CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2012-01311-02 (3185-2020) Demandante: Luis Domingo Cárdenas Demandado: Nación - Rama Judicial - DEAJ _________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió de forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el señor Luis Domingo Cárdenas, a través de apoderada judicial, solicitó: PRIMERA: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio DESAJ11-JR-5100 de 1° de diciembre de 2011;
Resolución No. 7058 de 2 de marzo de 2012, suscritos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca y la Resolución No 2760 de 9 de mayo de 2012, suscrita por el Director Ejecutivo Nacional de Administración Judicial, por medio de los cuales no se accedió a la petición de ajuste del salario del demandante… SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho del demandante, adquirido en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle al ajuste de su remuneración como Juez Municipal que para la vigencia de 2009 debía ser igual al 34.7% del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes y a partir de 2010 y con carácter permanente, dicha remuneración sería equivalente al 34.9% del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes; y a partir del 2010 como Juez del Circuito que para la vigencia 2010 con carácter permanente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes y a partir del año 2010 y con carácter permanente, dicha remuneración sería equivalente al 43.2% del valor correspondiente al setenta por ciento (10%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, correctamente liquidado y el pago retroactivo indexado con los respectivos intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre lo realmente pagado al doctor LUIS DOMINGO CARDENAS como Juez Promiscuo Municipal de Agua de Dios del 1 de enero de 2009 hasta el 31 de mayo 2011 y como Juez Penal del Circuito de Fusagasugá para Adolescentes con Funciones de Conocimiento desde el 1 de junio de 2011 hasta el día en que se profiera el fallo y en adelante… TERCERA: Se reliquiden los salarios y todas las prestaciones sociales… El demandante asimismo solicitó reconocer intereses, actualizar o indexar las cifras y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en la ley.
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: El doctor Luis Domingo Cárdenas se desempeñó como Juez Promiscuo Municipal de Agua de Dios del 1° de enero de 2009 hasta el 31 de mayo 2011 y como Juez Penal del Circuito de Fusagasugá para Adolescentes con Funciones de Conocimiento desde el 1° de junio de 2011 hasta la fecha.
El 8 de junio de 2011 demandante procedió a solicitar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) la reliquidación y ajuste salarial en el desempeño de su cargo. Mediante Oficio DESAJ11-JR-5100 del 1° de diciembre de 2011 y Resolución 7058 de 2 de marzo de 2012, suscritos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, y la Resolución 2760 de 9 de mayo de 2012, suscrita por el Director Ejecutivo Nacional de Administración Judicial, no se accedió a la petición del actor.
El 14 de septiembre de 2012 radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. La solicitud de conciliación fue declarada fallida, según constancia del 7 de noviembre de 2012. La contestación de la demanda Dentro de la oportunidad procesal, la entidad demandada contestó la demanda y se opuso a todas las declaraciones y condenas, porque según su criterio la demanda carece de fundamentos jurídicos.
Solicitó se absuelva de ellas, alegó que la entidad como autoridad administrativa no tiene la facultad de interpretar leyes e inaplicarlas en razón que son los jueces quienes tienen dicha facultad. Propuso las excepciones de fondo y la innominada. La sentencia apelada El 30 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante fallo de primera instancia, decidió:
PRIMERO. - Declárese no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada, por las razones anotadas en la parte motiva de este fallo. SEGUNDO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos…, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- Condénase a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL a pagarle al demandante, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados en su condición de Juez Promiscuo Municipal de Agua de Dios del 1 de enero de 2009 hasta el 31 de mayo 2011 y como Juez Penal del Circuito de Fusagasugá para Adolescentes con Funciones de Conocimiento desde el 1 de junio de 2011 y hasta tanto funja en dicho cargo; lo cual debe liquidarse conforme lo dispuso los artículos 2 y 3° del Decreto 1251 de 2009 y los Decretos que establezcan los correspondientes porcentajes, año a año, sin que en ningún caso pueda superarse los topes establecidos por el Gobierno Nacional, esto es, atendiendo lo que por todo concepto perciba anualmente un Magistrado de Alta Corte, el cual debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas, siguiéndose los parámetros fijados en la parte motiva de esta sentencia. En adelante aplicará iguales parámetros que los acá indicados.
CUARTO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. El recurso de apelación Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones, exponiendo para ello argumentos similares a los de la contestación de la demanda.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, modificado por la Ley 2080 del 2021, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. El 25 de febrero de 2021 los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia. A su vez los Magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos, declararon fundado el impedimento manifestado por sus homólogos y dispusieron realizar el sorteo de Conjueces.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. El 25 de octubre de 2021 el Conjuez ponente admitió el recurso de apelación. Y el día 6 de junio de 2023 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Misterio Público para conceptuar.
Tanto la parte demandante (índice 39) como la demandada (índice 32 y 38) presentaron alegatos. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Luis Domingo Cárdenas al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se expondrá la normatividad vigente; en tercer lugar, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación que “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.
El marco normativo de la prima especial de servicios En primer lugar, la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial está contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional. En segundo lugar, los siguientes dos cuadros permiten visualizar los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. En tercer lugar, en cuanto a la prescripción de la prima especial de servicios, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. En cuarto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto En el expediente está acreditado, respecto de Luis Domingo Cárdenas: Que se desempeñó como Juez Promiscuo Municipal de Agua de Dios del 1° de enero de 2009 hasta el 31 de mayo 2011 y como Juez Penal del Circuito de Fusagasugá para Adolescentes con Funciones de Conocimiento desde el 1° de junio de 2011 hasta la fecha.
Que el régimen laboral que le es aplicable es el previsto en el Decreto 57 de 1993, esto es, el régimen de acogidos. Que el día 8 de noviembre de 2011, mediante derecho de petición, solicitó a la DEAJ la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, con la inclusión del 30%. Que su petición le fue negada mediante los actos administrativos demandados.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Luis Domingo Cárdenas tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, Luis Domingo Cárdenas, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, Luis Domingo Cárdenas tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 1° de enero de 2009, o sea desde que empezó a fungir como Juez de la República, ya que la prescripción la interrumpió el 8 de noviembre de 2011, esto es, en un plazo inferior a tres años contados desde la fecha en que inició su cargo de Juez.
En efecto, si interrumpió la prescripción el 8 de noviembre de 2011, los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 8 de noviembre de 2008, pero para esa fecha aún no era Juez de la República, cargo que solo vino a desempeñar a partir del 1° de enero de 2009, fecha entonces desde la cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios.
Como la sentencia de primera instancia decidió justamente lo mismo que se acaba de exponer, ella será confirmada en todas sus partes. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Luis Domingo Cárdenas en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta providencia, y con el fin de estarse a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 2 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102, respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.