CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 28 de julio de 2022. Radicación número: 05001-23-33-000-2017-03036-01 (0972-2022) Actor: Angélica María Rendón Castañeda. Demandado: Municipio de Segovia, E.S.E. Hospital San Juan de Dios.

Referencia: Salarios y prestaciones sociales. Falsa motivación del acto administrativo. __________________________________________________________________ I. ASUNTO La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de septiembre de 2021 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES La demanda. 2. La señora Angélica María Rendón Castañeda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la E.S.E. Hospital San Juan de Dios y el municipio de Segovia con el fin de que se declare la nulidad del Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017 el cual le aceptó la renuncia al cargo de gerente de la E.S.E. precitada. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 20 de junio de 2017 hasta el 31 de marzo de 2020. Así mismo, al pago de daños extrapatrimoniales por concepto de perjuicios a la salud y a la honra y/o buen nombre. 1 Del 14 de junio de 2022, folio 367. 4.

Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes hechos relevantes que se extraen de la demanda y de los documentos aportados con esta2: 5. La demandante refiere haber ganado concurso de méritos por lo que fue nombrada en el cargo de gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios mediante Decreto 115 del 12 de octubre de 2016 y posesionada el mismo día. Así mismo, afirma que en el desarrollo de su gestión modificó la forma de vinculación del personal, la manera en que se remitían pacientes a otras IPS, la forma en que se realizaba el mantenimiento de los vehículos y suscripción de acuerdos para suplir la carencia de insumos. 6.

Precisa que debido a su gestión y ante los cambios realizados, circularon amenazas provenientes de grupos armados al margen de la ley en las que se le constriñó para que renunciara a su cargo. Por consiguiente, el alcalde municipal de Segovia mediante oficio del 04 de junio de 2017, que posteriormente fue comunicado a la opinión pública le solicitó que dimitiera de su cargo, por lo que a raíz de las presiones acató la petición y presentó renuncia la cual fue aceptada mediante Decreto 053 del 16 de junio de 2017 y se hizo efectiva el 20 de junio de la misma anualidad.

Concepto de violación. 7. La demandante indica que con la decisión enjuiciada las entidades demandadas desconocieron los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 29, 221 de la Constitución política, artículo 192 de la Ley 100 de 1993 y 72 de la Ley 1438 de 2011 por cuanto el acto administrativo demandado fue expedido con vulneración del debido proceso, falsa motivación y desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió, pues la renuncia no fue espontanea ni libre.

Contestación de la demanda. 8. La parte accionada se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que en el presente caso la renuncia de la accionante fue libre y voluntaria, motivo por el que fue aceptada y que no existen razones ocultas que hayan dado lugar a una falsa motivación del acto administrativo. 2 Folios 1 a 6 del expediente.

Sentencia apelada. 3 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de fecha 28 de septiembre de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda ordenando al municipio de Segovia reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 20 de junio de 2017 hasta el 31 de marzo de 2020 en razón a que se presionó a la actora para que renunciara a su cargo, lo que constituye un vicio de la voluntad.

No obstante, le negó el reconocimiento y pago del daño a la salud y la honra debido a que la demandante no demostró que el estrés emocional y psicológico tuvo origen en el acto administrativo que aceptó su renuncia y tampoco probó una afectación a su buen nombre. Así mismo, condenó en costas a la parte demandada. Recurso de apelación. 10.

El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en razón a que el aquo debió acceder al reconocimiento del (i) daño a la salud por considerar que la señora Angélica Rendón sufrió graves amenazas de muerte lo que la llevó a gerenciar desde la ciudad de Medellín, así como también, a la (ii) indemnización por afectación a la honra y/o buen nombre, ya que mediante el acto objeto de reproche el cual le aceptó su renuncia fue motivado en presuntas irregularidades en la E.S.E. y hallazgos en la Contraloría General de Antioquia, afectando su vida profesional y reputación. 11.

La parte accionada manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia en que el acto demandado estuvo correctamente motivado, pues no existió enemistad ni persecución con la accionante que alteraran su libre y espontanea desvinculación de la E.S.E.; la motivación del acto atendió a las atribuciones propias de los hallazgos administrativos que presentó la Contraloría General del Antioquia.

Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 12. La parte demandante y demandada guardaron silencio. El Ministerio Público no emitió concepto. (fl. 367) 3 Folios 418 a 448. lll. CONSIDERACIONES Análisis del asunto. 13. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por ambas partes sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente: Problema jurídico 14.

Establecer si el acto demandado fue expedido con falsa motivación, caso en el cual la Sala deberá examinar si la demandante tiene derecho al pago de los perjuicios por afectación a la salud y la honra y/o buen nombre o si, por el contrario, el acto administrativo acusado se encuentra debidamente motivado de acuerdo a la situación fáctica que rodeó su expedición dando lugar ello a revocar la decisión de primera instancia. Con el ánimo de desarrollar y resolver el problema juicio, se abordará el estudio referido a la causal de nulidad de los actos administrativo por falsa motivación y con base en ello y en las pruebas obrantes en el proceso, desatar la alzada.

La falsa motivación cómo causal de nulidad de los actos administrativos 15. El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó4: «[…] Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;

(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados cómo 4 11001-03-25-000-2014-01085-00, 3374-2014 Sentencia, Fecha: 29/07/2021, Seccion: Sección Segunda Subsección B, Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Igualmente, sentencia del 27 de agosto de 2020, 66001-23-33-000-2013-00173-01, Seccion: Sección Segunda Subsección B, Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado …» 16.

De lo anterior, se colige que el vicio de nulidad aparece demostrado cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de tres eventos a saber: i) Cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; ii) Cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta y iii) por apreciación errónea de los hechos, es decir, que los acontecimientos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo. 17.

Así mismo, los motivos que fundamentan el acto administrativo deben ser ciertos y corresponder a las circunstancias de hecho y de derecho necesarias para proferir la decisión, es decir, debe existir correspondencia entre la motivación del acto administrativo y la realidad fáctica y jurídica del caso. 18. De igual manera, la falsa motivación está enunciada en el artículo 137 del CPACA como una causal de nulidad autónoma que permite contrastar los fundamentos de hecho y de derecho de los actos administrativos, así: «[…] Artículo 137.

Nulidad Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió …» Caso concreto 19.

Como el recurso de apelación fue interpuesto por ambas partes, inicialmente se resolverá el cargo planteado por la parte demandada, es decir, si el acto enjuiciado fue expedido o no con falsa motivación, para luego determinar si la actora tiene derecho al pago de los perjuicios por afectación a la salud y la honra, puntualizando que en el recurso deprecado por la accionada no obra cargo alguno encaminado al pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir a la demandante desde el 20 de junio de 2017 hasta el 31 de marzo de 2020, sino que se limitó a cuestionar únicamente lo atinente a la causal de falsa motivación declarada por el aquo. 20.

Es así como al examinar el acervo probatorio recaudado en el plenario, obra el oficio del 04 de junio de 2017 por medio del cual el alcalde del municipio de Segovia le solicita la renuncia a la señora Angélica María Rendón Castañeda por las reiteradas amenazas recibidas por las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y la Oficina de Cobro y sicariato «YEPES» (fl. 27 a 38) en los siguientes términos (fl. 39): «[…] Agradeciendo su apoyo a mi gestión como alcalde municipal; quiero manifestarle que por su paso en la institución se han logrado acciones positivas que servirán para la proyección a futuro y un mejoramiento institucional.

Sin embargo, hay dificultades en el momento infranqueables por lo cual le solicito muy respetuosamente la renuncia inmediata a su cargo como gerente de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios. Entendiendo que existen situaciones adversas que no obedecen a su voluntad. (…)” 21. Del mismo modo, mediante Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017 el cual le aceptó la renuncia a la señora Rendón Castañeda (fl. 42 a 46) en su parte considerativa expresó lo siguiente: «[…] Que en el mes de abril de 2017, la Contraloría General de Antioquia encontró diferentes hallazgos e inconsistencias financieras en la E.S.E. Que las irregularidades presentadas, por tratarse de una entidad que presta el servicio público de salud, afecta directamente a los ciudadanos de Segovia – Antioquia y todo aquel que pueda acudir a este lugar a solicitar dicho servicio.

Que frente a una necesidad evidente y ratificada por la comunidad en general, se deben tomar las acciones pertinentes a fin de que no se vea afectado el derecho fundamental a la salud. En mérito de lo anterior,

DECRETA

Artículo primero: Aceptar la renuncia a la doctora ANGÉLICA MARÍA RENDÓN CASTAÑEDA al cargo de gerente en la E.S.E. Hospital San Juan de Dios, retirándose del cargo a partir del 20 de junio de 2017. (…)” 22. Una vez realizada la notificación del precitado decreto, el 20 de junio de 2017 la demandante interpuso memorial manifestando su inconformidad contra la decisión del alcalde de Segovia, así: (fl. 47) «[…] De la manera más atenta me permito informarle que el día 19 de junio de 2017 he recibido con sorpresa vía correo electrónico el Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017, comunicación que no corresponde a la realidad por cuanto mi renuncia obedece a la solicitud elevada por usted el día 04 de junio de 2017, en donde me la solicitó por las múltiples amenazas contra mi vida e integridad física.

Este acto es injusto, ilegal, vulnera mi derecho al debido proceso, a la honra y al buen nombre, pues argumenta que mi retiro obedece a sucesos diferentes a los requeridos por usted …» 23. De las pruebas obrantes en el expediente se observa que mediante el oficio del 04 de junio de 2017 el alcalde municipal de Segovia le requirió la renuncia a la accionante por situaciones ajenas a su voluntad (amenazas por parte de grupos ilegales al margen de la ley) así como también, resaltándole que su gestión como gerente de la E.S.E. había tenido acciones positivas, y el Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017 el cual le aceptó la renuncia a la actora se fundamentó en presuntas irregularidades dentro del hospital y hallazgos realizados por la Contraloría General de Antioquia. 24.

De igual manera, la jurisprudencia antes referenciada aduce que se configura la falsa motivación cuando (i) se constata la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (ii) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados cómo fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (iii) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado. 25.

En ese orden de ideas, la Sala colige que sí se configuró una falsa motivación del Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017, pues aunque la administración refirió los motivos de la decisión tomada, los argumentos expuestos no estuvieron acordes con la realidad fáctica y probatoria que dio origen a la aceptación de renuncia de la actora los cuales fueron las diversas amenazas de muerte por parte de las AGC y los YEPES.

Ello se traduce en que no existió concordancia entre la solicitud de renuncia realizada por el alcalde de Segovia y el sustento legal establecido en el acto objeto de reproche en la medida en que el 04 de junio de 2017 éste le pidió la renuncia a la demandante por acontecimientos ajenos a su voluntad (amenazas por parte de grupos ilegales al margen de la ley) y además, elogiándole su gestión como gerente del hospital ya que había logrado actuaciones y operaciones exitosas.

No obstante, lo anterior no fue lo argumentado en el acto que le aceptó la renuncia a la señora Rendón Castañeda, pues lo plasmado se edificó en presuntas irregularidades dentro del hospital y hallazgos realizados por la Contraloría General de Antioquia pese a que en la solicitud de renuncia la exaltó por su labor en la entidad. 26.

Ahora bien, la Sala pasa a examinar el cargo planteado por la demandante el cual es el reconocimiento y pago de los perjuicios por la afectación a la salud y la honra. 27. Con respecto a los perjuicios por afectación a la salud, se tiene que si bien es cierto obran en el expediente certificados médicos en donde se diagnosticó a la señora Rendón Castañeda con estrés agudo, se evidencia que ésta no demostró que la tensión emocional y psicológica tuvieron origen en el acto administrativo que aceptó su renuncia pues aquel fue proferido el 16 de junio de 2017 y los informes médicos fueron expedidos el 29 de mayo de 2017.

Por consiguiente, el estrés agudo de la actora no provino del acto enjuiciado, sino que se causó por las amenazas realizadas a ésta. 28. Referente a los perjuicios por afectación a la honra y/o buen nombre la demandante en su escrito de apelación adujo que mediante el acto objeto de reproche el cual le aceptó su renuncia fue motivado en presuntas irregularidades en la E.S.E. y hallazgos en la Contraloría General de Antioquia, afectando su vida profesional y reputación. Por consiguiente, se analizará la afectación del derecho a la honra y buen nombre a la luz de la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación y en esa medida constatar si la señora Rendón Castañeda demostró la vulneración de sus derechos presuntamente conculcados. 29.

Al respecto, la sentencia del 11 de octubre de 2021 emitida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado5 expresó lo siguiente: “(…) Siguiendo la jurisprudencia constitucional, el derecho “al buen nombre, hace referencia a “la buena opinión o fama adquirida por un individuo en razón de la virtud y el mérito, como consecuencia necesaria de las acciones protagonizadas por él”.

Se trata entonces de un derecho que gira alrededor de la conducta que observe la persona en su desempeño dentro de la sociedad, (…) Por su parte, la honra alude a la reputación de la persona en un sentido de valoración intrínseca por cuanto “la honra o reputación es externa, llega desde afuera, como ponderación o criterio que los demás tienen de uno, con independencia de que realmente se tenga o no honor.

Con fundamento en lo anterior, se vulneraría el derecho al buen nombre y/o a la honra, cuando, sin fundamento alguno, se propagan entre el público -bien en forma directa y personal, ya a través de los medios de comunicación de masas- informaciones falsas o erróneas o especies que distorsionan el concepto público que se tiene del individuo y que, por lo tanto, tienden a socavar el prestigio y la confianza de los que disfruta en el entorno social en cuyo medio actúa, o cuando en cualquier forma se manipula la opinión general para desdibujar su imagen.

(…)” 30. En ese sentido, es menester precisar que aunque no exista correspondencia entre la solicitud de renuncia realizada por el alcalde de Segovia y el sustento legal establecido en el acto objeto de reproche – Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017, ello no significa que los hechos establecidos en el prenotado decreto sean ciertos pues la acreditación del buen manejo de los recursos del hospital debió probarla la actora con informes detallados de la situación financiera antes y después de su gerencia y así poder desvirtuar las irregularidades y hallazgos encontrados por la Contraloría General de Antioquia, prueba que no se allegó al expediente.

En consecuencia, tampoco se reconocerá el pago de perjuicios por afectación a la honra y/o buen nombre. 31. Por otra parte, en cuanto a la condena en costas a la parte demandada, la jurisprudencia de la Sala6 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal tales como la conducta de las partes y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP. 5 05001-23-31-000-2009-01020-01, sentencia de fecha 11/10/2021, Sección: Sección Tercera Subsección B, Ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA 6 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, consejera Ponente (e) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 32. Al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de la causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte accionada, por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla en costas. 33.

Así las cosas, la Sala confirmará con modificación la sentencia del 28 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en lo referente a revocar el numeral sexto el cual condenó en costas a la parte accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto declaró la nulidad del Decreto No. 053 del 16 de junio de 2017 y negó el reconocimiento y pago de los perjuicios por afectación a la salud y la honra de la demandante.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral sexto el cual quedará así: «(…)

SEXTO: sin condena en costas (…)».

TERCERO: Por Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones y constancias de rigor en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.