Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Mary Inés Preciado de Orjuela presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del auto ADP 000307 del 20 de enero de 2017, a través del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 ordenó el archivo de la solicitud «toda vez que se ha venido negando de manera reiterada la pensión a la interesada, al contar con 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP 2 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela vinculación de carácter NACIONAL […]».

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, a partir del 2 de abril de 2008, en cuantía de $1.739.539.88; ii) se condenara a la UGPP a efectuar los ajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) se ordene a la entidad demandada a reajustar las sumas adeudadas conforme con el índice de precios al consumidor; iv) se cumpliera la sentencia en los términos de los del artículo 192 del CPACA; y iv) se condenara en costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Mary Inés Preciado de Orjuela nació el 8 de noviembre de 1947. - Mediante Decreto 025 del 14 de enero de 1967, fue nombrada por el gobernador como maestra seccional de la Concentración Urbana de Niñas, cargo que ocupó entre el 29 de enero y el 15 de mayo de 1967.

Vinculación de carácter «Departamental – Nacionalizado». - A través del Decreto 021 del 15 de enero de 1968, el gobernador del Tolima la designó como maestra en la Seccional de la Concentración Urbana de Varones 20 de Julio del municipio de Ibagué, cargo que desempeñó entre el 15 de enero de 1968 y el 20 de febrero de 1976. Vinculación de carácter «Departamental – Nacionalizado». - El 27 de febrero de 1974 el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución 0946, con la cual designó a la demandante como docente de educación básica, cargo del cual tomó posesión el 6 de marzo de 1974, vínculo que se mantuvo nacional hasta el 22 de agosto de 1996. - De acuerdo con la Ley 60 de 1993, el departamento de Tolima fue certificado con Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

De acuerdo con lo anterior, el vínculo de la demandante que nació nacional mutó a «Territorial – Departamental», a partir del 23 de agosto de 1996. Como consecuencia de lo anterior, el tiempo de servicio que Mary Inés Preciado de Orjuela prestó entre el 23 de agosto de 1996 y el 20 de marzo de 2006 son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - El 30 de agosto de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, petición que fue resuelta mediante auto ADP 000307 del 20 de enero de 3 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela 2017, con el cual ordenó el archivo de la solicitud «toda vez que se han venido negando de manera reiterada la pensión a la interesada, al contar con vinculación de carácter NACIONAL».

Los recursos interpuestos contra la anterior decisión no fueron concedidos, por lo que «debe entenderse agotada la vía gubernativa». 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966;1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; y 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 del CPACA.

En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: - El acto demandado con desconocimiento del debido proceso, por cuanto, sin bien el artículo 19 del CPACA establece que en caso de que se trate de «peticiones reiterativas ya resueltas» la autoridad administrativa podrá remitirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane. - En la petición que dio origen al acto objeto de reproche, se planteó que el proceso de descentralización establecido en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 conllevó a que el vínculo de la demandante mutara de nacional a territorial, argumento que no fue estudiado por la UGPP, en tanto consideró que se trataba de una petición reiterada ya resuelta. - La demandante cumplió con lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto acreditó vinculación departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y más de 20 años como educadora del orden territorial. - De acuerdo con el régimen constitucional vigente a partir de 1991, Colombia es un Estado en forma de república unitaria descentralizada, lo que conlleva a la autonomía de los entes territoriales que «recibe competencias de un servicio bajo tal figura» por lo que la Nación «pierde la condición patronal, mientras que el territorial adquiere tal carácter, y de otro lado, el trabajador o educadora en este caso, que tenía el 3 Folios 5 a 28. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela carácter de nacional, por efecto de la descentralización muta en un vínculo a Departamental, Distrital o Municipal» (sic para toda la cita). - Con ocasión de la descentralización de la educación, prevista en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traslado de competencias en materia educativa involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre los docentes y el Estado, pues a partir de este proceso progresivo, esa relación laboral se transformó a un vínculo departamental, municipal o distrital. - La UGPP no dio validez a los tiempos de servicio prestados después del proceso de descentralización, con lo que desconoció las disposiciones de la Ley 60 de 1993, y las normas constitucionales. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que expresan a continuación4: - El acto demandado se encuentra ajustado a derecho, por cuanto la demandante no acreditó los requisitos exigidos por las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, no cumplió con los 20 años de servicio como docente del orden departamental, municipal o distrital. - La demandante se vinculó como docente del orden nacional, de acuerdo con la Resolución 0946 del 27 de 1974, vinculación que estuvo vigente entre el 6 de marzo de 1974 y el 31 de octubre de 2011.

Sin embargo, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, ese tiempo de servicios no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida, en tanto, de esta solo eran beneficiarios los docentes del orden territorial. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia del derecho a reclamar por parre del demandante; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; v) prescripción e iv) innominadas. 11.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia proferida el 25 de noviembre de 20215 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 4 Folios 360 a 366. 5 Folios 521 a 527. 5 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: De acuerdo con las pruebas aportadas, la demandante acreditó una vinculación del orden territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 y que se desempeñó como docente oficial del sector territorial durante 23 años, 9 meses y 10 días; sin embargo, de ese lapso, 15 años, 14 meses y 17 días, fueron acumulados luego del proceso de descentralización de la educación, a través de la incorporación de los docentes nacionales a las plantas territoriales, que aunque cambiaron de empleador continuaron conservando el régimen salarial y prestacional del que venían gozando.

Con ocasión de la descentralización de la educación establecida en la Ley 60 de 1993, los docentes oficiales cambiaron de patrono, por lo que, sin importar el origen de los recursos para su pago, pasaron a ser servidores del orden territorial. A pesar de lo cual, los maestros con vinculación nacional siguieron rigiéndose por el régimen prestacional de los previsto en la Ley 91 de 1989 el cual difiere de quienes ostentaban una vinculación territorial.

Así las cosas, del tiempo de servicios prestados por la demandante como docente territorial, solo pueden ser computados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia 8 años, 4 meses y 23 días, lo que conduce a que se nieguen las súplicas de la demanda. Finalmente, de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, condenó en costas a la parte vencida, y ordenó su liquidación de conformidad con lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso. 1.4.

El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación6 en el cual reprochó la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: Para efectos de verificar los 20 años de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia solo pueden ser computados los tiempos de servicio que los docentes oficiales prestaron con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, requisito que fue plenamente acreditado por la demandante, quien «laboró así: desde el 29 de enero de 1967 hasta el 15 de mayo de 1967, en el Municipio de Prado, Departamento del Tolima; y desde 15 de enero de 1968 hasta el 20 de enero de 1976, en el Municipio de Ibagué, Departamento del Tolima, tiempos nacionalizados por la Ley 43 de 1975; luego desde el 23 de agosto de 1996 al 20 de marzo de 2006 6 Folios 536 a 546. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela con el Departamento del, Tolima por efecto de la descentralización; y desde el 21 de marzo de 2006 hasta el 10 de enero de 2012 (fecha de retiro), en el Municipio de Ibagué por efecto de la descentralización» (sic).

El tribunal de primera instancia concluyó que el tiempo de servicios prestados por quienes se vincularon como docentes del orden nacional y pasaron a ser territoriales con ocasión del proceso de descentralización de la educación, no podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto siguieron rigiéndose por el régimen prestacional previsto en la Ley 91 de 1989; situación que no fue prevista por el legislador, sino que, al contrario, el artículo 15 de la mencionada Ley 91 ratificó la compatibilidad entre la pensión ordinaria o de jubilación y la pensión gracia. En la sentencia objeto de apelación, el a quo desconoció el principio de favorabilidad y «el mandato de la aplicación preferencial de la norma especial sobre la norma general (artículo 5 de la ley 57 de 1887)» (sic), al interpretar que la disposición aplicable a la demandante era el literal b), del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y no el literal a), numeral 2 de la misma disposición. - Finalmente solicita se revoque la condena en costas, bajo la consideración de que no se desvirtuó la presunción de buena fe. 1.5.

Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto7. 2.

Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: 7 De acuerdo con el informe de paso a despacho que obra en el folio 502. 7 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela ¿La vinculación como docente nacional que ostentó Mary Inés Preciado de Orjuela mutó a departamental a partir del 23 de agosto de 1996, con ocasión del proceso de descentralización y de la certificación en educación del departamento del Tolima? Y si la anterior respuesta es afirmativa ¿Ese tiempo puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Finalmente, si ¿Luz María Mora Toro acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo;

(2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.2. Marco normativo La Ley 114 de 19138 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela (iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Mary Inés Preciado de Orjuela nació el 8 de noviembre de 194721. - La demandante ocupó el cargo de maestra seccional de la Concentración Urbana de Niñas, entre el 29 de enero y el 15 de mayo de 1967, al cual fue designada por el gobernador del departamento del Tolima mediante Decreto 025 del 14 de enero de 196722. - A través del Decreto 021 del 15 de enero de 196823, el gobernador del departamento del Tolima la nombró como maestra en la Seccional de la Concentración Urbana de Varones 20 de Julio del municipio de Ibagué, el cual desempeñó entre el 15 de enero de 1968 y el 20 de febrero de 197624. - Por medio de la Resolución 0946 del 27 de febrero de 197425, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, fue nombrada como 21 Copia registro civil de nacimiento, folio 281. 22 Folio 288. 23 Folio 290. 24 La renuncia fue aceptada a través del Decreto 179 del 4 de marzo de 1996.

Folio 294. 25 Folio 344. 12 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela profesora en el INEM de Ibagué, cargo que ocupó entre el 28 de marzo de 1974 y el 9 de enero de 201226. - Mediante Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, el Ministerio de Educación Nacional, certificó el «cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 14o. de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento del Tolima». - El 26 de diciembre de 2002, mediante Resolución 3033, el Ministerio de Educación Nacional otorgó certificación «al Municipio de Ibagué, Departamento del Tolima, por haber cumplido los requerimientos técnicos para asumir la prestación del servicio educativo, de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001» (sic). - De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 14 de junio de 201627, la demandante prestó sus servicios al departamento del Tolima como docente del nivel primaria con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.

Concentración de niñas Decreto 025 14-01-1967 29-01-1967 - Traslado Concentración niñas Alpujarra (Tol) Resolución 021 22-02-1967 22-02-1967 15-05-1967 Tiempo total 3 meses y 16 días En el referido formato, también se certificó que la demandante prestó sus servicios como docente, en propiedad, del nivel básica primaria con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.

Esc ESC VEINTE DE JULIO Ibagué (Tol) Decreto 021 15-01-1968 15-01-1968 - Traslado Esc Boyacá Ibagué (Tol) Resolución 007 17-01-1969 17-01-1969 20-02-1976 Tiempo total 8 años, 1 mes y 5 días 26 Renuncia aceptada a través de la Resolución 02774 del 27 de diciembre de 2011. Folio 472. 27 Folios 283 a 286. 13 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela Finalmente, el referido formato se relacionó, que la demandante prestó sus servicios como docente, en propiedad, del nivel básica secundaria con vinculación nacional, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.

Esc Secretaría de Educación de Ibagué Decreto 25 06-03-1974 06-03-1974 - Licencia no remunerada SEDE 1 INST EDUC LICEO NACIONAL Ibagué (Tol) Resolución 17- 01809 22-08-2011 01-09-2011 31-10-2011 Tiempo total 37 años, 8 meses y 4 días - El 30 de agosto de agosto de 2016 la demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue resuelta mediante Auto ADP 000307 del 20 de enero de 2017, a través del cual dispuso que «teniendo en cuenta que se ha negado reiteradamente a solicitud a la interesada y en consideración a que no fueron aportados nuevos elementos de juicio que modifiquen la decisión adoptada, no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente frente a la solicitud de reconocimiento de pensión gracia pretendida a su favor.» (sic) 2.4.

Análisis sustancial El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditaron los 20 años de servicio, por cuanto, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia no era posible computar el tiempo durante el cual la demandante se desempeñó como docente en el sector territorial, con ocasión de la descentralización de la educación. La demandante presentó recurso de alzada contra la anterior decisión y solicitó que se revocara, al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que a partir del 23 de agosto de 1996 su vinculación mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización del departamento del Tolima.

Al respecto, se encuentra que el debate objeto del presente litigio se centra en determinar si la vinculación de carácter nacional que ostentó Mary Inés Preciado de Orjuela desde el 28 de marzo de 1974, mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización que inició con la Ley 60 de 1993. Frente a este argumento, de acuerdo con el material probatorio se observa que a través de la Resolución 0946 del 27 de febrero de 1974, fue nombrada como profesora en el INEM de Ibagué, vínculo que, como lo sostuvo la demandante y lo certificó la Secretaría de Educación de Ibagué nació como nacional. 14 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela Adicional a lo expuesto, de acuerdo con la posición plasmada en la jurisprudencia de la Sección Segunda, no es posible computar para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida el tiempo de servicios prestado en los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, en consideración a que: «(…) las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera, como bien lo determinó el Tribunal de Cundinamarca, que el vínculo de la actora durante el tiempo en el que prestó sus servicios como docente en el INEM Santiago Pérez, del 8 de noviembre de 1993 al 14 de agosto de 1996 y del 5 de abril de 1999 al 5 de septiembre de 2013, fue de carácter nacional.

Reitera la Sala que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador.28».

Ahora bien, de acuerdo con la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del departamento del Tolima.

Esto es, que como lo afirmó la demandante, a partir de 1996 el departamento asumió el servicio público educativo. Al respecto, esta Subsección encuentra pertinente precisar que el mencionado proceso de certificación en educación del departamento del Tolima, no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de la demandante el 28 de marzo de 1974.

En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».

En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.

En esa línea el Decreto 28 Sentencia del 1 de diciembre de 2016, subsección B exp. 0783-14 con ponencia de César Palomino Cortés. 15 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela 195 de 199529, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993».

De otra parte, la demandante cuestionó la sentencia de primera instancia al considerar que la conclusión según la cual el tiempo de servicios prestados por quienes se vincularon como docentes del orden nacional y pasaron a ser territoriales con ocasión del proceso de descentralización de la educación, no podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto siguieron rigiéndose por el régimen prestacional previsto en la Ley 91 de 1989, desbordaba las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, como se señaló en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación»; es decir que el fin de esta prestación fue compensar la diferencia salarial que existía entre los docentes del orden territorial o nacionalizados con los docentes que ostentaban una vinculación nacional, en la medida en que en la mayoría de los casos, estos últimos tenían una mayor remuneración. Lo anterior explica la razón por la cual no es viable computar los tiempos de servicios prestados como docentes del orden nacional, por cuanto, lo contrario desbordaría el propósito con el que fue creada esa prestación. Ahora bien, de acuerdo con el caso en estudio se encuentra Mary Inés Preciado de Orjuela: i) desde el 28 de marzo de 1974 prestó sus servicios como docente con vinculación nacional [vinculación que ostentó hasta la fecha del retiro definitivo del servicio]; ii) al momento de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 se encontrada vinculada como docente del orden nacional, por lo que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 15 la Ley 91 de 1989, continúo con el régimen de prestaciones económicas y sociales de los empleados públicos del orden nacional30; y iii) después de la incorporación a la planta del departamento del Tolima continuó con el mismo régimen prestacional, de conformidad con lo expresamente 29 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 30 Numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989: «[…] Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.» 16 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela establecido en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, con la cual se inició el proceso de descentralización31.

Así las cosas, para esta Subsección es claro que no es posible computar el tiempo de servicios que la demandante prestó con posterioridad al proceso de descentralización, porque, aunque su empleador pasó a ser el respectivo ente territorial, como se explicó en líneas anteriores, no mutó de nacional a territorial ni su tipo de vinculación ni su régimen salarial, siendo la diferencia que existía en este último la motivación principal que conllevó a la creación y reconocimiento de la pensión gracia. En suma, para la Sala es claro que la vinculación de la demandante nació nacional el 28 de marzo de 1974 y mantuvo esta naturaleza hasta el 9 de enero de 2012, fecha en la que se retiró definitivamente del servicio.

Por lo que como lo concluyó el tribunal de primera instancia, a Mary Inés Preciado de Orjuela no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. En consecuencia, los elementos materiales probatorios aportados al plenario permiten establecer que no se acreditó el tiempo de servicios requerido para que la demandada accediera a la pensión gracia, razón por la cual se confirmará la sentencia del 25 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda, por los argumentos esgrimidos en la presente providencia. 2.5.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 31 Inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.» 17 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte vencida, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Mary Inés Preciado de Orjuela no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal segundo la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso adelantado por Mary Inés Preciado de Orjuela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 73001-23-33-000-2019-00119-01 (3721-2022) Demandante: Mary Inés Preciado de Orjuela En su lugar se dispone no condenar en costas.

Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.