Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA1 Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación presentados por las entidades demandadas contra la sentencia del 2 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES2 1.1 Pretensiones de la demanda 2. Declarar la nulidad del Oficio 2019018831-2-000 de 18 de febrero de 2019, notificado el 19 de febrero de 2019, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias y prestaciones sociales reclamadas. 3. En consecuencia, se declare que entre las partes existió una relación laboral encubierta entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017, sin solución de continuidad; se condene a la demandada al pago de los siguientes emolumentos: i) de todos los factores constitutivos de salario; ii) prestaciones sociales; iii) aportes al sistema de seguridad social; iv) indemnizaciones por 1 En adelante ANLA 2Folio 1 y siguientes del expediente físico.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 perjuicios; v) devolución de descuentos por retención en la fuente; vi) aportes omitidos a cajas de compensación. 4. Subsidiariamente, ordenar el reintegro de la actora al cargo de Técnico Grado 18 en la ANLA, conforme al Decreto 330 de 2018. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 5. La señora Narda Lissed Garzón Leal se vinculó a la ANLA mediante contratos de prestación de servicios, suscritos entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017. 6. El objeto contractual fue, de manera reiterada, la prestación de servicios de apoyo a la gestión en el Grupo de Finanzas y Presupuesto, particularmente en actividades relacionadas con el cobro de tarifas de servicios de evaluación y seguimiento adelantados por la ANLA, así como en otras funciones conexas derivadas de esta área. 7.
Las actividades se desarrollaron sin solución de continuidad. Y aunque se presentaron intervalos entre la finalización y el inicio de algunos contratos, las labores se mantuvieron de forma permanente durante más de cuatro años, como lo demuestra el pago mensual de honorarios. 8. La demandante cumplía un horario de lunes a viernes de 9:00 a.m. a 6:00 p.m. 9.
Dentro de las funciones desarrolladas, se encuentran, entre otras, las siguientes: apoyar la recepción de solicitudes y elaboración de liquidaciones de cobro, apoyar la preparación de informes de cartera con destino a la Subdirección Administrativa y Financiera, apoyar la atención de usuarios internos y externos, apoyar en la elaboración de actos administrativos. 10.
El servicio era programado y vigilado por el coordinador del grupo de finanzas y presupuesto. 11. Asimismo, la demandante debía asistir a las reuniones convocadas por el citado coordinador, quien actuaba como su jefe directo; solicitaba permisos de manera verbal; y recibía las herramientas y materiales necesarios para la prestación del servicio. 12.
La actora tenía compañeros en la ANLA que prestaban el mismo servicio, vinculados a través de una relación legal y reglamentaria. 13. La entidad decidió unilateralmente no renovar el contrato de la demandante. En consecuencia, ella presentó reclamación administrativa el 28 de Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 enero de 2019, solicitando la declaratoria de existencia de relación laboral por el período en que prestó sus servicios, comprendido entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017, así como el pago de las prestaciones sociales.
La entidad negó la petición mediante oficio del 18 de febrero de 2019. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 14. Se invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 125, 126, 127, 209, 277 y 351 numeral 1 de la Constitución Política. En cuanto a las disposiciones legales, se citaron: Ley 6 de 1945;
Decretos 2127 de 1945, 3135 de 1968, 1042 de 1978, 1045 de 1978, 2400 de 1979, 3074 de 1968, 1848 de 1968; Leyes 4 de 1992, 332 de 1996, 100 de 1993, 244 de 1995, 443 de 1998, 909 de 2004, 1438 de 2008, 1437 de 2011, 1564 de 2012; y Decretos 1919 de 2002 y 1374 de 2010. 15. En el concepto de violación, se sostuvo que, con la expedición del acto administrativo del 18 de febrero de 2019, la ANLA desconoció las normas que reconocen la existencia de una relación laboral cuando concurren sus elementos esenciales.
Se reprochó que la entidad utilizó indebidamente contratos de prestación de servicios, modalidad prevista únicamente para atender obligaciones temporales de las entidades estatales. 16. Que la ANLA contrató a la actora para desarrollar de manera continua el mismo objeto durante todo el tiempo de su vinculación, lo que evidencia el carácter permanente del servicio y, por ende, la necesidad de proveerlo con personal de planta.
En consecuencia, debió ser vinculada mediante una relación legal y reglamentaria, a fin de garantizar sus derechos y prerrogativas laborales. 1.4. Contestaciones a la demanda 17. La ANLA3 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Sostuvo que la relación entre las partes se desarrolló bajo el principio de autonomía, por lo que la demandante actuó con independencia en la prestación del servicio, sin estar subordinada en el ejercicio de sus funciones. 18.
En cuanto a las excepciones previas, propuso la de prescripción y la ineptitud sustantiva de la demanda que sustentó en los siguientes términos: 19. La actora mediante apoderado judicial presentó reclamación administrativa el 29 de agosto de 2018 solicitando la declaratoria de existencia del contrato realidad y el pago de prestaciones sociales.
La ANLA resolvió negativamente dicha solicitud mediante Oficio 2018129490-2000 del 18 de septiembre de 2018. 3 Folio 134 y siguientes del expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 20.
Posteriormente, el 29 de enero de 2019, la actora presentó una nueva petición con idéntico objeto, resuelta el 18 de febrero de 2019 mediante Oficio 2019018831-2-000. Según la entidad, este último acto no creó una situación jurídica nueva que afectara derechos subjetivos, sino que reiteró la decisión anterior. 21. Por ello, consideró que el acto demandable era el del 18 de septiembre de 2018 y no el de febrero de 2019.
En consecuencia, se configuraría la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, dado que se dirigió contra un acto posterior con el fin de reabrir el término de caducidad del medio de control. 22. Además, propuso las siguientes excepciones de mérito: i) actuar conforme a derecho de la ANLA; ii) inexistencia de relación laboral; iii) inexistencia de contrato realidad; iv) prestaciones e indemnizaciones no debidas; v) la genérica e innominada. 23.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible4 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Precisó que la entidad no tuvo injerencia en los hechos narrados por la actora, al paso que no profirió el acto administrativo enjuiciado, si no que fue expedido por la ANLA. 24. Presentó como excepciones las siguientes: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad no intervino en la relación jurídica sustancial que se reclama; y, ii) pago y cobro de lo no debido. 25.
Esta entidad propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, bajo el presupuesto de que no se demandó el acto 20181294490-2- 000 de 18 de septiembre de 2018, el cual se había expedido previamente al objeto de la demanda. 26. Dicha excepción fue resuelta por auto de 27 de octubre de 2022 por el a quo, con los siguientes argumentos: “se remite el tribunal a lo motivado frente a la excepción de caducidad en donde se dijo que no se presentó tal fenómeno por cuanto la demanda se presentó en término, conclusión que se llega al analizarse el acto administrativo demandado que lo fue el Oficio 2019008387-1-00 de 18 de febrero de 2018; siendo pertinente insistir en que se contaba con el término de tres años para reclamar las prestaciones derivadas de la relación laboral pretendida. por tanto, se declarará no probada la excepción de inepta demanda”. 27.
Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, que fue rechazado por improcedente por auto de 7 de marzo de 2023. 4 Folio 116 y siguientes del expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.5.
Sentencia de primera instancia5 28. El Tribunal mediante sentencia de 2 de noviembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 29. En consecuencia: i) declaró la nulidad del Oficio 2019018831-2-000 de 18 de febrero de 2019; ii) reconoció la existencia de una relación laboral entre la demandante y la Nación Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales; iii) condenó a las entidades demandadas a reconocer y pagar a la demandante una indemnización que corresponde al valor de las prestaciones sociales de orden legal, incluidas las cesantías y los intereses a las cesantías que debió recibir entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017, descontando los tiempos en que existieron interrupciones; iv) consideró que no se configuró el fenómeno de la prescripción trienal. 30.
Además, v) ordenó tomar el Ingreso Base de Cotización (IBC) de la demandante y verificar, ante la administradora de fondos de pensiones correspondiente, si existieron diferencias entre los aportes realizados en calidad de empleadora. De encontrarse diferencias a favor de la actora, dispuso que se efectuaran las cotizaciones faltantes en el porcentaje a cargo del empleador.
Por último, vi) negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 31. Para adoptar esta decisión, el tribunal concluyó que las pruebas obrantes en el expediente acreditaban la prestación personal del servicio por parte de la demandante entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017. La remuneración se evidenció a través de los pagos mensuales recibidos por la actora, previa verificación del cumplimiento del objeto contractual por parte del supervisor de los contratos. 32.
En cuanto al elemento de la subordinación, se tuvo por acreditado que: i) la demandante tuvo un horario de lunes a viernes comprendido entre las 8:00 a.m. - 5:30 p.m.; ii) se desempeñaba en el grupo de cartera realizando las liquidaciones de las evaluaciones, permisos y autorizaciones ambientales; iii) tenía un jefe directo; iv) portaba carnet institucional; y v) se le suministraron diferentes herramientas para la prestación del servicio. 33.
Con base en lo anterior, el tribunal concluyó que las funciones de la actora se desarrollaban bajo los lineamientos y órdenes del jefe directo o coordinador de la entidad, configurándose así el elemento de subordinación. 5 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 86. Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.6.
Recursos de apelación 34. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible6 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, reiterando la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en el asunto que se debate, con base en los siguientes argumentos: 35. Si bien el Ministerio de Ambiente y la ANLA hacen parte del sector central de ambiente y desarrollo sostenible del Gobierno Nacional, lo cierto es que son entidades con objetos, misión, visión y funciones diferentes. 36.
No obran en el proceso pruebas fácticas o jurídicas que vinculen al Ministerio con los hechos de la demanda o que evidencien su injerencia en ellos. La demandante nunca tuvo ni ha tenido relación laboral con el Ministerio, por lo cual este no es responsable del reconocimiento ni del pago de los derechos laborales y pensionales reclamados. 37.
El acto administrativo demandado fue expedido por la ANLA, entidad que no está adscrita al Ministerio y que, aunque carece de personería jurídica, sí cuenta con capacidad para ser demandada y comparecer directamente en juicio, representando los intereses de la Nación. 38. Por su parte, la ANLA7 interpuso recurso de apelación, solicitando que la decisión de primer grado fuera revocada.
Para ello, presentó los siguientes argumentos: 39. Cuestionó que se hubiera declarado la nulidad del Oficio 2019018831-2- 000 del 18 de febrero de 2019, pues dicho acto no resolvió de fondo la solicitud de la demandante. Según la ANLA, la decisión de fondo se adoptó en el oficio 2018129490-2-000 del 18 de septiembre de 2018 (notificado el 19 de septiembre de 2018), mediante el cual se negó la pretensión de reconocimiento de relación laboral y derechos derivados. 40.
El oficio de febrero de 2019 solo reiteró la negativa anterior y no creó una nueva situación jurídica, por lo que el acto que debió ser demandado era el de septiembre de 2018. Al no hacerlo así, este último conserva la presunción de legalidad y produce plenos efectos jurídicos. En consecuencia, alegó la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. 41.
Sostuvo también que no se acreditó el elemento de subordinación, ya que la actora solo aportó copias de los contratos de prestación de servicios, sin que existan en el expediente pruebas testimoniales o documentales que demuestren sujeción a órdenes o que sus funciones fueran propias del personal de planta. 6 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 91. 7 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 93.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 42. Finalmente, reprochó que el a quo no hubiera analizado la caducidad de la acción, señalando que la demanda fue presentada después de vencido el término de cuatro meses previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.7.
Trámite en segunda instancia 43. Los recursos de apelación se admitieron a través de auto del 28 de febrero de 20258, oportunidad en la cual se indicó que en Ministerio Público podía rendir concepto desde la admisión de los recursos hasta de que ingresara el proceso para fallo. En ese orden, el procurador delegado ante esta corporación emitió concepto9 en el que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 44. El Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. 45. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 46.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandada, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 47. De acuerdo con los reparos de los apelantes la Sala deberá determinar lo siguiente: 8 Índice 05 aplicativo SAMAI segunda instancia. 9 Índice 08 aplicativo SAMAI segunda instancia. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 48.
¿Le asiste razón a la ANLA al considerar que la señora Narda Lissed Garzón Leal no demandó el acto administrativo a través del cual la entidad resolvió de fondo la situación jurídica que motiva este proceso? 49. De ser negativo el anterior interrogante, se debe estudiar si: ¿entre la señora Narda Lissed Garzón Leal y la parte demandada existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda por configurarse los elementos constitutivos de esta? 50.
¿En el presente asunto se encuentra legitimado en la causa por pasiva el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible? 51. De acreditarse la existencia de la relación laboral encubierta, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 52. La ANLA censuró en el recurso de apelación que la sentencia de primer grado declarara la nulidad del Oficio 2019018831-2-000 de 18 de febrero de 2019, cuando este no resolvió de fondo la situación jurídica que sustancialmente motiva este proceso. Pues, en su criterio el acto que negó la existencia de la relación laboral encubierta fue el Oficio 2018129490-2-000 de 19 de septiembre de 2018, el cual no fue demandado. 53.
El tribunal al resolver la excepción previa de inepta demanda, sostuvo que se remitía a lo motivado frente a la excepción de caducidad, en cuanto la demanda se presentó en término, conclusión a la que allegó al analizar el acto administrativo demandado que lo fue el Oficio 2019008387-1-00 de 18 de febrero de 2018 (sic) siendo pertinente insistir en que se contaba con los 3 años para reclamar las prestaciones derivadas de la relación laboral. 54.
Pues bien, debe recordarse que el artículo 138 del CPACA, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala que «toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. […]». 55.
Asimismo, el artículo 163 ibidem, sobre la individualización de las pretensiones señala que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. […]». Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 56.
La jurisprudencia de esta Corporación12 sobre la individualización del acto demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pronunció: «Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. […] De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control». 57.
Al descender al caso en cuestión, se tiene probado dentro del proceso que la demandante solicitó la nulidad del Oficio 2019018831-2-000 del 18 de febrero de 2019, notificado el 19 de febrero de 2019. En dicho acto, la ANLA respondió la petición de reconocimiento de la relación laboral encubierta presentada por la demandante, a través de apoderado, con los siguientes argumentos: «(…) En su condición de apoderado de la Señora NARDA LISSET GARZON LEAL (…) elevo usted ante la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA- mediante radicado 2018118424-1-000, una petición a efectos de que se reconociera por parte de esta entidad que entre la señora NARDA LISSET GARZON LEAL y el Fonan como intermediario según usted, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA-, existió una relación laboral de orden legal y reglamentaria que se ejecutó entre el periodo comprendido entre el 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017, sin solución de continuidad en su entender y que le fueran reconocidas y pagadas a su mandante como usted las denomina acreencias laborales legales, reconocimiento este que fue negado por la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA mediante comunicación con radicado 2018129490-2-000 de la cual se le hizo entrega el día 19 de septiembre de 2018, en la Calle 72 No 9-55.
Ahora bien, mediante petición radicada por usted ante la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA- el día 29 de enero de 2019 radicada bajo el número 2019008387-1-000, solicita nuevamente, con base en los mismos fundamentos de hecho y de derecho consignados en su petición radicada bajo el número 2018129490-2-000 que le sean reconocidas y pagadas a la señora NARDA LISSET GARZON LEAL unas acreencias laborales, no obstante que la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA- negó en su oportunidad ese reconocimiento, 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de abril de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082-17).
Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 según obra en la comunicación de 18 de septiembre de 2018, con radicado 2018129490-2-000, la cual se anexa». Negrillas de la Sala. 58. La ANLA adujo que el acto administrativo anterior no resolvió de fondo la situación jurídica de la demandante, lo que sí hizo el Oficio 2018129490-2-000 del 18 de septiembre de 2018, que contiene lo siguiente: «En su condición de apoderado de la Señora NARDA LISSET GARZON LEAL identificada con la C.C No 20.357.821 de Bogotá, ha elevado usted ante la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA- mediante radicado 2018118424-1-000, una petición a efectos de que se reconociera por parte de esta entidad que entre la señora NARDA LISSET GARZON LEAL y el Fonan como intermediario según usted, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES- ANLA-, existió una relación laboral de orden legal y reglamentaria que se ejecutó entre el periodo del 15 de mayo de 2012, hasta el 31 de agosto de 2017, sin solución de continuidad en su entender y que se le sean reconocidas y pagadas a su mandante como usted las denomina acreencias laborales legales y solicita así mismo que la respuesta a esta petición se haga mediante acto administrativo motivado, peticiones a las que procedo a dar respuesta en los siguientes términos: Como es sabido para satisfacer el objeto de la actividad administrativa, la constitución y la ley han dotado a la administración pública de “… dos importantes instrumentos: el primero, de naturaleza unilateral producto del ejercicio del poder público, en especial del encomendado a la función administrativa conocido como Acto Administrativo, el segundo de carácter bilateral fundado en conceptos que buscan la igualdad de influencia ius privatista, denominado contrato estatal, que traslada la satisfacción del interés general, en especial del objeto de la actividad administrativa, al plano del tráfico jurídico ordinario propio de los particulares.
Ambos instrumentos de la actividad administrativa con características, principios y naturaleza diversos pero unidos en el propósito del cumplimiento y satisfacción de las finalidades estatales, básicamente de las encomendadas a quienes ejercen funciones administrativas.6.” como la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA- en el caso que nos ocupa, funciones administrativas que le fueron asignadas mediante el Decreto 3573 de septiembre 27 de 2011, resultando de particular relevancia la de procurar el desarrollo y económico del país, y a cuyos efectos, la ANLA vincula a la Señora NARDA LISSET GARZON LEAL, mediante los contratos de prestación de servicios por usted relacionados en el escrito de petición y dado el hecho de que el personal de la planta establecida mediante el Decreto 3578 de 2011 resultaba insuficiente para los cometidos de la ANLA.
De otra parte, el cumplimiento de las obligaciones contractuales a las cuales estaba sujeta la contratista NARDA LISSET GARZON LEAL y las actividades desempeñadas por esta, se hicieron en forma coordinada con el quehacer de la ANLA lo que implicaba la presencia de la señora GARZON LEAL en la entidad para la ejecución del contrato, en unas condiciones de modo y tiempo que no constituían de suyo subordinación laboral tal como usted lo aduce.
Ahora bien, las peticiones por usted elevadas, tienen como único soporte la particular y controvertible calificación jurídica que usted les da sin acierto alguno a los hechos particulares mediante los cuales se ejecutaron las obligaciones contractuales surgidas entre la ANLA y la Señora GARZON LEAL y por supuesto, Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 a las consecuencias jurídicas que le atribuye a las mismas sin un fundamento de hecho o de derecho atendible.
Es de enfatizar, que la ANLA en manera alguna ha pretendido encubrir mediante los contratos de prestación de servicios que celebró con la contratista, una relación laboral por lo demás inexistente, dado que, reitero, la señora GARZON LEAL no ejecutó sus obligaciones contractuales de una manera subordinada en criterio de la ANLA. Expuesto lo anterior, respetuosamente me permito manifestarle que resulta improcedente reconocer que entre la señora NARDA LISSET GARZON LEAL y la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS- ANLA- existió una relación laboral de orden legal y reglamentario, sin solución de continuidad ejecutada entre el periodo del 15 de mayo de 2012 y el 31 de agosto de 2017, no estando por ende la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS-ANLA- obligada a reconocer y pagar a la señora NARDA LISSET GARZON LEAL, suma alguna de dinero por diferencias salariales, auxilio de cesantía, intereses a la cesantía, primas de servicio, vacaciones, aportes al sistema general de seguridad social pensión, prima de vacaciones, prima de navidad, gastos de representación, el auxilio de transporte, auxilio de alimentación, la prima de servicios o la bonificación por servicios prestados».
Negrillas de la Sala. 59. Así las cosas, realizadas las comparativas de ambos actos administrativos, estima la Sala que, en línea con lo argumentado por la ANLA en recurso de alzada, el acto administrativo demandado (Oficio 2019018831-2-000 del 18 de febrero de 2019) no constituye un pronunciamiento de fondo y definitivo de la administración respecto a la petición planteada por la demandante. 60.
En efecto, este último oficio se limitó a reiterar que la solicitud ya había sido decidida mediante el Oficio 2018129490-2-000 de 18 de septiembre de 2018, el cual sí constituye un pronunciamiento de fondo que creó una situación jurídica concreta, negando la existencia de la relación laboral y las prestaciones reclamadas. 61. En consecuencia, la señora Narda Garzón no dirigió su demanda contra el acto que había resuelto su situación jurídica contenido en el Oficio 2018129490-2-000 de 18 de septiembre de 2018.
Razón por la cual, se revocará la sentencia apelada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 62. En tal sentido y por sustracción de materia, no se estudiarán los otros argumentos del recurso. 2.6. De la condena en costas en ambas instancias 63. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-00825-01 (2265-2024) Demandante: Narda Lissed Garzón Leal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 64. En ese orden, a pesar de que se revocará la sentencia apelada, no se condenará en costas en ambas instancias, toda vez que las premisas plasmadas en los recursos se esgrimieron en defensa de los intereses de las partes.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 2 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se declaró la existencia de la relación laboral encubierta; en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda; de conformidad con los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.