Radicado: 11001-03-15-000-2021-00922-00 Control Inmediato de Legalidad CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Radicación: 11001-03-15-000-2021-00922-00 Entidad: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Objeto de control: Resolución No. 278 de 15 de febrero de 2021 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 31 de mayo de 2023, me permito salvar el voto, en cuanto considero que la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no carecía de competencia para expedir la Resolución No. 278 de 15 de febrero de 2021, “Por medio de la cual se regulan los costos operativos del programa Ingreso Solidario”, lo cual sustento en las razones que a continuación expongo.

A mi juicio, de hacerse una interpretación sistemática -no aislada- del artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 20201, “Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, declarado exequible por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-382 de 2020, es posible concluir que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad.

Si bien, en un primer momento, el Decreto Legislativo 518 de 2020 creó el Programa Ingreso Solidario bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 1), cartera ministerial a la que se le entregó la potestad de fijar los precios y las tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrecieran las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas (art. 5), lo que fue declarado ajustado a la Constitución Política en la sentencia C-174 de 2020, con posterioridad el Decreto Legislativo 812 de 2020 señaló que esa administración, operación y ejecución se trasladaría al Departamento 1 La citada disposición establece: ARTÍCULO 5o.

TRANSFERENCIAS MONETARIAS. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza.

En todo caso, estas ayudas podrán extenderse a población en situación de vulnerabilidad económica, es decir, a población que por su condición de vulnerabilidad y ante cualquier choque adverso tiene una alta probabilidad de caer en condición de pobreza. Para el efecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social podrá modificar o fijar nuevos criterios para incluir a esta población como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias.

PARÁGRAFO 1 o. Para la expansión de los programas de transferencias monetarias se tomará al hogar como unidad de intervención, buscando generar complementariedades y priorizar hogares que no estén recibiendo dichas ayudas.

PARÁGRAFO 2 o. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Protección Social al Adulto Mayor –Colombia Mayor– y la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA) serán ejecutados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor –Colombia Mayor– y de la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA) que estén en ejecución podrán ser cedidos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

PARÁGRAFO 3 o. El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En todo caso este proceso de entrega se realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-00922-00 Control Inmediato de Legalidad 2 Administrativo para la Prosperidad Social (art. 5)2, lo que de conformidad con los considerandos de esa legislación de excepción se justificó en la necesidad de que el programa operara de manera centralizada, “con el fin de mejorar la gestión pública en el manejo de estos programas y así garantizar el máximo beneficio económico y optimización de los recursos presupuestales disponibles”, lo que incluye la facultad de fijar precios y tarifas (costos operativos), como lo señala el acto administrativo bajo examen.

En otros términos, el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 trasladó en su totalidad lo relativo a la administración, operación y ejecución del Programa Ingreso Solidario en los términos que se había fijado en los artículos 1 y 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Más aún, con ocasión de la expedición del Decreto Legislativo 812 de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto 1690 de 17 de diciembre de 2020, “Por el cual se reglamenta el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 sobre la administración, ejecución y operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor-, el esquema de compensación del impuesto sobre ventas (IVA), el Programa Ingreso Solidario y se dictan otras disposiciones”, que en el artículo 2.6.1.1.8 al regular lo relativo a las tarifas (costos operativos), señala lo siguiente: “Artículo 2.6.1.1.8.

Tarifas. En virtud de las competencias de administración y ejecución del Programa Ingreso Solidario de que trata el parágrafo 3 del artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, el Departamento Administrativo para la prosperidad social ejercerá lo establecido en el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

Así mismo, es importante destacar que la consideración que tuvo el Decreto Legislativo 812 de 2020, encaminada a centralizar y consolidar la función de administración, operación y ejecución del Programa Ingreso Solidario en cabeza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, fue expuesta en los considerandos del referido Decreto 1690 de 2020, en los siguientes términos: “Que con el fin de consolidar la administración, operación y ejecución de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional dirigidos a la población en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad económica, en cabeza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se considera necesario expedir la reglamentación que permita dar continuidad a la operación de estos 2 La mencionada disposición señala: Artículo 5.

Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza.

En todo caso, estas ayudas podrán extenderse a población en situación de vulnerabilidad económica, es decir, a población que por su condición de vulnerabilidad y ante cualquier choque adverso tiene una alta probabilidad de caer en condición de pobreza. Para el efecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social podrá modificar o fijar nuevos criterios para incluir a esta población como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias.

Parágrafo 1. Para la expansión de los programas de transferencias monetarias se tomará al hogar como unidad de intervención, buscando generar complementariedades y priorizar hogares que no estén recibiendo dichas ayudas. Parágrafo 2. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA serán ejecutados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA que estén en ejecución podrán ser cedidos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Parágrafo 3.

El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En todo caso este proceso de entrega se realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-00922-00 Control Inmediato de Legalidad 3 programas, bajo criterios de eficiencia, previsión, celeridad, eficacia y seguridad jurídica y así materializar de forma efectiva los derechos fundamentales de los beneficiarios de estos programas sociales” (negrillas por fuera del texto original). De igual modo, la Corte Constitucional al efectuar el control de constitucionalidad de las medidas dirigidas a tornar más eficiente la asignación de subsidios y lograr una mejor focalización que permitiera que el gasto social se concentrara en las personas que más lo necesitaban, contenidas en el Decreto Legislativo 812 de 2020, tuvo como premisa que “centraliza la administración de varios programas sociales (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, compensación al impuesto sobre las ventas a favor de la población más vulnerable y el Ingreso Solidario) en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS)” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

Además, como señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-174 de 2020, en principio, la facultad de fijar esos costos operativos está en cabeza del sistema financiero, por lo que consideró razonable que en condiciones de excepcionalidad se le entregara esa potestad al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la necesidad de determinar ágilmente un esquema de pago uniforme y homogéneo para todas las entidades que participan en las operaciones de transferencia, que sea consistente tanto con los costos objetivos de las transacciones, como con el objetivo de racionalizar los gastos operativos del programa”.

Entonces, considero respetuosamente que es razonable el entendimiento que le dio el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, en el sentido de que sí tenía competencia para fijar los costos operativos (precios y tarifas) de los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario, si se tiene en cuenta que el propósito de ese decreto legislativo fue centralizar y consolidar la administración, operación y ejecución de ese programa social en una sola entidad.

Adicionalmente, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social profirió el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad dando estricta aplicación al principio de coordinación administrativa, en tanto se apoyó íntegramente en el estudio técnico de fijación de tarifas del Programa Ingreso Solidario remitido por el director de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

No sobra indicar que, si bien en un primer momento, esta última cartera ministerial expidió la Resolución No. 975 de 6 de abril de 2020, “Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario y se dictan otras disposiciones”3, en la que se fijaron los costos operativos a pagar a las entidades financieras (art. 4), para ese momento no se había expedido el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, cuya teleología, reitero, fue centralizar y consolidar todas las facetas del Programa Ingreso Solidario para que las transferencias monetarias no condicionadas, en el contexto de la pandemia provocada por el COVID-19, pudieran satisfacer de manera oportuna necesidades vitales de sectores de la población fuertemente impactados por el confinamiento que se derivó de esa enfermedad.

De conformidad con lo expuesto, la potestad para fijar los precios y las tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, 3 En términos generales fue declarada ajustada al ordenamiento jurídico, salvo lo relativo a los montos de los costos operativos. Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 1° de septiembre de 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Expediente 110010315000202000150700. Radicado: 11001-03-15-000-2021-00922-00 Control Inmediato de Legalidad 4 sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario, recae en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, no siendo un asunto que deba analizarse a partir de la función reguladora de la actividad financiera que, en condiciones de normalidad, le corresponde ejercer al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En esas condiciones, considero respetuosamente que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido y, de manera consecuente, se debió continuar con el control material de las medidas administrativas contenidas en el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad en los términos de la Ley Estatutaria 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada