w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2017 01002 01 (1402-2020) Demandante: AIDA LUZ GRANADA PARRA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta», «falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva», cosa juzgada constitucional e inepta demanda.
Apelación auto I. ASUNTO El despacho procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la Procuraduría General de la Nación y el señor Jhon Carlos García Perea, en su calidad de tercero interviniente, en contra del auto del 26 de noviembre de 2019, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró no probadas las excepciones propuestas.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones1 La señora Aida Luz Granada Parra presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para obtener (i) la inaplicación de las Resoluciones 40 del 20 de enero de 2015 y 345 del 8 de julio de 2016, que convocaron a concurso de méritos para proveer en propiedad los cargos de Procuradores Judiciales I y II y establecen la lista de elegibles, así como de «la totalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos en el marco de dicho concurso» y (ii) la nulidad del Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016, que nombró, en periodo de prueba, al señor Jhon Carlos García Pérez en el cargo de Procurador Judicial II Código 3PJ, Grado EC y que, de forma consecuente, terminó su vinculación provisional. 1 Folios 9 a 49.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad demandada su reintegro y el reconocimiento de perjuicios materiales y morales afrontados. 2.2 Hechos La demandante relató que la Procuraduría General de la Nación (i) la vinculó en el cargo de Procurador Judicial II Código 3PJ, Grado EC;
(ii) convocó a concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II y estableció la correspondiente lista de elegibles, a través de las Resoluciones 40 del 20 de enero de 2015 y 345 del 8 de julio de 2016; (iii) nombró en período de prueba al señor Jhon Carlos García Perea en la plaza que ocupaba, a través del Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016 y (iv) le comunicó la terminación de su vinculación en provisionalidad, por medio del Oficio 4208 del 12 de agosto de 2016. 2.3 Trámite El magistrado sustanciador de primera instancia, mediante proveído del 21 de julio de 20172, requirió a la actora para que aporte copia del Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016, este documento fue allegado por la Procuraduría General de la Nación, vía correo del 3 de agosto de esa anualidad3.
En esa oportunidad la demandante señaló que, tal como lo expresó en la demanda, el aludido decreto no le fue notificado en los términos de los artículos 66 y 67 del CPACA, de ahí que esta situación constituye una causal de nulidad4. Luego, el magistrado ponente, por auto del 7 de diciembre de 2017 5 admitió la demanda, ordenando la notificación al agente del Ministerio Público y al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y la vinculación del señor Jhon Carlos García Perea.
La Procuraduría General de la Nación contestó la demanda6, escrito en el que propuso la excepción de ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta». El tercero interesado en las resultas del proceso se opuso a las pretensiones de la demanda7 y propuso los medios exceptivos de: 2 Folio 52. 3 Folio 60. 4 Folios 64 y 65. 5 Folios 67 y 67vto. 6 Folios 112 a 136. 7 Folios 180 a 207.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia «falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva», cosa juzgada constitucional e inepta demanda. 2.4 Excepciones propuestas La Procuraduría General de la Nación 8 aseveró que se configura la excepción de ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta», por cuanto la actora no solicitó la nulidad de la Resolución 345 de 2016, que estableció la lista de elegibles del cargo de Procurador Judicial II, en los siguientes términos: En el presente asunto la demandante, además de solicitar la nulidad del Decreto 3310 de 8 de agosto de 2016, debió demandar la Resolución No. 345 de 8 de julio de 2016 por medio de la cual se estableció la lista de elegibles de la Convocatoria No. 006 de 2015, en la que se ofertaron los cargos de Procurador Judicial II de la Delegada para la Conciliación Administrativa, en razón a que constituyen una unidad jurídica.
Si eventualmente se declarara la nulidad del Decreto 3310 de 8 de agosto de 2016, dicha declaratoria no impide a la entidad agotar la lista de elegibles y proceder al nombramiento de quien sigue en el orden de elegibilidad después de JHON CARLOS GARCÍA PEREA, haciendo inviable la pretensión de reintegro al cargo que motiva la presente demanda.
En efecto, sino se cuestiona la legalidad de la lista de elegibles, acto de carácter definitivo, no es posible disponer el reintegro de la accionante al empleo de Procuradora Judicial II, pues la entidad debe seguir agotando la lista conforme a lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000. El señor Jhon Carlos García Perea9, tercero interesado, abordó los medios exceptivos que propuso, así: Falta de competencia. Advirtió que tal como se formuló el escrito inicial del proceso, a él no se le podrían hacer extensivo «los efectos de la sentencia que eventualmente accediera a todas las pretensiones», porque, en principio, la demanda está centrada en la terminación de la provisionalidad.
Lo anterior, se evidencia en que la demandante al mencionar el Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016 (i) «lo circunscribe a la terminación del nombramiento provisional o, lo que es igual, a [su] desvinculación» y (ii) no deriva ninguna afectación del nombramiento en período de prueba. 8 Folios 112 a 136. 9 Fls. 180 a 207. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En efecto, no explica cómo el supuesto daño que se le causó, se hubiera limitado, de algún modo, si no se produce el nombramiento en período de prueba.
Cosa juzgada constitucional. Enfatizó que en virtud de lo analizado y decidido en la sentencia C-101 de 2013, que estudió la exequibilidad del artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000, existe «cosa juzgada constitucional» y, en consecuencia, la jurisdicción debe estarse a lo allí decidido. Inepta demanda. Sostuvo que la actora estructuró los cargos de nulidad, a excepción del séptimo, con base en vicios que solo son predicables de la convocatoria, acto general susceptible de ser demandado directamente ante esta Corporación. Explicó que lo planteado en la demanda «no es el desconocimiento de normas superiores por parte del acto de desvinculación acusado, sino la supuesta violación de determinadas normas constitucionales y legales por parte de la Resolución 40 del 20 de enero de 2015».
Puntualizó que «los cargos 1 a 6 y 8 de la demanda debieron formularse como sustento de una pretensión distinta: de nulidad contra la Resolución 40 del 20 de enero de 2015, a través de otro medio de control (nulidad simple) y ante una autoridad judicial diferente (Sección Segunda del Consejo de Estado)». Destacó que el cargo 7 se fundamenta en una irregularidad que no constituye causal de nulidad.
En efecto, la indebida notificación «afecta exclusivamente la eficacia del acto administrativo indebidamente publicitado (artículo 72 del CPACA) y no su validez [ ]». Señaló que el sustento del cargo 7 «en lugar de remediar la irregularidad, la extendería al escenario jurisdiccional, en donde el único restablecimiento posible sería el de ordenar la publicación en debida forma».
Por otro lado, enfatizó que la demandante no individualizó los actos generales cuya inaplicación solicita, en los términos del artículo 163 del CPACA, ni acompañó copia de los actos particular y generales, lo que desconoce los artículos 166 y 170 del CPACA. 2.5 Providencia de primera instancia10 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con auto de 26 de noviembre de 2019, proferido en 10 Folios 248 a 257.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia audiencia inicial, declaró no probadas las excepciones propuestas, con fundamento en lo que sigue: Acerca de la ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta», señaló que es potestativo de la demandante solicitar la inaplicación o la nulidad de los actos que considera la afectan.
En cuanto a la falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva, precisó que si bien es cierto que no se controvierte el nombramiento, en período de prueba, del señor Jhon Carlos García Perea, también lo es que el antes nombrado tiene interés directo en las resultas del proceso, en la medida en que (i) fue vinculado a través de una decisión en firme y (ii) su cargo es objeto del restablecimiento del derecho perseguido.
Respecto de la cosa juzgada constitucional, señaló que el estudio efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 101 de 2013 no impide al juez administrativo analizar, vía inaplicación, los actos administrativos cuando vulneren la constitución y la ley, lo anterior conforme a los artículos 138 y 148 del CPACA. En lo que atañe a la inepta demanda, insistió en que es potestativo de la actora «demandar la inaplicación de un acto administrativo de carácter general para que se [adopte] al caso concreto, máxime si se considera que vulnera la constitución y la ley», lo cual está conforme con el artículo 148 del CPACA.
Mostró que los actos generales y el particular están debidamente individualizados, al punto que fueron acogidos en el auto admisorio, actuación en la que se indicó que la demanda reúne los requisitos legales. Destacó que los actos generales fueron publicados en la página web de la Procuraduría General de la Nación y, en ese orden, pueden ser consultados conforme al numeral 1º del artículo 166 del CPACA.
Añadió que, en este punto, no se puede obviar que, en un auto previo a la admisión de la demanda, la actora «manifestó bajo la gravedad del juramento que [el Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016] no fue notificado personalmente y que lo único que tenía era copia del Oficio 4208 del 12 de agosto de 2016, a través del cual se le comunicó [ ] la terminación de la vinculación en provisionalidad», de ahí que la carga de allegar el acto particular le correspondió a la entidad demandada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.6 Recursos de apelación La Procuraduría General de la Nación reiteró los argumentos en los que fundó la ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta».
El señor Jhon Carlos García Perea, tercero interesado, reiteró que en el asunto sub examine se configura (i) la falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva, porque la demanda no se dirige en contra de su nombramiento, sino de la desvinculación de que fue sujeto la demandante; (ii) la cosa juzgada constitucional, porque la Corte Constitucional definió que los cargos de Procuradores Judiciales debían estar incorporados al sistema de carrera de la Procuraduría General de la Nación y (iii) la inepta demanda, en la medida en que: - Los cargos debieron formularse a través del medio de control de simple nulidad y/o no configuran una irregularidad enjuiciable (falta de notificación). - No se individualizaron los actos enjuiciados. - No se adjunto con la demandada copias de los actos generales y del particular.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto del 26 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP.
En este punto, resulta pertinente precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1° a 4° de este último. 3.2 Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad determinar: ¿Si al a quo le asiste o no razón jurídica al haber declarado no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta», «falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva», cosa juzgada constitucional e inepta demanda? Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3.3.
Caso concreto Resulta pertinente precisar que la señora Aida Luz Granada Parra solicita (i) la inaplicación de las Resoluciones 40 del 20 de enero de 2015 y 345 del 8 de julio de 2016 y (ii) la nulidad del Decreto 3310 del 8 de agosto de 2016. Ahora, el despacho abordará las excepciones que se declararon como no probadas y que fueron objeto de apelación, en el siguiente orden: - Ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta» El hecho de que la señora Aida Luz Granada Parra haya planteado las pretensiones de la forma como lo hizo (inaplicación de las Resoluciones 40 de 2015 y 345 de 2016 y nulidad del Decreto 3310 de 2016), no impide al juez estudiar el fondo del asunto, en tanto, es claro que lo pretendido por la antes nombrada es la nulidad del decreto que la desvinculó del servicio y el consecuente reintegro, pues en su sentir, aquel fue expedido con base en unas resoluciones que transgredieron postulados constitucionales o legales, razón por la cual, se confirma la decisión de no declarar prospera esta excepción. Lo anterior, no sin antes precisar que la imposibilidad o no del reintegro es un tema de estudio en el fallo. - Falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva En este punto, no se puede soslayar que el tercero interviniente fue vinculado a través de una decisión en firme (auto admisorio del 7 de diciembre de 2017) y que tiene interés en las resultas del proceso, en la medida en que la plaza que ocupa podría ser objeto del restablecimiento perseguido.
Ahora bien, este interés no se pierde porque la demandante centró sus planteamientos en la desvinculación provisional y no en el nombramiento en período de prueba del señor Jhon Carlos García Perea, por cuanto el Decreto controvertido 3310 de 2016 contiene las dos situaciones administrativas descritas (retiro y designación) y una eventual declaratoria de nulidad de ese acto particular acarrearía analizar la procedencia del reintegro y la plaza en la que se concretaría la medida.
De ahí que este medio exceptivo tampoco prospera. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - Cosa juzgada constitucional Es importante poner de presente que la sentencia C-101 de 2013 11 sólo se ocupó de estudiar si el artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000,12 vulneraba sí o no, el artículo 280 de la Constitución, al clasificar el empleo de Procurador Judicial como de libre nombramiento y remoción, en tanto que el referido canon superior establece, que los agentes del Ministerio Público tendrán la misma categoría, derecho y remuneración de los jueces, magistrados y fiscales ante los cuales actúan, funcionarios judiciales que la Ley 270 de 199613 consideró que son de carrera.
Si bien es cierto que las temáticas tratadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013 están íntimamente relacionadas con el presente asunto, si se tiene en cuenta que lo decidido por ese alto tribunal dio origen al concurso y a la motivación del decreto demandado en este proceso, ello no significa que la materia objeto de estudio en esta causa haya sido juzgada, pues, se trata de ámbitos de control judicial totalmente diferentes en su objeto y contenido.
En efecto, la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del artículo 182 del Decreto Ley 262 del 2000, en cambio, la jurisdicción contenciosa llevará a cabo, por una parte, un control de legalidad del Decreto 3310 de 2016 y analizará si requiere o no, para solucionar el caso en concreto, dejar de aplicar Resoluciones 40 de 2015 y 345 2016 por ser violatorias de la Constitución o la ley.
En este orden, este medio exceptivo no se configura. - Inepta demanda En primer lugar, el despacho advierte que en el asunto sub examine se discute la legalidad de un acto administrativo producto de la denominada «facultad nominadora» de la Procuraduría General de la Nación y se pretende un restablecimiento del derecho, por lo tanto, se trata de un asunto de orden laboral que puede ser conocido a través de este medio de control, independientemente de los vicios de nulidad que se aleguen y asumido, en razón del factor funcional, por los jueces o tribunales 11 Con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo. 12 Por el cual se modifican la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos. 13 Estatutaria de la Administración de Justicia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia administrativos en primera instancia, conforme a las reglas de los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA, de ahí que este asunto no es del resorte exclusivo de la Sección Segunda de esta Corporación, como lo indica el tercero interviniente.
En segundo lugar, si bien es inequívoco que la señora Granada Parra, además de la inaplicación de las Resoluciones 40 de 2015 y 345 2016, también pidió la de los actos generales expedidos en el marco del concurso, sin relacionar de manera concreta y específica cada una de esas decisiones, ello no desconoce el artículo 163 del CPACA14, por cuanto esta norma busca que se individualicen con precisión los actos administrativos cuya nulidad se pretende, lo cual no guarda comunión con el excepcional control de legalidad que aquella está proponiendo.
Por otra parte, no se puede desconocer que la solicitud de inaplicación, de conformidad con el artículo 148 del CPACA, procede de parte o de oficio, y si bien, en principio, corresponde efectuar tal análisis respecto de las Resoluciones 40 de 2015 y 345 de 2016, relacionadas de manera concreta por la demandante, también lo es, que de encontrarse acreditado que cualquier otro acto general expedido en el marco del concurso que deba ser inaplicado, una decisión en ese sentido se encuentra conforme al ordenamiento jurídico.
En tercer lugar, es importante mostrar que la actora no aportó con el escrito inicial del proceso copia del Decreto acusado 3310 de 2016, porque ese acto no le fue notificado y así lo reiteró, bajo la gravedad del juramento, en el escrito de subsanación de la demanda. Por lo anterior, la Procuraduría General de la Nación allegó al plenario el acto particular controvertido, vía correo del 3 de agosto de 2017.
Así las cosas, la demandante no desconoció el artículo 166 del CPACA, por cuanto sustentó, de la forma prevista en esa normativa, la razón por la cual no le era posible allegar la copia del acto acusado. Aun así, el imperativo de acompañar con la demanda copia del acto acusado no se extiende a los actos generales que se piden inaplicar, los cuales, como lo señaló el a quo, están publicados en 14 «ARTÍCULO 163.
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2017-01002-01 (1402-2020) Demandante: Aida Luz Granada Parra 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia la página web de la Procuraduría General de la Nación y son de fácil consulta.
Por las razones que anteceden, el despacho confirmará la decisión del tribunal, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la Procuraduría General de la Nación y el tercero interviniente. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 26 de noviembre de 2019, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda «por configurarse una proposición jurídica incompleta», «falta de legitimación de hecho en la causa por pasiva», cosa juzgada constitucional e inepta demanda.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Administrativo de Cundinamarca.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado