida cuenta de que resultaba razonable que la Universidad de la Amazonía realizara el proceso de elección en el campus. Que «la Universidad de la Amazonia ha dispuesto que, como medida de protección y garantía al proceso electoral, el certamen democrático debe realizarse en su único campus pues es en donde la realidad de las cosas demuestra Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que cuenta con personal administrativo, con recursos físicos y propios, con infraestructura adecuada e inclusive la posibilidad de brindar atención básica».
Que exigir la participación personal no constituye una violación del principio electoral, sino una garantía de transparencia. 3.5. Violación directa de la Constitución Política, por cuanto la decisión cuestionada desconoce los derechos de acceso a cargos públicos, a elegir y ser elegida, a la igualdad, al debido proceso y la autonomía universitaria. 4.
Trámite 4.1. Por auto del 5 de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en calidad de demandados. Asimismo, en calidad de terceros con interés, fue dispuesta la notificación a la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón y al representante legal de la Universidad de la Amazonia. 4.2.
La Secretaría General notificó a los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado y al representante legal de la Universidad de la Amazonia, mediante correos electrónicos del 10 de agosto de 20221. 4.3. Mediante providencia del 25 de agosto de 2022, el despacho sustanciador ordenó a la Secretaría General que hiciera efectiva la notificación a la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón. 4.4.
La Secretaría General notificó a la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón, mediante correo electrónico del 30 de agosto de 20222. 5. Intervenciones 5.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la providencia cuestionada, pidió que se denegara la tutela por las siguientes razones: 5.1.1.
Que la competencia del juez de tutela es limitada, pues el amparo sólo procede cuando la decisión es manifiestamente caprichosa e irrazonable. Que, en últimas, lo que debe verificarse es si la decisión fue razonable. 5.1.2. Que fue debidamente valorada la certificación del 29 de marzo del 2022, allegada por la Universidad de la Amazonía, que indicó el número de campus y sedes con las que cuenta dicho ente educativo.
Que no se evidencia la relevancia de la discusión planteada a partir de la distinción entre sede y campus, habida cuenta de que lo relevante era establecer si en la elección de la actora como representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario de Uniamazonía fue garantizada la efectiva participación de los integrantes del estamento elector ubicado en los lugares donde dicha institución educativa tiene presencia. 5.1.3.
Que el artículo 24 del Estatuto Superior de Uniamazonía prevé que el representante del sector productivo debe «ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del Rector».
Que, siendo así, no resulta relevante determinar si la presencia surge a partir de un campus o sede. 1 Ver índices 10 y 11 de Samai. 2 Ver índice 22 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.1.4.
Que la parte actora analiza de manera equivocada el artículo 24 del Estatuto Superior de Uniamazonía, pues, «como se observa de la redacción de la norma, la misma se centra en establecer los requisitos para ser designado representante del sector productivo ante el Consejo Superior de UNIAMAZONIA, mas no señala condiciones relacionadas con la capacidad electoral, es decir, respecto de quienes están habilitados para postular candidatos y depositar el sufragio frente a una de las opciones en contienda».
Que lo cierto es que en el proceso no fueron cuestionadas las condiciones para ser elector, sino las condiciones bajo las cuales se garantizó la participación de los potenciales electores. 5.1.5. Que la decisión cuestionada se sustentó en que era desproporcionado exigir que los electores postularan candidatos y votaran de manera presencial, dadas las condiciones de distancia y acceso de los sitios en los que tiene presencia Uniamazonía. Que «más que contar con la prueba específica sobre la ocurrencia de traslados y los posibles gastos en que se incurrió para ello, la conclusión a la que se arrimó en la providencia, deviene de las mismas circunstancias en que se diseñó el proceso por parte de las autoridades electorales de UNIAMAZONIA, sumado a la prueba certera que demostró que, en otras localidades diferentes del municipio de Leticia, se contaba con presencia de integrantes del sector productivo». 5.1.6.
Que fue debidamente interpretado el artículo 24, literal h) del Estatuto General de Uniamazonía, pues es claro en señalar que el representante del sector productivo debe ser elegido por los representantes ubicados en los departamentos donde la universidad tiene presencia. Que no se evidencia la contradicción alegada por la parte actora, por cuanto la interpretación adoptada es absolutamente razonable y adecuada. 5.1.7.
Que «lo que sucedió es que, dentro del expediente se determinó que en dos municipios -que hacen parte, territorialmente, de dos departamentos- se contaba con comerciantes con la posibilidad de participar en el proceso electoral, sin que ello le hubiera sido garantizado efectivamente». 5.1.8. Que sí hubo antinomia, habida cuenta de que el Estatuto General permite la postulación de representantes para la asamblea electoral en todos los departamentos donde la Universidad tiene presencia, pero exige la inscripción presencial en Florencia, pese a contar con sedes en otros entes territoriales.
Que «lo cierto es que no resulta irrazonable o desproporcionado señalar, como ocurrió en el fallo ahora cuestionado, que, en la práctica, la forma en la que fue regulado el procedimiento en cuanto a la inscripción de candidaturas, implica restar eficacia a otras disposiciones constitucionales e internas que propugnan por la efectiva participación del estamento elector». 5.1.9.
Que la excepción de constitucionalidad está sustentada en dos circunstancias: (i) la exigencia de una inscripción presencial para la postulación de candidatos en la ciudad de Florencia y (ii) la verificación de potenciales electores ubicados en otras sedes por fuera de Florencia. Que lo cierto es que esas situaciones no garantizaban la efectiva participación de los electores. 5.1.10.
Que no hubo vulneración de la Constitución Política, pues, como se ve, la decisión cuestionada está debidamente sustentada y está dirigida a proteger el principio democrático. Que la actora no puede anteponer su interés personal ante este principio fundamental. 5.2. La señora Yescica Lorena Ramírez Garzón y la Universidad de la Amazonia no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia3. 3 Ver índices 6 y 9 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»6. 2.
Planteamiento y respuesta al problema jurídico 2.1. En los términos de la demanda de tutela y una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala decidir si la sentencia del 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo o violación directa de la Constitución Política al declarar la nulidad de la elección de la señora Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonía. Sobre la sentencia objeto de tutela 2.2.
La providencia cuestionada advirtió que la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón interpuso demanda de nulidad electoral contra el acta del 28 de mayo de 2021, proferida por el Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia, que declaró la 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 SU-573 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 elección de la señora Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario. 2.2.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado indicó que la demanda de nulidad electoral se sustentaba en el desconocimiento del artículo 29 constitucional y del literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía7 y de los principios de los procesos electorales8, previstos en los Acuerdos 031 del 2010 y 032 del 2009, toda vez que al exigir la inscripción presencial de las ternas en la Secretaría General y la realización de la votación en la sede de Florencia (Caquetá) se limitó la participación de los integrantes del sector productivo ubicados en los demás departamentos donde Uniamazonía presta el servicio educativo. 2.2.2.
La autoridad judicial demandada también advirtió que la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 16 del Estatuto Electoral y del punto 2 de la Convocatoria 001 del 2020. 2.2.3. La Sección Quinta del Consejo de Estado indicó que el artículo 24, literal h) del Estatuto Superior de Uniamazonía dispone que el Consejo Superior Universitario estará integrado por un representante del sector productivo y que en el trámite de elección de ese representante deben cumplirse los siguientes requisitos: (i) que el elegido sea profesional universitario;
(ii) que el elegido no esté incurso en causales de inhabilidad e incompatibilidad y, (iii) que la elección debe realizarse por votos de los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad y en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del rector. 2.2.4.
Ahora, para efecto de definir la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, la Sección Quinta del Consejo de Estado aludió a los siguientes elementos de prueba: (i) Certificación del 29 de marzo de 2022 (Oficio DAC-006), proferida por el director de Aseguramiento de la Calidad de la Universidad de la Amazonía, que indicó que había sedes en Florencia (Caquetá), Leticia (Amazonas), San José del Guaviare (Guaviare), Mocoa (Putumayo) y San Vicente del Caguán (Caquetá).
(ii) De conformidad con el literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía, al representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario debe elegirse a partir de la postulación de ternas por parte de quienes se encuentren interesados en participar. (iii) Los artículos 6, 16 y 21 del Estatuto Electoral (Acuerdo 032 del 2009) disponen lo siguiente: (i) la inscripción de candidatos se realizará personalmente en la Secretaría General de la Universidad, en los plazos definidos en la convocatoria que para el proceso electoral se expida, y (ii) las votaciones se adelantarán el día, lugar y hora determinados en la respectiva resolución de la convocatoria. 7 Artículo 24.
Modificado parcialmente por el artículo 30 de 14 de diciembre de 2015 del Consejo Superior Universitario. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección de la Universidad de la Amazonia. Estará integrado por: (…) h) Un representante del sector productivo, quien deberá: Ser un profesional Universitario; no estar incurso en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la ley;
Ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del Rector. 8 Igualdad, publicidad, capacidad electoral, objetividad y legalidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (iv) La Convocatoria 001 del 19 de marzo del 2021 (punto 2), dispuso que la inscripción de ternas se llevaría a cabo, de manera personal en las instalaciones de la secretaría general de Uniamazonía, en Florencia (Caquetá), y que la reunión de la asamblea electoral se realizaría en el auditorio del campus ubicado en la ciudad de Florencia. 2.2.5.
En ese contexto, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que resultaba procedente la excepción de inconstitucionalidad frente a los artículos 6, 16 y 21 del Estatuto Electoral (Acuerdo 032 del 2009) y del punto 2 de la Convocatoria 001 del 19 de marzo de 2021. En síntesis, la autoridad judicial demandada encontró que fueron desconocidos los principios constitucionales de participación democrática y debido proceso, toda vez que la exigencia de participación presencial para la presentación de ternas y votación impedía la adecuada intervención de miembros del sector productivo ubicados fuera de la ciudad de Florencia. 2.2.6.
En lo que interesa, la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó lo siguiente: 125. Al respecto, resulta fundamental resaltar que la característica principal del proceso de elección es que el mismo se lleva a cabo de manera indirecta, lo que permite concluir que de manera previa no existe un censo electoral que determine quiénes se encuentran habilitados para participar en la asamblea de elección, pues lo cierto es que este se conforma a partir de la postulación de ternas por parte de quienes se encuentren interesados en participar las cuales posteriormente se habilitan por el Comité Electoral.
Esta situación hace aún más relevante que de manera efectiva se garantice la posibilidad de participación en todos los departamentos en donde se cuente con presencia institucional, a fin de garantizar el mandado imperativo –“deberá”- del literal h) artículo 24 del Estatuto General. 126. Por ello, para la Sala es procedente señalar, que al no haberse dispuesto un mecanismo que permitiera hacer efectivo lo anterior y de esta manera, garantizar que los representantes en cada departamento o municipio pudieran inscribir sus ternas en la sede respectiva y sufragar en ella, la decisión de dar aplicación a las normas del Estatuto Electoral, aunque válida desde el punto de vista formal, conlleva a la creación de barreras que resultan en la afectación de garantías de orden fundamental respecto de quienes se predica la facultad electoral en el presente caso.
(…) 128. Lo anterior se acentúa aún más, si se considera que la creación de cada sede de UNIAMAZONIA implica contar con un mínimo de presencia institucional para el desarrollo de la función educativa que le asiste, por lo que no se observa por parte de esta judicatura y tampoco fue expuesto en los argumentos de defensa correspondientes impedimento alguno frente a la posibilidad de garantizar que en dichos lugares se pudiera llevar a cabo el proceso de inscripción y votación, en los cuales cuenta con recursos físicos y humanos. 129.
Ahora, si bien es cierto, en el expediente obra constancia de fecha 23 de noviembre de 2021, suscrita por la funcionaria Paola Andrea Torres Peña de la Oficina de Gestión de Información y Comunicaciones, en la que se pone de presente el enlace en el cual se publicó, tanto en el Sistema de Información Normativa como en la web oficial de la Universidad de la Amazonía, el acto de convocatoria, también lo es que dicha situación no resulta suficiente, para facilitar la participación de los interesados en todos los municipios en donde existen sedes.
En efecto, aunque los destinatarios conocieron de las reglas allí fijadas, ello no permite superar la barrera que se genera el requerir que los interesados tengan que desplazarse -de la ciudad de Leticia (Amazonas), al municipio de Florencia (Caquetá), por ejemplo- para realizar la inscripción de la terna correspondiente y de esta manera ser habilitados para votar.
(…) 132. En otras palabras, si bien se encuentra acreditado el cumplimiento de un requisito de publicidad con la divulgación de la convocatoria, también es cierto que no se observa que existan mecanismos efectivos que permitan garantizar que todos los interesados, integrantes del sector productivo, ubicados en otros departamentos, hayan contado con la posibilidad real y efectiva de presentar sus postulaciones y, como consecuencia de ello, ejercer el derecho al sufragio.
Análisis del caso concreto 2.3. A juicio de la Sala, la providencia cuestionada no incurre en defecto fáctico, toda vez que fueron debidamente valorados el oficio DAC-006 del 29 de marzo de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2022 y el Acuerdo 02 de 2020 del CESU.
En efecto, dichos documentos fueron valorados frente a los principios constitucionales del debido proceso y de participación democrática y contrastados con lo previsto en el literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía. 2.3.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que el proceso de elección de la representante del sector productivo contrarió lo previsto en la Constitución Política y el Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía, habida cuenta de que la exigencia de participación presencial impedía que intervinieran de manera adecuada los representantes del sector productivo ubicados «en cada departamento donde tenga presencia la Universidad». 2.3.2.
La parte actora plantea una discusión sobre el alcance de la presencia institucional de Uniamazonía. Sin embargo, lo cierto es que el literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía no distingue entre el nivel de presencia, sino que se limita a indicar que deben participar los miembros electores ubicados «en cada departamento donde tenga presencia la Universidad».
Por consiguiente, de manera razonable, la Sección Quinta entendió la expresión «presencia» en un sentido amplio y la constató por medio de la certificación DAC-006 del 29 de marzo de 2022 y las certificaciones de las cámaras de comercio respectivas. 2.3.3. Contra lo afirmado por la parte actora, la Sala no encuentra que la decisión adoptada por la autoridad judicial demandada resulte irracional o caprichosa.
Lo cierto es que el análisis probatorio obedeció a una interpretación razonable del literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía. 2.3.4. La parte actora bien puede estar en desacuerdo con el análisis probatorio, pero eso no significa que exista vulneración de derechos fundamentales. De hecho, la Sala advierte que la parte actora pretende imponer a toda costa su visión sobre el alcance de la presencia institucional de Uniamazonía y la incidencia que tiene para la identificación de potenciales electores del representante del sector productivo en el Consejo Superior Universitario. 2.3.5.
Resulta confusa la discusión que la parte actora plantea frente a las certificaciones que dan cuenta del número de comerciantes inscritos en los sitios con presencia institucional de Uniamazonía. Como se vio en los antecedentes, la parte actora alegó que «no obra prueba dentro del proceso que acredite que de los 78 comerciantes inscritos en la Cámara de Comercio de Florencia para el Caquetá a los que hace alusión la Sección y de los 36 comerciantes inscritos en la Cámara de Comercio de Amazonas, cumplían con los requisitos exigidos para ser potenciales electores, pues la base de datos solo muestra quienes se encuentran inscritos como comerciantes pero no hay relación donde determine que cuentan con título profesional, como tampoco que no se encuentran incursos en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la ley, por ello la conclusión de la Sección Quinta es falaz». 2.3.6.
El argumento resulta contradictorio, por cuanto los requisitos a que alude la parte actora se predican de los candidatos para ser representantes del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario y no de los postulantes o potenciales electores. La demandante no demostró que para los potenciales electores existieran requisitos diferentes del referido a pertenecer al sector productivo. 2.3.7.
De conformidad con el artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002, dictado por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, el representante del sector productivo debe cumplir los siguientes requisitos: - Ser un profesional Universitario. - No estar incurso en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la ley.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 - Ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del Rector. 2.3.8.
La Sala considera que las certificaciones de cámara de comercio estaban dirigidas a verificar la calidad de los potenciales electores del representante del sector productivo. Es decir, las certificaciones de las cámaras de comercio estaban dirigidas a verificar que los electores cumplieran con ser integrantes del sector productivo ubicado en los departamentos en los que hace presencia la Universidad de la Amazonía. 2.3.9.
Si bien la Sala no encontró regulación específica sobre los requisitos que deben cumplir los electores del representante del sector productivo, lo cierto es que una interpretación razonable del artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002 permitiría concluir que se trata de empresarios debidamente inscritos en cámara de comercio. 2.3.10.
Tampoco encuentra la Sala que sea caprichoso o inadecuado concluir que los potenciales electores son los miembros del sector productivo con sede en los departamentos donde Uniamazonía hace presencia. La conclusión sobre los potenciales electores encuentra una clara justificación en el contenido del literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía. 2.3.11.
Por lo demás, la Sala no encuentra capricho o arbitrariedad frente a las calificaciones realizadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado acerca de las dificultades derivadas de la exigencia de participación presencial en el procedimiento de elección. Resulta razonable concluir que es un hecho notorio la dificultad de desplazamiento entre los diferentes departamentos de la región amazónica colombiana y, por ende, no sería necesario exigir pruebas especiales. 2.3.12.
Lo que queda en evidencia es que la decisión cuestionada atiende a las reglas de la experiencia y la sana crítica. La parte actora no desvirtúa la razonabilidad del análisis probatorio, sino que intenta imponer su propio criterio. 2.3.13. En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección9, y que, por lo tanto, este mecanismo no puede utilizarse como una instancia para discutir asuntos de índole probatoria que dieron origen a los procesos ordinarios.
Al respecto, en sentencia T- 344 de 2015, la Corte Constitucional dijo lo siguiente: «[…] de acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia, la acción de tutela contra sentencias judiciales al ser excepcional, está dirigida a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias -de relevancia constitucional- las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. De ahí que, la tutela contra providencias judiciales se concibe como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.
Esta premisa se opone a que se use indebidamente el amparo como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron origen a la controversia, puesto que las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios, para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política.
Sin embargo, no se desconoce que pueden subsistir casos en los que agotados dichos medidos de defensa, persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales eventos se habilita el amparo constitucional. 2.3.14. La Sala también desestima el defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 24 del Acuerdo No. 62 de 2002. Se reitera, lo cierto es que dicha norma se refiere al término «presencia» y no sería procedente limitar el alcance de ese concepto.
El hecho de la autonomía universitaria no implica que en procesos 9 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 electorales puedan desconocer los principios constitucionales.
De hecho, la razón fundamental de la decisión cuestionada parte de considerar las propias normas internas de la Universidad de la Amazonía. Se repite, el propio literal h) del artículo 24 del Estatuto Superior de la Universidad de la Amazonía exige que en la selección del representante del sector productivo se garantice la participación de los electores de «cada departamento donde tenga presencia la Universidad». 2.3.15.
La Sala no concuerda con la parte actora en la supuesta improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad. Como se sabe, la excepción de inconstitucionalidad es un mecanismo previsto en el artículo 4° de la Constitución Política y procede cuando existe contradicción entre una norma de rango inferior y la constitucional. En sentencia SU-132 de 2013, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «la jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política». 2.3.16. En definitiva, la excepción de inconstitucionalidad resulta de obligatoria aplicación para cualquier autoridad y, desde luego, eso incluye a la Sección Quinta del Consejo de Estado.
De hecho, en la demanda de nulidad electoral, la señora Yescica Lorena Ramírez Garzón propuso excepción de inconstitucionalidad y, por ende, la Sección Quinta del Consejo de Estado estaba en la obligación de resolverla. Al respecto, en sentencia T-461 de 2003, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «si se cuestiona la constitucionalidad de una norma relevante para la solución de un caso, el juez está en la obligación de responder y resolver la excepción de inconstitucionalidad planteada.
Su inacción frente a este punto, vicia de inconstitucionalidad la decisión». 2.4. La Sala también desestima la violación directa de la Constitución Política, por cuanto es evidente que, justamente, la decisión cuestionada estuvo orientada por el interés de proteger las garantías de participación democrática y de debido proceso en el trámite de selección del representante del sector productivo en el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía. La declaratoria de nulidad de la elección de la demandante no estuvo sustentada en el capricho o equivocación de la corporación judicial demandada, sino en la interpretación razonable de las normas que regulaban dicha elección y en la valoración integral y adecuada de las pruebas aportadas al proceso de nulidad electoral. 2.4.1.
La decisión cuestionada fue debidamente sustentada y dirigida a proteger el interés general representado por el principio superior democrático. En sentencia C-027 de 2018, la Corte Constitucional deja clara la correlación entre el interés general y el principio democrático y los resalta como pilares fundamentales de la fórmula de Estado Social de Derecho adoptada en la Constitución Política.
Textualmente, la Corte explicó lo siguiente: «la Constitución Política establece que son fines esenciales del Estado - valores constitucionales-, asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia pacífica, la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo. Así mismo, la Carta instituye principios fundamentales partiendo de reconocer que Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general».
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04217-00 Demandante: Nayla Milena Imbachi Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.4.2. En ese contexto, no resulta adecuado aceptar que la parte actora pretenda anteponer sus derechos personales frente al interés general representado en el principio de participación democrática.
Si bien la decisión cuestionada resulta en que la actora no pueda ocupar el cargo de representante del sector productivo en el Consejo Superior de Uniamazonía, lo cierto es que ese interés personal debe ceder ante la inconstitucionalidad advertida en el trámite de elección y la primacía del principio democrático y del interés general. 2.5.
Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, no incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo o violación directa de la Constitución Política al declarar la nulidad de la elección de la señora Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonía. Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO