1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: ROSARIO NEIRA MONTAÑEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / tutela contra providencia judicial – confirma decisión de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales de la actora.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 9 de mayo de 2024, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1.
El 22 de marzo de 2024, la señora Rosario Neira Montañez, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, con ocasión de la expedición de la sentencia del 21 de septiembre de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 50001-33-33-005-2016-00306-01. 1 Que ingresó para fallo el 24 de junio de 2024. 2 Índice electrónico No. 02 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 Hechos relevantes 2. La señora Rosario Neira Montañez fue nombrada por la Universidad de los Llanos, en provisionalidad, para ocupar los siguientes cargos: i) profesional de gestión institucional en la División de Servicios Administrativos, grado 17, desde el 20 de febrero de 2013 hasta el 3 de julio de 2014, y ii) profesional de gestión institucional, en la División de Bienestar Universitario, grado 16, desde el 15 de julio de 2014 hasta el 9 de febrero de 2016. 3.
A través de resolución No. 0177 del 8 de febrero de 2016, se nombró a un nuevo funcionario en el cargo que desempeñaba la ahora accionante, a su juicio, sin motivación alguna. 4. La señora Rosario Neira Montañez interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de los Llanos, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que dispuso tácitamente su retiro del servicio y que, como consecuencia de ello, se le reintegrara el pago indexado de los sueldos, prestaciones, aportes a pensión y demás emolumentos laborales dejados de percibir, toda vez que, según la accionante, contrario a lo manifestado por la universidad, el cargo que ella desempeñaba era de carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción, “siendo por lo tanto imperiosa la motivación de la declaratoria de insubsistencia”. 5.
En primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda, al establecer que el cargo que ocupaba la actora al momento de ser retirada del servicio era de libre nombramiento y remoción, según el Acuerdo 03 de 2009 del Consejo Superior de la Universidad, por lo que la decisión de desvinculación no requería motivación. 6.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la sentencia cuestionada y precisó que si bien el Acuerdo 003 de 2009 tenía falencias técnicas, en tanto que el nivel profesional no integra, por regla general, empleados de libre nombramiento y remoción, no se podía desconocer que al analizar ese acto se podía deducir que la intención del mismo era darle continuidad a los cargos del nivel Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 ejecutivo que se suprimían como empleos de libre nombramiento y remoción, situación que, posteriormente, se corrigió en el Acuerdo 006 de 2016. 7.
Pese a lo anterior, el Tribunal concluyó que esa irregularidad, por sí misma, no podía conducir a determinar la naturaleza de los empleos, ni la nulidad de los actos demandados, debido a que al analizar el contenido material de las funciones desarrolladas por la actora, contrastarlas con las establecidas en el Decreto 1758 de 2014, se podía concluir que estas correspondían a las del nivel directivo, propias de los empleados de libre nombramiento y remoción, por lo que el nominador podía disponer discrecionalmente de su retiro sin necesidad de motivar ese acto.
Pretensiones 8. La parte accionante solicita lo siguiente: “…solicito respetuosamente a magistrados y magistradas del Consejo de Estado, decretar EL AMPARO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA de ROSARIO NEIRA MONTAÑEZ y, en tal sentido, DEJAR SIN EFECTOS el fallo proferido el Tribunal Administrativo del Meta como juez de 2ª instancia confirmatorio del fallo 1ª instancia proferida por el Juzgado 38 (sic) Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, y decretar la PROSPERIDAD DE LAS PRETENSIONES FORMULADAS en sede de lo contencioso administrativo por la aquí tutelante”.
Fundamentos de la demanda de tutela 9. La parte actora considera que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo por la indebida aplicación del Acuerdo 003 de 2019, al calificar como de libre nombramiento y remoción el cargo que desempeñaba la señora Rosario Neira Montañez, desconociendo lo previsto en la Ley 909 de 2004 y el Decreto Reglamentario 770 de 2005, normas aplicables al régimen de empleos y carrera de la Universidad de los Llanos. 10.
Indicó que la decisión desconoció el precedente jurisprudencial sobre la calificación excepcional de los empleos de libre nombramiento y remoción y el deber de motivar los actos administrativos de desvinculación de quienes ocupan empleos de carrera en provisionalidad. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 11.
Señaló que existía una violación directa de la Constitución, al desconocer el carácter excepcional y restrictivo de los empleos de libre nombramiento y remoción previsto en su artículo 125, así como el deber constitucional de protección de los derechos de carrera administrativa. 12. Finalmente, expuso que se presentó un defecto fáctico al no dar una adecuada valoración al manual de funciones del cargo de Profesional de Gestión Institucional.
Trámite en primera instancia 13. Mediante auto del 3 de abril de 2024, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al accionado, Tribunal Administrativo del Meta y a la Universidad de los Llanos como tercera interesada en las resultas del proceso. De igual forma, reconoció personería al apoderado de la actora.
Intervenciones 14. El Tribunal Administrativo del Meta solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela e indicó que se ratificaba en todos los argumentos jurídicos que sustentaron la providencia cuestionada. 15. La Universidad de los Llanos señaló que se oponía a las pretensiones de la demanda de tutela, al considerar que el fallo cuestionado se encontraba ajustado a derecho y no adolecía de los defectos endilgados por la actora. 16.
Adicionalmente, frente a las características de la labor que adelantaba la actora, señaló que las funciones que desempeñaba tenían la naturaleza de un cargo perteneciente al nivel directivo, en tanto que hacía las veces de jefe de personal, por lo que su vinculación era de libre nombramiento y remoción, por lo que no era procedente la motivación del acto de desvinculación. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 17.
También sostuvo que existían varios procesos, ordinarios y de tutela, que compartían supuestos fácticos similares al caso objeto de estudio, en los cuales se han negado las pretensiones. La sentencia de primera instancia 18. Mediante sentencia del 9 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al establecer que el Tribunal Administrativo del Meta realizó un estudio de las normas que regulaban los niveles jerárquicos de los empleos de la Universidad de los Llanos, para concluir que el cargo que desempeñó la demandante correspondía al nivel profesional y las funciones asignadas pertenecían a las de dirección, conducción y orientación, por lo que se encontraba dentro de los empleos de libre nombramiento y remoción. 19.
La Sala determinó que no se presentaron los defectos invocados por la accionada. Frente al defecto sustantivo alegado, se consideró como razonable la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, en el sentido de establecer que algunas de las funciones propias del cargo que desempeñaba la señora Rosario Neira Montañez eran de dirección y conducción institucional, por lo que resultaba procedente clasificarlo como de libre nombramiento y remoción. 20.
En relación con el defecto fáctico, se indicó que la valoración probatoria realizada por el Tribunal no fue arbitraria o irrazonable y que la divergencia de criterio de la accionante frente al Acuerdo 003 de 2009 no tenía la entidad suficiente para constituir una irregularidad. 21. De igual forma, frente a la protección especial por la estabilidad laboral reforzada que invocó la parte actora en el proceso ordinario, con ocasión de que se encontraba a menos de tres años de cumplir los requisitos para acceder a la pensión y porque padecía cáncer de mama, se sostuvo en que en fallo cuestionado se estableció que, a pesar de contar con la edad, a la accionante le faltaban 5 años para completar el tiempo de servicio previsto por la ley para pensionarse y, además, se indicó que en la sentencia SU - 003 de 2018 se precisó que la naturaleza del cargo de libre nombramiento y remoción no se alteraba por el hecho de que este fuese ocupado por una persona que se encontrara ad portas de acceder a la pensión. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 22.
En cuanto a su situación médica, se determinó que en la sentencia se había acreditado, a través de la historia clínica de la accionante, un avance positivo, sin que se pudiera establecer claramente una situación de vulnerabilidad dado que para ese momento ya la enfermedad se encontraba superada. 23. En ese orden de ideas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que en la providencia cuestionada se realizó una labor argumentativa, interpretativa y probatoria que no vulneró los derechos fundamentales invocados e indicó que, aunque la tutelante no esté de acuerdo con esos razonamientos, la divergencia de criterio no es razón suficiente para que prospere el mecanismo de protección constitucional, en tanto que no se trata de una tercera instancia. La impugnación 24.
La parte actora solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados en la demanda y dejar sin efectos la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, por lo que señaló que no compartía las conclusiones a las que llegó la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 25.
En ese orden de ideas, reiteró que, según su criterio, el Tribunal Administrativo del Meta no realizó una interpretación razonable de las normas aplicables al momento de estudiar la nulidad del acto administrativo cuestionado. 26. Sostuvo que en la sentencia de tutela de primera instancia no se tuvo en cuenta la normativa legal y reglamentaria que se debió analizar para resolver la demanda en el proceso ordinario y que esos errores interpretativos no constituyen una simple distorsión del nivel legal, sino que tienen incidencia y relevancia constitucional, en tanto que se refieren al derecho al trabajo y la protección de los cargos de carrera administrativa.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 II. C O N S I D E R A C I O N E S 27. La Subsección procede a resolver la impugnación presentada en contra de la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado. 28.
De conformidad con la demanda de tutela y con el recurso de apelación presentado en contra de la decisión que negó el amparo solicitado, se evidencia que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de tutela judicial efectiva, con ocasión del defecto sustantivo y del defecto fáctico en el que incurrió el Tribunal Administrativo del Meta al resolver, en segunda instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que tenía como pretensión la nulidad del acto administrativo que dispuso tácitamente el retiro del servicio de la ahora accionante. 29.
Frente a la providencia cuestionada en el proceso ordinario, la parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo en relación con la aplicación e interpretación de las normas aplicables al caso en concreto en cuanto al régimen de empleos y carrera de la Universidad de los Llanos, lo que conllevó al desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la calificación excepcional de los empleos de libre nombramiento y remoción y el deber de motivar los actos administrativos de desvinculación de quienes ocupan empleos de carrera en provisionalidad; así mismo, sostuvo que se presentó un defecto fáctico al no dar una adecuada valoración al manual de funciones del cargo de Profesional de Gestión Institucional. 30.
El 21 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la sentencia de primera instancia al encontrar que, funciones propias del cargo que desempeñaba la señora Rosario Neira Montañez eran de dirección y conducción institucional, por lo que resultaba procedente clasificarlo como de libre nombramiento y remoción. Esto en los siguientes términos: “Si bien la Sala reconoce que las disposiciones del Acuerdo 003 de 2009 tienen falencias técnicas, pues, evidentemente, el nivel profesional no integra, por regla general, a los empleados de libre nombramiento y remoción, no es menos cierto que analizado el mencionado acto es posible deducir que la intención del mimo era darle continuidad a los cargos del nivel ejecutivo que se suprimían, como empleos de libre nombramiento y remoción, para lo cual lo adecuado, Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 como posteriormente se realizó por el Acuerdo 006 de 2016, era haberlos ubicado en el nivel directivo y no en el profesional.
No obstante, esta irregularidad por sí misma no puede conducir a determinar la naturaleza de los empleos, ni la nulidad de los actos demandados, toda vez que para la Sala el criterio determinante es el contenido material de las funciones que desarrollaba la actora, las cuales al ser contrastadas con las establecidas en el decreto 1758 de 2014, permiten concluir a la Sala que correspondían a las del nivel directivo, y, en consecuencia, son propias de los empleados de libre nombramiento y remoción. Darle prevalencia al criterio material-funciones atribuidas- sobre el meramente formal- ubicación en el nivel profesional-, constituye una aplicación directa y concreta del mandato constitucional previsto en el artículo 228 cuando señala que: ‘La Administración de Justicia es función pública.
Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial’. Definida entonces la naturaleza del cargo objeto de litigio -Profesional de Gestión Institucional (División de Bienestar Universitario), código 2165, grado 16- como de libre nombramiento y remoción, se recuerda que la vinculación del personal, que ocupe empleos de dicha naturaleza, se efectúa en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de designar a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar las funciones, y ofrezca la confianza necesaria para ejercerlo; y de la misma manera, el nominador puede disponer libremente su retiro, sin que sea necesario expresar los motivos, como lo dispone el inciso final del parágrafo del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 «La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado»”. 31.
La Sala advierte que, en efecto, el Tribunal Administrativo del Meta realizó una interpretación de las normas del régimen de empleo de la Universidad de los Llanos y de las particularidades del caso en concreto, para privilegiar un criterio material en la solución de la controversia, al catalogar el cargo que ostentaba la accionante como de uno de libre nombramiento y remoción, por lo que, contrario a lo manifestado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no era necesario motivar la desvinculación de la señora Rosario Neira Montañez. 32.
Así las cosas, la Subsección considera que la interpretación dada por el Tribunal Administrativo del Meta no resulta irrazonable o violatoria de los derechos invocados por la parte actora y, contrario a ello, encuentra que en el presente asunto se adoptó de un criterio jurídico debidamente sustentado, para negar las pretensiones de la demanda ordinaria, al determinar la naturaleza del cargo de la accionante como de libre nombramiento y remoción. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 33.
De igual forma, aunque no fue objeto de la demanda de tutela, también se advierte que en la sentencia cuestionada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se resolvieron los cargos de la demanda relacionados con la protección especial que aducía la demandante para conservar su cargo, al encontrarse próxima a cumplir con los requisitos para pensionarse y por su situación de salud.
Razonamientos que no fueron debatidos en esta oportunidad. 34. Por lo anterior, se concluye que los argumentos presentados por la accionante en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta no permiten establecer que exista una violación de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01449-01 Accionante: Rosario Neira Montañez Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 10 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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