Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Demandante: Nevio Andrés Sierra Agudelo Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios.
Nulidad de los actos administrativos. Violación al debido proceso. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Nevio Andrés Sierra Agudelo instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad parcial de la decisión disciplinaria expedida el 30 de junio de 2016 por Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana de Pereira, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 15 años; de la decisión disciplinaria expedida el 26 de julio de 2016, por la Inspección Delegada Tres, que modificó la sanción de inhabilidad general, fijándola en 14 años; y de la Resolución 05434 del 25 de agosto de 2016, que la ejecutó. Que, en consecuencia, sea reintegrado al grado de patrullero o a uno superior y se ordene el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, con intereses moratorios.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se adelantó una investigación disciplinaria en contra suya y de su superior porque presuntamente el 16 de noviembre de 2015 recibieron dádivas para omitir la captura de quien al parecer estaba transportando sustancias alucinógenas en un vehículo que transitaba por la vía Dosquebradas-Chinchiná. Que, por lo anterior, les formularon 3 cargos: (i) realizar una conducta descrita en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón del cargo, adecuada al prevaricato por omisión (artículo 414 del Código Penal);
(ii) recibir directamente dádivas con el fin de omitir el ejercicio de sus funciones (artículo 34, numeral 4 de la Ley 1015 de 2006); y (iii) realizar una conducta descrita en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón del cargo, adecuada a la falsedad ideológica en documento público (artículo 286 del Código Penal).
Que se expidió decisión de primera instancia, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 15 años y en segunda instancia se modificó la sanción y, en consecuencia, se fijó la inhabilidad general en 14 años. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 13 y 29;
Ley 734 de 2002: artículos 20, 132 y 143; Ley 1015 de 2006. Que las normas constitucionales fueron desconocidas, porque se le impuso una sanción disciplinaria fuera del contexto legal, en la medida en que la autoridad no cumplió con su deber de practicar pruebas y de comunicar las actuaciones procesales, lo que derivó en unas decisiones soportadas en vicios procedimentales.
Que se vulneró el debido proceso, porque no le notificaron la totalidad de decisiones, como los autos del 17 de marzo y 5 de mayo de 2016 y que los CDs que se ordenó desglosar se llevaron a un laboratorio sin su presencia. Además, en el auto que adoptó el procedimiento verbal se ordenó investigar de manera separada a Harold Andrés Cordero, lo que no se podía hacer y se negó la práctica de pruebas que resultaban fundamentales.
Que los cargos se calificaron de forma inadecuada, pues a lo sumo se le debió investigar por la falta grave consistente en dejar de informar, o hacerlo con retardo, los hechos que deben ser llevado a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio (artículo 35, numeral 15 de la Ley 1015 de 2006) e, inclusive, lo procedente era aplicar la resolución en caso de duda.
Que los actos demandados son nulos por desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa, porque no fue escuchado, por intermedio de su apoderado, cuando solicitó las nulidades procesales, ni cuando pidió la práctica de pruebas. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que en la expedición de las decisiones sancionatorias se incurrió en falsa motivación, porque los argumentos que allí se exponen en relación con el trámite de las nulidades son contrarios a la realidad y a los preceptos legales.
Que se trató, por tanto, de actos irregularmente expedidos, porque la autoridad disciplinaria no corrigió las nulidades, no practicó las pruebas necesarias para esclarecer los hechos y conocer la verdad y no permitió ejercer el derecho de contradicción, pues se incorporó un audio al procedimiento sin que para ello mediara una decisión. Que el tercer cargo formulado no debió prosperar, pues el informe que sobre los hechos suscribió junto con su superior no fue declarado ilegal por parte de la autoridad que conoció de la incautación y ninguna prueba desvirtuó su presunción de legalidad dentro de la actuación disciplinaria.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 28 de marzo de 20171 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones. Expresó que la actuación disciplinaria se tramitó por quienes eran competentes para ello, en los términos de la Ley 1015 de 2006. Se inició con fundamento en un informe elaborado por el jefe de la Seccional de Tránsito y Transporte de Pereira, quien dio cuenta de un posible procedimiento irregular adelantado por dos policías, quienes incautaron una sustancia alucinógena, sin capturar al portador porque al parecer habían recibido una dádiva.
Que no se configuró ninguno de los vicios expuestos, pues si se rompió la unidad procesal fue porque el patrullero Cordero no participó en ninguna operación con el señor Sierra Agudelo y que la negativa de unas pruebas testimoniales estuvo debidamente sustentada. Que se pudo establecer que el 16 de noviembre de 2015 el intendente John Jairo Gómez Miranda y el patrullero Nevio Andrés Sierra Agudelo detuvieron un vehículo negro, en el cual se transportaban 60 kilos de una sustancia que después se pudo identificar como cannabis y derivados; sin capturar a quien la llevaba.
Irregularidad que se advirtió cuando alguien tomó contacto con un policía de apellido Hernández Riaño y le manifestó que en un puesto de control unos uniformados le quitaron una sustancia alcaloide que transportaba y la suma de tres millones de pesos. Que el anterior relato se contrastó con las demás pruebas recaudadas; que la prosperidad del tercer cargo formulado no dependía de una decisión en el ámbito penal y que la grabación a la que se hizo referencia en la demanda fue incorporada siguiendo la ritualidad del procedimiento y valorada siguiendo las reglas de la sana crítica. 1 Véanse folios 624-625 del cuaderno 1-3.
La demanda fue recibida por reparto en el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, el cual, por auto del 23 de febrero de 2017 la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Risaralda (véanse folios 614 a 617 del cuaderno 1-3). Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que todas las actuaciones fueron debida y oportunamente notificadas, logrando ratificar que la responsabilidad del señor Sierra Agudelo se encontraba comprometida, pues su comportamiento se adecuó a los tipos disciplinarios que se le endilgaron y, con ello, afectó sus deberes funcionales2.
Se celebró audiencia inicial el 28 de mayo de 20183, en la que se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y una prueba testimonial; una vez practicada la última4, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.
SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)5, negó las pretensiones, tras concluir, que los actos demandados contenían una debida valoración probatoria, que otorgaba la certeza sobre la ocurrencia de los hechos imputados al demandante y, en esa medida, no se expidieron con falsa motivación ni de manera irregular.
Que no se desconoció el derecho al debido proceso, pues las nulidades procesales propuestas se resolvieron en la actuación disciplinaria, las pruebas incorporadas se pusieron en su conocimiento y la negativa a la práctica de algunos medios de prueba se sustentó en debida forma. Se destacó, en este punto, que el apoderado del entonces investigado fue reconocido desde el 20 de noviembre de 2015 y, a partir de entonces, tuvo acceso a la totalidad del expediente disciplinario.
Que de conformidad con el artículo 131 del Código Disciplinario Único, la falta y la responsabilidad del investigado se pueden demostrar acudiendo a cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos y, en ese sentido, la negativa de una prueba testimonial y de un cotejo de voz no significaron lesionar el derecho de defensa ni implicaron una actuación caprichosa por parte de la autoridad, pues la ocurrencia de los hechos se acreditó acudiendo a pruebas testimoniales y documentales, sin que se pueda pretender que el juez de lo contencioso administrativo realice una nueva valoración probatoria.
Que en su calidad de patrullero, el demandante se encontraba en la obligación de proceder con la captura de quien transportaba la sustancia que incautó y que la valoración probatoria que adelantó la autoridad disciplinaria dio cuenta de que el procedimiento adelantado el 16 de noviembre de 2015, aproximadamente a las 00:40 horas, no se desarrolló como en principio lo quisieron hacer ver el demandante y su compañero y, en esa medida, desconoció sus deberes funcionales. 2 Véanse folios 630 a644 del cuaderno 1-3. 3 Véanse folios 658 a 660 del cuaderno 1-3 y CD en folio 661 del mismo cuaderno. 4 Audiencia de pruebas celebrada el 22 de agosto de 2018 (véanse folios 617-672 del cuaderno 1-3 y CD en folio 673 del mismo cuaderno). 5 Véanse folios 695 a 715 del cuaderno 1-3.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, resolvió no condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN El demandante6 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que se ratificaba en los hechos y pretensiones de la demanda y en lo manifestado en los alegatos de conclusión, porque en la decisión del Tribunal no se analizaron sus argumentos, prueba de ello es que su motivación es general y se parece a la que contenía la decisión de otros policías; inclusive, en la página 19 de la providencia se referencia la actuación disciplinaria de «Pulido Pineda y sus compañeros».
Que el debido proceso no implica únicamente seguir un paso a paso, sino buscar la realidad de lo ocurrido y permitir a la parte ejercer el derecho a la defensa y que, por ello, no se puede pasar por alto que la autoridad disciplinaria desatendió lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, que la obligaba a tramitar por la misma cuerda procesal la investigación que de forma inexplicable inició por separado en contra del patrullero Cordero.
Que el cotejo de voz dejado de practicar resultaba fundamental para verificar o no si el referido patrullero era quien había informado que unos uniformados se habían quedado con sustancias alucinógenas y con dinero, pues, si en efecto se trataba de él, se le debía investigar bajo el mismo proceso; por el contrario, si no correspondía a su identidad, se debía fundar una duda, en la medida en que hubiese resultado imposible determinar si los hechos sucedieron como quedó plasmado en el procedimiento disciplinario.
Que las pruebas testimoniales que le fueron negadas también resultaban relevantes, pese a lo cual la demandada no desplegó su poder para ubicar a los posibles declarantes. Que al procedimiento se aportaron unas grabaciones por un funcionario que no tenía permiso para grabar ello y que no ejercía actividades de policía judicial y que al no haberse practicado e incorporado con el lleno de los requisitos legales constituían un mero indicio.
Que los funcionarios llamados a declarar eran testigos de oídas, pues ninguno estuvo en el lugar de los hechos; que respecto del referido audio existían contradicciones entre la transcripción que hizo la demandada y el contenido del informe de quien lo aportó y que no se pudo probar la existencia del vehículo que presuntamente transportaba la sustancia incautada; todo lo cual implica que no se pudo desvirtuar su presunción de inocencia y que la demandada no cumplió con su carga probatoria.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de octubre de 20207 fue admitido el recurso y el 9 de diciembre del mismo año8 se corrió traslado para alegar a las partes y al Ministerio Público para que emitiera 6 Véanse folios 791 a 795 del cuaderno principal. 7 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en folio 735 del cuaderno 1-3. 8 Véase índice 00008 de SAMAI y constancia en folio 737 del cuaderno 1-3.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 concepto. El demandante9 advirtió que el hecho investigado es atípico, pues nunca se probó que el patrullero Cordero fuera el dueño de la sustancia incautada y en su declaración negó que le hubiese ocurrido una situación como la que se relató en la actuación disciplinaria y que, en todo caso, si no se encontró el vehículo que se dio a la fuga, era porque aquel en que lo perseguían presentaba fallas.
Que en el procedimiento disciplinario no existió un quejoso o denunciante y que no se podía concluir que el automóvil que se vio en los archivos de video de la vía correspondía al que supuestamente transportaba la marihuana; sustancia en relación con la cual lo ocurrido correspondió a lo que él y su superior relataron, esto es, que las bolsas puestas a disposición de la Fiscalía estaban sobre la vía, pues no resulta lógico pensar que un uniformado iba a llamar para informar que otros policías le habían quitado una sustancia psicoactiva.
Que, a lo sumo, lo debieron sancionar por otra conducta, la de haber existido una demora en informar los hechos; pero que, sobre lo investigado, existía una duda que debió resolverse en su favor; máxime si se tiene en cuenta que en el ámbito penal no se le vinculó por ninguna anomalía relacionada con el procedimiento de incautación, ni se dijo que el informe que él y su superior elaboraron contuviera una falsedad; y que, en ese sentido, la autoridad disciplinaria no podía exceder el ámbito de sus funciones.
Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia apelada se analizaron los cargos de nulidad formulados por el demandante y si los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación al debido proceso, derivado de una indebida valoración probatoria. Con este propósito, la providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios, a la causal de nulidad enunciada y abordará el caso concreto.
Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.
El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento 9 Véase índice 00013 de SAMAI. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 del derecho.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone. La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias10.
Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»11.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»12, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 11 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.
Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.
En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13713 y 13814 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.
Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, constituye un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico15.
Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados;
(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones 13 Del medio de control de nulidad. 14 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas16; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;
(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. La Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 201817 precisó que tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: «“Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo (…).
Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico (…). Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto.
La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.
(…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional. Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política (…)’18»19. 16 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Radicado 05001-23-31-000-2000- 02324-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 17 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 18 Ver Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Caso concreto: Analizado el expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca: • Que el 16 de noviembre de 2015 el capitán Luis Felipe Durán Galvis elaboró un informe de novedad, mediante el cual relató que ese día, sobre las 00:40 horas, en la vía Dosquebradas-Chinchiná (PR 7+200), las unidades en servicio incautaron una sustancia alucinógena, sin proceder a la captura de quien la transportaba y que, al contactar a los policías, estos le manifestaron que habían notado una actividad sospechosa de un vehículo en el PR 6+900, pero que este huyó; que intentaron alcanzarlo, pero no pudieron, por lo que retornaron a instalar el área de prevención y cuando pasaron por el PR 6+900 observaron unas bolsas de color negro en la orilla de la vía, que contenían una sustancia vegetal con olor a marihuana, por lo que contactaron al intendente Aguirre, para que estuviera pendiente e informara a las unidades acerca de un automóvil Aveo negro, lo que quedó registrado en la central a la 1:40 horas.
Que al comunicarse con la Seccional de Tránsito de Risaralda, el intendente Robinson Gómez Ospina le manifestó que la información sobre el vehículo la recibieron tarde, pues antes de ello lo habían detenido y, como no encontraron novedad, le permitieron continuar con la marcha20. • Que, por su parte, el intendente Carlos Mario Aguirre informó que el 16 de noviembre de 2015, sobre la 1:35 horas, recibió una llamada del CAD21-123, en la cual le consultaron por los vehículos de tránsito que estaban en servicio, pues se había recibido una llamada al 123 en la que un ciudadano manifestó que unos uniformados que se desplazaban en el automóvil de placa ZJN-212 le incautaron 60 libras de marihuana, pero que lo dejaron ir.
Que a las 1:40 horas el intendente Jhon Gómez Miranda y el patrullero Nevio Sierra Agudelo informaron que tenían asignado el vehículo ZJN-21222. • Que por auto del 16 de noviembre de 2015 se abrió una indagación preliminar23, en el marco de la cual se allegaron dos nuevos informes de novedad. El primero, elaborado por el intendente Robinson Gómez Ospina, quien narró que para el momento de los hechos se encontraba asignado al dispositivo de control y registro de personas y vehículos de la vía Dosquebradas-Chinchiná, siendo las 01:45 horas, en compañía de otros dos uniformados, cuando el intendente Carlos Aguirre les solicitó estar atentos al paso de un vehículo Aveo Negro.
Indicó que, previamente, sobre las 00:45 horas, habían detenido un vehículo con tales características, conducido por una persona que se identificó como policía, de apellido Cordero, quien iba en compañía de dos mujeres y dos menores de 20 Véanse folios 9-10 del cuaderno 1. 21 Centro Automático de Despacho. 22 Véase folio 23 del cuaderno 1. 23 Véanse folios 27 a 31 del cuaderno 1.
Esta decisión se notificó personalmente al demandante el 16 de noviembre de 2015 (véanse folios 37-38 del cuaderno 1). Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 edad. Que dejaron ir el automóvil porque no encontraron ninguna novedad24.
En el segundo informe, elaborado por el subintendente Jorge William Restrepo Montoya, se relató que el 16 de noviembre de 2015, sobre las 01:15 horas, recibió una llamada de un ciudadano que se identificó como «Camilo», quien le narró que en un puesto de control sobre la vía que de Dosquebradas conduce a Santa Rosa de Cabal, unos uniformados le habían quitado 80 libras de marihuana y 3 millones de pesos.
Que, luego de ello, recibió un reporte relacionado con el hallazgo de un alucinógeno y un vehículo en fuga25. Con fundamento lo anterior, por auto del 19 de noviembre de 2015 se ordenó la práctica de pruebas documentales y testimoniales adicionales26. • Que el 13 de mayo de 2016 se adoptó el procedimiento verbal, para lo cual al demandante le fueron formulados tres cargos: (i) realizar una conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón del cargo; el cual se adecuó al prevaricato por omisión (artículo 414 del código penal);
(ii) recibir directamente dádivas para sí, con el din de omitir el ejercicio de sus funciones (artículo 34 numeral 4 de la Ley 1015 de 2006); y (iii) realizar una conducta descrita en la ley como delito, a título de dolo, cuando se cometa en razón del cargo; el cual se adecuó a la falsedad ideológica en documento público (artículo 286 del Código Penal).
Lo anterior, luego de determinar provisionalmente que el demandante omitió un acto propio de sus funciones, como era proceder a la captura de quien transportaba la sustancia incautada (cargo 1), porque al parecer recibió dádivas para ello (cargo 2) y, en consecuencia, la información contenida en el informe de Policía de Vigilancia en casos de captura en flagrancia, suscrito por él y su superior, presuntamente no correspondía a la realidad (cargo 3).
En los tres eventos, se indicó que se trataba de faltas disciplinarias gravísimas, ejecutadas a título de dolo27. • Que, escuchados los argumentos de la defensa, por auto del 30 de junio de 2016 fue declarado disciplinariamente responsable, pues se encontró acreditado que el 16 de noviembre de 2015 incurrió en las conductas objeto de reproche.
Por ello, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 15 años28. • Que, apelada la anterior decisión, el 26 de julio de 2016 fue modificada, pues se declaró desvirtuado el cargo nro. 2. En consecuencia, el término de la inhabilidad 24 Véanse folios 40-42 del cuaderno 1. 25 Véase folio 91 del cuaderno 1. 26 Véanse folios 95 a 98 del cuaderno 1.
El 20 de noviembre de 2015 se reconoció personería al apoderado del demandante, se le notificó el auto que ordenó la práctica de pruebas y se le entregó copia del expediente (véanse folios 99 a 101 del cuaderno 1). 27 Véanse folios 256 a 322 del cuaderno 1-1. La formulación de cargos al demandante, en folios 289 a 321. 28 Véanse folios 376 a 400 del cuaderno 1-1 y 401 a 472 del cuaderno 1-2.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 general se fijó el 14 años29. Para el demandante, en la sentencia apelada no se analizaron sus argumentos y, por el contrario, su motivación es tan general que inclusive se refiere a otro sujeto procesal en un fragmento.
La Sala encuentra que en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda se abordaron la totalidad cargos de nulidad presentados por el demandante y, en perspectiva del control integral, se analizó cada etapa de la actuación, de lo que se concluyó que las garantías procedimentales del señor Sierra Agudelo no fueron lesionadas.
La referencia a «Pulido Pineda y sus compañeros» no significa más que un lapsus en la parte motiva de la providencia, fragmento que en todo caso no puede leerse de manera aislada, pues es claro que para concluir que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos sancionatorios, se abordó el concepto de violación expuesto por el demandante y no otro, contraponiéndolo a las decisiones que integraron el expediente de la actuación disciplinaria.
Que no se compartan las razones para negar las pretensiones constituye justamente el objeto del recurso de apelación, pero ello no significa que la sentencia apelada se alejara del objeto del litigio. En ese punto, el demandante insiste en que las pruebas que la autoridad disciplinaria dejó de practicar resultaban fundamentales para que se generara una duda que debía resolverse en su favor, que hubo pruebas cuyo decreto y práctica no se dieron a conocer a los sujetos procesales y que en todo caso el comportamiento objeto de reproche no se pudo probar.
En relación con las pruebas cuya práctica negó la autoridad disciplinaria, aspecto que se puede analizar bajo el concepto de «defecto fáctico» previamente enunciado, la Sala advierte que, en consonancia con lo que sobre esta cuestión se plasmó en la sentencia apelada, la negativa de una prueba no implica, por ese solo hecho, una trasgresión del debido proceso, ni que, en el caso concreto, se hubiese generado una duda en favor del investigado.
Cabe precisar que en la audiencia disciplinaria celebrada el 3 de junio de 2016, el apoderado del señor Sierra Agudelo solicitó que se recibiera la declaración juramentada del patrullero Harold Andrés Cordero Vanegas, quien fue identificado como el ciudadano que presuntamente transportaba en la madrugada del 16 de noviembre de 2015 la sustancia que fue incautada por el demandante30.
Una vez escuchado el declarante, partiendo de que este había mencionado a un amigo suyo, de nombre «Edison», como propietario del vehículo en el cual se transportaba y dijo además haber estado en compañía de su cónyuge, llamada «Carolina Andrea Jaramillo», en diligencia del 7 de junio de 2016 la defensa del 29 Véanse folios 488 a 553 del cuaderno 1-2.
Esta decisión se notificó personalmente al apoderado del demandante el 1 de agosto de 2016 (véase folio 556 del cuaderno 1-2). 30 Véase folio 336 del cuaderno 1-1. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 investigado solicitó que se decretaran tales testimonios.
En esa oportunidad, la autoridad negó la recepción del testimonio de «Edison», teniendo en cuenta que no se habían aportado más datos del ciudadano, mientras que ofició al área de talento humano para que aportara los datos para contactar a la pareja del declarante31. En respuesta, el 8 de junio de 2016 se informó que el patrullero Harold Andrés Cordero Vanegas nunca había registrado esposa o compañera permanente ante la institución32, por lo cual en audiencia del 9 del mismo mes y año se resolvió no llamar a declarar a «Carolina Andrea Jaramillo»33.
En la diligencia del 7 de junio de 2016 también se solicitó por parte de la defensa el decreto y práctica de un cotejo de voz. Esto, al considerar que resultaba necesario identificar si quien llamó al subintendente Jorge William Restrepo Montoya era el declarante Cordero Vanegas. Esta prueba se negó por considerar que, además de que el testigo no era el funcionario investigado, tal diligencia podría redundar en un falso testimonio para él34.
De manera que la decisión en relación con tales solicitudes probatorias se fundamentó en debida forma; inclusive, si se repara en la valoración que en la decisión de primera instancia se realizó del testimonio del señor Cordero Vanegas, es posible advertir que tenía la especial condición de ser sujeto disciplinable en una actuación que se adelantaba con ocasión de lo ocurrido en la madrugada el 16 de noviembre de 2015, por lo que resultaba claro que en su declaración omitiría asuntos que lo pudieran llevar a autoincriminarse.
Pero ni el cotejo de voz ni los testimonios de «Edison» y «Carolina Andrea Jaramillo» hubiesen llevado a la demandada a exonerar de responsabilidad al demandante; ni su ausencia significa que sobre la actuación pesara un manto de duda que debía resolverse en su favor, pues, además de que el régimen probatorio disciplinario no exige una tarifa legal, lo cierto es que en el expediente existió prueba suficiente de que los hechos no ocurrieron como el señor Sierra Agudelo y superior lo informaron: • Las declaraciones de Robinson Gómez Ospina35, Lady Viviana Collazos Mellizo36 y Rafael Adrián Duque Urrea37 permitieron precisar que el vehículo Aveo color negro fue detenido por el demandante y su compañero aproximadamente a las 00:40.
Lo anterior, porque para el 16 de noviembre de 2015 integraban el grupo de control ubicado en «Guayabito» (Km 16 de la vía) y coincidieron al relatar que en ese sector, sobre las 00:45 horas, habían detenido un vehículo con las características del Aveo negro, en el que se transportaba un patrullero de 31 Véase folio 347 del cuaderno 1-1. 32 Véase folio 357 del cuaderno 1-1. 33 Véase folio 358 del cuaderno 1-1. 34 Véase folio 347 del cuaderno 1-1. 35 Véanse folios 70 a 73 del cuaderno 1-1. 36 Véanse folios 81 a 83 del cuaderno 1-1. 37 Véanse folios 74 a 76 del cuaderno 1-1.
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 apellido Cordero; mientras que la instrucción de estar atentos a la novedad reportada por los entonces investigados les fue informada sobre la 01:45 horas. • Los videos de las cámaras de la vía Dosquebradas-Chinchiná permitieron determinar que aproximadamente a las 00:48 transitó un vehículo con similares características y que a las 01:44 pasó un automóvil asignado a la policía de carreteras38. • La declaración juramentada del subintendente Jorge William Restrepo Montoya permitió dar cuenta de la llamada que este recibió de un ciudadano que dijo llamarse «Camilo» (posteriormente identificado como Harold Cordero), quien se identificó como policía y le narró que en el puesto de control que quedaba a la salida de Santa Rosa de Cabal, un patrullero y un intendente «(…) se le habían quedado con una mercancía la cual describió como ochenta libras de marihuana y tres millones de pesos y que él se encontraba muy dolido por eso, porque los compañeros no le quisieron colaborar»39. • El señor Restrepo Montoya aportó la grabación de la referida llamada, que fue transcrita por la autoridad disciplinaria el 8 de febrero de 201640 y, al adoptar el procedimiento verbal, se ordenó correrles traslado de dicha actuación41. • Mediante comunicación del 11 de febrero de 2016 se aportó al trámite disciplinario el «informe de policía de vigilancia en casos de captura en flagrancia», elaborado por el patrullero Nevio Andrés Sierra Agudelo y el intendente Jhon Jairo Gómez, en el cual quedó registrada la 01:40 como hora del presunto operativo de incautación de una sustancia después identificada como marihuana42.
Con lo anterior quedaron acreditados los supuestos fácticos de los por los que fue sancionado el demandante. Por un lado, que el 16 de noviembre de 2015 no capturó a quien transportaba la sustancia incautada, siendo su deber funcional hacerlo –lo que se endilgó como prevaricato por omisión–; por el otro, que las circunstancias de tiempo, modo y lugar que quedaron consignadas en el informe suscrito por los funcionarios no correspondían a la realidad, lo que llevo a que su conducta se adecuara típicamente a la falsedad ideológica en documento público; sin que en ninguno de los dos casos resultara necesario que mediara la decisión de una autoridad penal, en virtud de la autonomía que caracteriza a la actuación disciplinaria43. 38 Estos fueron aportados por la concesión vial «autopistas del Café» (véanse folios 110-111 del cuaderno 1) y reposan en medio magnético en el CD que obra a folio 653 del cuaderno 1-3. 39 Véanse folios 105 a 108 del cuaderno 1. 40 Véanse folios 204 a 207 del cuaderno 1-1. 41 Véanse folios 321-322 del cuaderno 1-1. 42 Véanse folios 209 a 214 del cuaderno 1-1. 43 Sobre este asunto, esta Corporación ha precisado que con un mismo comportamiento es posible lesionar bienes jurídicos protegidos por distintos regímenes de responsabilidad, pero ello no implica que uno subsuma al otro; o que, de concluirse en uno que el investigado debe ser sancionado o no, deba llegarse a igual decisión en el otro y que imponer una sanción en ambos no significa lesionar el principio non bis in idem.
Cfr.: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Exp. 11001-03-25-000- 2010-00127-00 (0977-2010). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Tesis reiterada de manera reciente en: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 28 de noviembre de 2024. Exp. 76001-23- 33-000-2014-01179-01 (2112-2020).
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Como se indicó en la providencia del Tribunal Administrativo de Risaralda y al realizar el recuento de la actuación disciplinaria en esta sentencia, la demandada notificó en debida forma las decisiones del trámite disciplinario y el demandante contó con las oportunidades procesales para ejercer su derecho a la defensa y contradicción. La autoridad resolvió los recursos que fueron interpuestos en los diferentes momentos de la audiencia, se pronunció de manera motivada en punto a las nulidades alegadas y, en cumplimiento de su carga probatoria, encontró acreditado, más allá de toda duda razonable, la realización de unas conductas típicas (previstas en la ley penal como delitos) y antijurídicas (que afectaron los deberes funcionales), en las que se incurrió a título de dolo (con conocimiento de la ilicitud del comportamiento y direccionando la conducta hacia su concreción) y, en esos términos, se motivó la sanción impuesta, acorde con lo dispuesto en los artículos 44 a 47 de la ley 734 de 2002.
Finalmente, la apertura de una actuación disciplinaria independiente para investigar al patrullero Harold Andrés Cordero Vanegas en nada vicia el procedimiento adelantado en contra del demandante, pues si bien el artículo 81 de la Ley 734 de 2002 dispone que «[c]uando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigaran y decidirán en el mismo proceso, por quién tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía», lo cierto es que el señor Cordero solo fue identificado con las pruebas que permitieron a la demandada formular cargos al patrullero Nevio Andrés Sierra Agudelo.
De allí que resultara procedente adelantar una actuación independiente, que en términos de la demandada tendría como propósito «(…) iniciar Indagación Preliminar (…) a efectos de determinar si le asiste algún tipo de responsabilidad en relación con los hechos sucedidos el día 16 de noviembre de 2016 (sic)44», sin que ello imposibilitara continuar con el trámite en contra del demandante; máxime teniendo en cuenta que la normativa disciplinaria también permite romper la unidad procesal45 y que, en el caso concreto, se identificó a un posible sujeto disciplinable respecto de quien era necesario desplegar una actividad probatoria diferente.
En síntesis, el estudio de legalidad de los actos demandados permite afirmar que no se configuró en ellos ningún vicio que lleve a su nulidad y, por tanto, la decisión de primera instancia será confirmada. 44 Véase folio 322 del cuaderno 1-1. 45 Ley 734 de 2002. «Artículo 151. Ruptura de la unidad procesal. Cuando se adelante indagación preliminar por una falta disciplinaria en la que hubieren intervenido varios servidores públicos y solamente se identificare uno o algunos de ellos, se podrá romper la unidad procesal, sin perjuicio de que las actuaciones puedan unificarse posteriormente para proseguir su curso bajo una misma cuerda».
Radicado: 66001-23-33-000-2017-00151-01 (2236-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De la condena en costas Sobre este punto, es importante aclarar que según el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202146, que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A considera que, en el presente caso, observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta el referido supuesto; por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 46 Ley 2080 de 2021. «Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».