Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se modifica y adiciona. Se precisa la orden de restablecimiento del derecho, se ordena hacer aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y se abstiene de declarar la prescripción respecto de estos. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 16 de noviembre de 20232 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor John Jairo Botero Mesa instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMR14-4602 del 28 de agosto de 2014 y DESAJMR14-5194 de 18 de noviembre de 2014 y el acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación contra el acto en mención3, mediante los cuales se negaron su petición. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento, reliquidación y pago del 30% sobre su remuneración mensual a título de prima especial con efectos salariales y las prestaciones sociales calculadas con base en el 100% de su asignación 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la sala que resuelve este asunto. 2 Dicha providencia fue adicionada el 23 de abril de 2024. 3 Mediante memorial del 12 de diciembre de 2017, el demandante aportó la Resolución 3705 de 31 de marzo de 2017 por medio de la cual se decidía el recurso de apelación interpuesto contra el acto mencionado, cuya guía de envío da cuenta de que se remitió el 28 de noviembre de 2011 y, en todo caso, la fecha de expedición de dicho acto evidencia la configuración de silencio administrativo acusado, pues el recurso se interpuso el 27 de septiembre de 2014; sin embargo, no presentó reforma respecto a sus pretensiones encaminadas a la nulidad de los actos.

Folios 149 a 150 del expediente físico. 2 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa salarial más el 30% de la referida prima. Lo anterior por los periodos laborados comprendidos desde el 1o de enero de 1993 hasta el 15 de octubre de 1993 y desde el 30 de junio de 2006 a la fecha. Por último, exigió la indexación de la condena, el pago de los intereses moratorios y que se dé aplicación al artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo4. 3.

El demandante acreditó que ha laborado en la Rama Judicial como juez de la República y durante su relación laboral solo se le ha pagado el 70% de su asignación básica, pues al 30% restante se le ha dado la connotación de prima especial sin carácter salarial. Indicó que el 1o de agosto de 2014 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque viola los artículos 2, 13, 25, 53, 58 y 83 constitucionales, 2 y 14 de la Ley 4a de 1992; además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, específicamente la sentencia del 29 de abril de 20145, al no acceder a la inclusión del 30% de su remuneración con carácter salarial.

Contestación de la demanda6. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones alegando que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales, pues así lo determinó la Sentencia C- 279 de 19967. Además, precisó que mediante la providencia del 29 de abril de 2014 se declaró la nulidad de los decretos salariales de 1993 a 2007 bajo el entendido de que existió una afectación salarial de los beneficiarios de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, pero solo tiene efectos hacia el futuro y no tiene incidencia alguna a las situaciones previas a su ejecutoria. 5.

Formuló las excepciones de ausencia de causa petendi – inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido; legalidad de los actos y prescripción trienal. Sentencia apelada8. 6. El Tribunal Administrativo de Antioquia inaplicó por inconstitucionales los decretos salariales expedidos entre 2011 y 2015; declaró la nulidad de los actos acusados9, bajo el entendido de que la prima especial se debe pagar como un sobresueldo o un adicional a la remuneración mensual de los beneficiarios, ya que constituye un incremento y no una disminución de esta como erradamente lo interpretó 4 En adelante CPACA 5 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 6 Folios 136 al 146 del expediente físico. 7 Corte Constitucional, Sentencia C- 279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. 8 Índice 57 de SAMAI de Tribunal. 9 En providencia de adición del 23 de abril de 2024, se incluyó la nulidad del acto ficto negativo acusado. 3 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa la administración, pues así lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado10, además de constituir factor salarial11. 7.

Consideró que conforme a la postura adoptada en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces de la Corporación12, las sumas causadas con anterioridad al 201113 se encuentran afectadas por prescripción trienal, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago del saldo resultante de la inclusión del 30% de la remuneración en el cálculo de las prestaciones sociales.

Además, especificó que la prima especial constituía factor salarial desde el 2011 hasta la fecha en que se haya empezado el reconocer el emolumento o se haya terminado la relación laboral. Por último, ordenó la indexación de la condena y la aplicación de los artículos 192 y 195 del CPACA. Recurso de apelación. 8. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación14, centró su reparo respecto al reconocimiento de la prima especial como un emolumento con carácter salarial, a pesar de haber sido expresamente excluida tal naturaleza, pues solo se le dio tal connotación para efecto de calcular el ingreso base de cotización en pensiones.

Por otra parte, reprochó la declaratoria de prescripción de forma genérica respecto de las sumas anteriores al 2011, cuando se debió concretar a partir del 1o de agosto de 2011, teniendo en consideración que la reclamación administrativa se presentó el 1o de agosto 2014. Finalmente, mencionó que a partir del Decreto 272 de 2021 desde el mes de abril de 2021 se incluyó en nómina mensual la prima especial del 30% como valor adicional a la asignación básica 201415.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 13 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación16. Las partes no hicieron pronunciamiento en esta etapa. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 10 Sentencia del 2 de abril de 2009, radicación 11001 03 25 000 2007 00098 00 (1831-07) C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 1686-07. 11 Así se afirmó en la página 13 y el numeral Tercero de la parte resolutiva de la providencia, índice 57 de SAMAI de Tribunal. 12 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 13 No se delimitó una fecha precisa, sino que concluyó que el reconocimiento procede «desde 2011» conforme al numeral tercero de la parte resolutiva. 14 Expediente digitalizado en el índice 2 de SAMAI. 15 Revisado el escrito de apelación se advierte que en este se menciona la imposibilidad presupuestal para el cumplimiento de la condena, lo que expone una situación económica de la entidad demandada y no constituyen un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia de primera instancia, de manera que los únicos cuestionamientos que se expusieron frente a la providencia están relacionados con que el reconocimiento de la prima especial como factor salarial y la declaratoria genérica de prescripción, motivo por el que esta Sala se centrará en estudiar únicamente tales reparos 16 Índices 15 de SAMAI 4 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa 10.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 11. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó al otorgar carácter salarial a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, pues esta solo tiene tal carácter para cotizaciones a pensiones; si erró al declarar de forma genérica la prescripción trienal sin considerar la fecha de la presentación de la reclamación administrativa.

Análisis del problema jurídico 12. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, revocará el numeral primero; modificará el numeral tercero para precisar la orden de restablecimiento del derecho y la adicionará para declarar probada la excepción de prescripción trienal, ordenar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y abstenerse de aplicar dicha excepción respecto de estos y, finalmente, para sujetar el reconocimiento al tope remuneratorio legal. 13.

Para resolver el primer problema jurídico, que consiste en cuestionar que el Tribunal haya dotado de efectos salariales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, es necesario mencionar que por disposición legal y según el examen de su constitucionalidad17 la prima especial no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales conforme a lo dispuesto en la Ley 332 de 1996; además se trata de un emolumento adicional a la asignación básica del beneficiario. 14.

Sin embargo, se debe diferenciar la prima especial y el 30% que erradamente fue descontado de la remuneración mensual del demandante para tenerlo a título de prima especial, pues este último sí tiene dicho carácter salarial e incidencia prestacional, toda vez que es un porcentaje de la remuneración básica que fue descontado del salario. 15.

Precisado lo anterior y una vez verificado el contenido de la sentencia de primera instancia, se concluye que el Tribunal sí incurrió en error al darle carácter salarial a la prima especial, pues así lo dijo expresamente en sus consideraciones18 y en el numeral tercero19 de su parte resolutiva; en esa medida, se modificará este con el fin de aclarar el punto abordado. 17 Corte Constitucional, Sentencia C- 279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. 18 Se reitera lo expresado en el pie de página 11. 19 El numeral tercero de la parte resolutiva dispuso: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, al reconocimiento y pago del saldo restante del salario y prestaciones sociales a favor del Señor JOHN JAIRO BOTERO MESA, en un 30% el porcentaje restante de las 5 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa 16.

Adicionalmente, la Sala considera oportuno mencionar que en la sentencia 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 2008 y 2018, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30%; en consecuencia, en lugar de la inaplicación dispuesta en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, se ordenará estarse a lo decidido en dicha providencia. 17.

El segundo problema consiste en examinar la declaratoria de prescripción trienal y sobre el particular se debe señalar que el Tribunal adoptó la tesis plasmada en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado20; no obstante, se limitó a señalar el año a partir del cual procedía el reconocimiento sin indicar una fecha en concreto, lo que da lugar a hacer la precisión del caso.

En ese sentido, al revisar el expediente se advierte que el 1o de agosto de 2014 se presentó la reclamación ante la entidad21, razón por la cual acogiendo la tesis mencionada22 se declararán prescritos los derechos causados con anterioridad al 1o de agosto de 2011 con excepción de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, como se estudiará a continuación. 18.

Los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones son un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios, por lo tanto, en aplicación del artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se adicionará dicha providencia para disponer que se reliquiden los aportes, con inclusión de las diferencias por concepto del 30% que fue reducido del salario para tenerlo como prima especial, en los periodos en los que se desempeñó como juez desde el 1o de enero de 1993 hasta el 15 de octubre prestaciones sociales (prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a la cesantías); sobre la prima especial que debe entenderse como factor salarial, desde el 2011 y hasta que la entidad demandada haya empezado a reconocer el emolumento o hasta que se acredite la terminación de la relación laboral» [Se destaca]. 20 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, Op. Cit., entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere «Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» [se destaca]. 21 Folios 41 a 42 del expediente físico. 22 Tesis que ha adoptado la Corporación desde el año 2019. 6 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa de 199323 y desde el 30 de junio de 2006 y durante los lapsos en que el demandante ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento24. 19.

El pago de los mencionados aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador de pensiones al que estuviere afiliado. De igual manera, se precisará que el reconocimiento ordenado no puede superar el tope remuneratorio establecido por el legislador para los años objeto del pronunciamiento. 20.

Sería del caso inaplicar el término prescriptivo respecto de las diferencias de cesantías, conforme a lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004-2016, según la cual el derecho a estas no prescribe mientras la relación laboral se encuentre vigente, lo que ocurre en el caso concreto; sin embargo, la decisión de prescripción de los derechos no fue apelada por el demandante, motivo por el cual se mantendrá tal decisión, pues un análisis diferente podría hacer más desfavorable la situación del apelante único25.

Condena en costas. 21. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 22.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 23. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 24.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. 23 Certificado laboral con fecha de expedición: 11 de julio de 2016.

Folio 75 del expediente físico. 24 Certificados laborales del 27 de octubre de 2014 y del 11 de julio de 2016. Folios 73 y 76 al 87 del expediente físico. 25 Lo que contraviene el articulo 328 del CGP. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. Revocar el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar disponer lo siguiente: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735- 2019), conforme a lo indicado en la parte motiva.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en su lugar se dispone:

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, al reconocimiento y pago del saldo restante del salario y de la diferencia prestacional resultante de incluir en la liquidación de las prestaciones sociales el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial, a favor del Señor JOHN JAIRO BOTERO MESA, desde el 1o de agosto de 2011 hasta la fecha en que el demandante ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento.

TERCERO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad demandada, respecto de los derechos causados con antelación al 1 de agosto de 2011, con excepción de las diferencias respecto de los aportes a Seguridad Social en Pensiones. ORDENAR a la entidad demandada reliquidar los aportes a Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, en los periodos en los cuales se desempeñó como juez desde el 1o de enero de 1993 hasta el 15 de octubre de 1993 y desde el 30 de junio de 2006 y durante los lapsos en que el demandante ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse a las entidades correspondientes, según lo indicado en la parte motiva. El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.

CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia. 8 Radicación: 05001 23 33 000 2016 02425 02 (3783-2024) Demandante: John Jairo Botero Mesa SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM