CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2016-00695-00 Nº interno: 3031-2016 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la sentencia de 20 de junio de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Graciela Córdoba de Rentería contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Graciela Córdoba de Rentería La señora Graciela Córdoba de Rentería presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones 11690 del 30 de septiembre de 1983, la 002577 del 6 de julio de 1998 y la 10163 del 14 de marzo de 2005, que reconocieron y ordenar pagar la pensión de jubilación gracia a la señora Graciela Córdoba de Rentería, con efectos fiscales a partir del 15 de marzo de 1980. 2 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) se ordene a Cajanal que reconozca y ordene pagar a la señora Graciela Córdoba de Rentería la prestación social, a partir de la fecha referida, teniendo en cuenta un ingreso base de liquidación indexado, incluyendo todos los factores de salario del último año de servicio, para determinar el 75% de la cuantía, con la indexación de la primera mesada pensional; y (ii) se paguen las diferencias que resulten de la reliquidación, desde el 15 de marzo de 1980.

Lo anterior, bajo el argumento que la demandante nació el 15 de marzo de 1930 y se desempeñó como docente para la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, entre el 9 de enero de 1957 y el 6 de julio de 1995. Indicó que la entidad demandada reconoció a favor de la demandante la pensión gracia de jubilación a partir del 15 de marzo de 1980, sin embargo, al momento de la liquidación de la pensión no incluyó la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio y tampoco indexó la primera mesada pensional. 2.

La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de: (i) inexistencia de la obligación; (ii) cobro de lo no debido; y (iii) prescripción de 3 años de los conceptos laborales no reclamados oportunamente. 3.

La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, en sentencia del 20 de junio de 2013, decidió: (i) declarar no probadas las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, toda vez que la pensión gracia no se encuentra reliquidada, con todos los factores de salario y la inclusión de la indexación de la primera mesada pensional y declarar probada la excepción de prescripción, respecto de las mesadas anteriores al 23 de abril de 2009: (ii) declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 11690 de 1983 y 10163 de 2005, mediante las cuales se reconoce, ordena pagar y reliquida la pensión gracia a la demandante, sin tener en cuenta la indexación de la primera mesada pensional y 1 Folios 383-392. 3 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo la inclusión del factor salarial de prima de alimentación certificado a la fecha de retiro (6 de julio de 1995);

(iii) ordenar a Cajanal reliquidar la pensión gracia a la actora, procediendo a la indexación de la primera mesada pensional desde el 15 de marzo de 1980 y la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta todos los factores devengados a la fecha de retiro, incluido la prima de alimentación a partir del 16 de julio de 1985, junto con la respectiva indexación de las sumas reconocidas;

(iv) condenar a Cajanal a pagar las diferencias de las mesadas pensionales resultantes reconocidos inicialmente y los que se deben reconocer en virtud de la decisión, respecto de las mesadas posteriores al 23 de abril de 2009; (v) negar las demás pretensiones de la demanda; (vi) no condenar en costas. Consideró que, para liquidar la pensión gracia se debe tener en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios a la adquisición del estatus pensional, incluso si sobre alguno de los factores no se efectuó el correspondiente aporte a la Caja de Previsión. En cuanto a la indexación de la primera mesada pensional, consideró que le asiste la razón a la demandante, en especial porque es un tema ya decantado por las Altas Cortes, las cuales han reconocido este derecho.

Advirtió que, en el caso bajo estudio, la entidad no incluyó el factor de prima de alimentación en la liquidación de la pensión y no tuvo en cuenta que acreditó un tiempo adicional hasta el retiro del servicio. Asimismo, consideró que, aunque tiene derecho a que se reliquide la pensión de jubilación con la indexación de la primera mesada pensional y con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios, en virtud de lo dispuesto en la Ley 4 de 1966 y en el Decreto 1743 de 1966, se debe declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 23 de abril de 2009, toda vez que aunque efectuó una petición a la administración el 11 de marzo de 2009, dejó transcurrir más de 3 años para la presentación de la demanda, por lo que se debe tomar como fecha para calcular la prescripción el momento en el cual interpuso la demanda (23 de abril de 2012). 4.

Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que la pensión se liquidó conforme a la ley y no es posible aplicar normas que regulan el reajuste de pensiones diferentes, pues la pensión gracia es un beneficio otorgado bajo una normativa especial.

Advirtió que la pensión reconocida y liquidada a la demandante tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 4 de 1966 y señaló que, no se demostró la pérdida del poder adquisitivo de la pensión y, en todo caso, la indexación de la pensión es una figura jurídica de competencia de los jueces, por lo que no puede la administración tomar una decisión al respecto.

Agregó que, no obra prueba en el expediente que acredite el derecho a la indexación reclamada y solicitó que se declaren probadas las excepciones planteadas, en especial lo correspondiente a la prescripción, pues afirmó que sobre la misma no se emitió ningún pronunciamiento. 5. Sentencia objeto de revisión2 El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2014 confirmó el fallo de primera instancia y se abstuvo de condenar en costas.

Afirmó que, los argumentos esgrimidos por la entidad recurrente, al sustentar el recurso de apelación, no corresponden con el caso que se juzga, pues plantea que la indexación de la primera mesada pensional solo procede por orden judicial, pero no presenta argumentos para controvertir la decisión del juez de ordenar dicha indexación, por lo que es imposible confrontar la sentencia con una apelación que en sí misma no lo es, lo que impide que se estudie el asunto en los términos planteados en el recurso.

Igualmente, indicó que no se puede tramitar tampoco el grado jurisdiccional de consulta, por cuanto la entidad demandada sí ejerció su derecho de defensa al contestar la demanda y presentar un escrito como recurso de apelación, aunque los argumentos fueran nuevos a los presentados en la demanda y no puedan ser objeto de análisis 6.

El recurso extraordinario de revisión3 2 Folios 393-411. 5 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia dictada por el juez de primera instancia y, en su lugar, se indique que no le asiste razón a la señora Graciela Córdoba de Rentería a que se ordene la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio (prima de alimentación) y la indexación de la primera mesada pensional teniendo en cuenta la fecha del retiro de la entidad.

Igualmente, pidió que se ordene a la pensionada reintegrar los valores cancelados por el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional y la reliquidación de la pensión. Indicó que la Resolución 11690 de 30 de septiembre de 1983 reconoció una pensión gracia a la señora Graciela Córdoba de Rentería; posteriormente, dicha pensión fue reliquidada la Resolución 13692 de 6 de agosto de 1997, por retiro definitivo del servicio, en cuantía de $231.104,16, efectiva a partir del 16 de julio de 1995.

Agregó que, a través de Auto 103822 de 6 de agosto de 1997 negó la solicitud de reajuste, decisión que fue confirmada mediante la Resolución 002577 de 6 de julio de 1998. Indicó que la señora Graciela Córdoba cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para el reconocimiento de la pensión gracia, y adquirió el estatus pensional el 15 de marzo de 1985.

Afirmó que no es procedente ordenar la liquidación de la pensión gracia, teniendo en cuenta la fecha de retiro, pues esta prestación se paga a los docentes desde el momento del reconocimiento, sin que sea impedimento que permanezca en el servicio activo de la docencia. Señaló que en amplia jurisprudencia del Consejo de Estado se ha establecido que la pensión gracia, al obedecer a un régimen especial, se liquida con los 3 Folios 428-449. 6 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo factores salariales del último año de servicios, previo a adquirir el estatus. 7.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 29 de agosto de 20164. Posteriormente, en providencia del 13 de noviembre de 2019 se dio apertura a la etapa probatoria5. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Graciela Córdoba de Rentería no contestó la demanda. 9.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 13 de julio de 20166, pues la sentencia recurrida se dictó el 11 de diciembre de 2014, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las 4 Folios 453-reverso. 5 Folios 500-reverso. 6 Folio 449 reverso. 7 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó que confirmó el fallo dictado el 20 de junio de 2013 por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Graciela Córdoba de Rentería excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y al ordenarse la indexación de la primera mesada pensional. 8 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios7.

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 9 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite8 y sus causales generales9 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis10, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia11”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos 8 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776- 00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 9 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 10 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 11 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 10 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo causales de revisión que se pueden invocar12.

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho13.

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones 12 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 13 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03- 15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572-14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2017-00216- 00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación14.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.

Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”15. 14 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4.

Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la señora Graciela Córdoba de Rentería, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, así como la indexación de la primera mesada pensional, lo que a su juicio causa un detrimento al erario y a la entidad, pues desconoce las normas especiales que regulan la materia respecto a los factores a tener en cuenta.

Igualmente, estableció que no es posible disponer la indexación de la primera mesada pensional, por cuanto la pensión gracia se reconoce y paga desde que se cumplen los requisitos para adquirir el estatus pensional, por lo que es posible que la docente continue trabajando incluso mientras recibe este concepto, como ocurrió en el caso bajo estudio.

Ahora bien, en este asunto no se controvierte el derecho a la pensión gracia reconocida y reliquidada a la actora mediante las resoluciones indicadas con anterioridad. La UGPP controvierte en el presente proceso la decisión dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó y confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó, en relación con la indexación de la primera mesada y la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicio por la causante.

Sin embargo, se evidencia que, en la sentencia recurrida, el Tribunal no realizó ningún análisis sobre los puntos de discusión, pues consideró que los argumentos expuestos por la UGPP en el recurso de apelación no controvertían 13 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo la decisión adoptada en primera instancia, pues planteó que la administración no puede resolver sobre la petición de indexación de la primera mesada pensional, sino que es una decisión que debe tomar el juez administrativo.

Sin embargo, dicho aspecto no era punto de discusión, ya que fue el juez de primera instancia quien resolvió ordenarlo. Al respecto, se evidencia que: (i) en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Graciela Córdoba de Rentería contra Cajanal se cuestionó la reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio y la indexación de la primera mesada pensional, teniendo en cuenta la fecha de retiro del servicio;

(ii) el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó accedió a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad de los actos acusados, ordenó la reliquidación de la pensión gracia, tomando como base todos los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicio, incluida la prima de alimentación, dispuso la indexación de la primera mesada pensional, ordenó el pago de las diferencias no prescritas y la indexación de las sumas adeudadas;

(iii) la UGPP presentó recurso de apelación, bajo el argumento que la indexación de la primera mesada pensional procede por orden judicial y que la administración no puede adoptar una decisión efectuando dicha operación; (iv) la sentencia de segunda instancia confirmó el fallo apelado, al considerar que el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada no estaba debidamente sustentado y que no procedía el grado jurisdiccional de consulta.

Visto lo anterior, se evidencia que la causal de revisión planteada por la UGPP contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, se fundamenta en un argumento que no fue objeto de pronunciamiento por parte del juez de segunda instancia en el fallo recurrido, pues la UGPP no planteó ningún argumento para controvertir la decisión del juez de primera instancia respecto a la indexación de la primera mesada pensional y la reliquidación del derecho pensional.

Teniendo en cuenta lo expuesto, se advierte que no es posible a través de este mecanismo excepcional pronunciarse sobre un aspecto que no fue definido en la sentencia objeto de revisión, ya que lo contrario conllevaría a la afectación del derecho al debido proceso de la otra parte y a la violación del principio de cosa 14 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo juzgada frente a lo resuelto en la decisión de primera instancia y que no se cuestionó en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que el derecho a la reliquidación pensional no fue controvertido en la segunda instancia y el Tribunal tenía delimitada su competencia a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el cual no estuvo sustentado, por lo que cualquier pronunciamiento en esa instancia sobre las normas aplicables, la interpretación de las mismas y la posición jurisprudencial sobre la materia, afectaría el principio a la seguridad jurídica de una de la señora Graciela Córdoba de Rentería. Quere decir, que quien definió el derecho a la indexación de la primera mesada pensional y de la reliquidación de la pensión gracia fue el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó en la sentencia de primera instancia y, ante dicha situación, no es posible estudiar a través de este mecanismo los planteamientos efectuados por la UGPP.

La Sala resalta que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir un aspecto de la litis sobre el cual no hubo pronunciamiento en la sentencia cuya revisión se pretende.

Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200316. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. 16 En sentencia proferida el 4 de mayo de 2021 por la Sala Especial de Decisión 2, radicado: 11001-03-15-000-2017- 00890-00. M.P. César Palomino Cortés, se estableció que el recurso extraordinario de revisión no es procedente cuando se pretende atacar un punto que no fue objeto de decisión de la sentencia recurrida. 15 Número interno: 3031-2016 Demandante: UGPP Demandado: Graciela Córdoba de Rentería Fallo III.

DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 27001- 33-31-705-2012-00056-01, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER