Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: RUBÉN DARÍO MOLINA ÁLVAREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Tutela contra providencia judicial - requisitos generales de procedencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante, contra la providencia del 2 de octubre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que resolvió: «Primero. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Rubén Darío Molina Álvarez en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
(…)». I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 3 de septiembre de 2024, el señor Rubén Darío Molina Álvarez, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: con fundamento en los hechos relacionados y la normativa constitucional citada, solicito Honorable Magistrado disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: Tutelar el derecho constitucional al debido proceso Toda vez que la decisión de los accionados me causa un perjuicio irremediable, esto es una sanción disciplinaria sin razón. Por lo cual acudo a esta acción, toda vez que solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
SEGUNDO: en razón a lo anterior ordénese que se declare la nulidad de todo lo actuado e inclusive hasta el auto admisorio de la demanda, por las razones expuestas.
TERCERO: se ordene el traslado de todo el expediente digital al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA para que conozca del mismo, por ser ese cuerpo colegiado el competente para decidir respecto de la acción de nulidad de la “ELECCIÓN Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PERSONERO MUNICIPAL PARA EL PERIODO CONSTITUCIONAL COMPRENDIDO DESDE EL 1 DE MARZO DE 2020 HASTA EL ÚLTIMO DÍA DEL MES DE FEBRERO DE 2024.
(…)». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El actor es miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Alvarado (Tolima) y, en razón a dicha condición, manifestó que participó en el proceso de convocatoria y elección del personero del ente territorial, proceso en el que resultó elegido el señor Mauricio Cárdenas Rojas como Personero Municipal de Alvarado para el periodo 2020 – 2024, acto contenido en el Acta de sesión ordinaria 004 del 10 de enero de 2020, decisión que fue publicada en la página web del ente territorial el 11 de enero de 2020.
Contra la mencionada elección, el Procurador 27 Judicial II para asuntos Administrativos instauró demanda de nulidad electoral, de la cual tuvo conocimiento el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Ibagué, que, en sentencia del 6 de abril de 2022, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, falta de jurisdicción o competencia y falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por Mauricio Cárdenas Rojas, el municipio de Alvarado y otro y declaró la nulidad del acto acusado, al considerar que: i) no se garantizó la reserva de las preguntas de la prueba de conocimientos y con ello se afectó el principio del mérito y ii) el concurso de méritos no fue apoyado por una entidad idónea y, por ende, se afectó el principio del mérito dado que la Corporación Centro de Consultoría y Edición Socioeconómica –CCIES – la cual ejecutó el concurso, no se encontraba facultada para llevar a cabo las labores de acompañamiento, asesoría y apoyo al Concejo Municipal Alvarado dentro del concurso de méritos para la elección del Personero de dicha entidad territorial.
El municipio de Alvarado, el Concejo Municipal de Alvarado y el señor Mauricio Cárdenas Rojas interpusieron recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, basados en que, a su juicio: i) se encuentra acreditado en el proceso que la Corporación CCIES gozaba de experiencia en procesos de selección para elección de personeros y contralores, dado que, acreditó ser una entidad especializada en procedimientos de selección de personal; ii) el elegido como Personero Municipal cumple con todos los requisitos fijados en la ley para ostentar el cargo de personero municipal, conforme al mandato establecido en el Decreto 1083 de 2015; iii) las presuntas irregularidades advertidas no tienen la característica de ser sustanciales, trascendentales y con incidencia directa en el contenido del acto definitivo, sin que tengan la potencialidad de modificar el resultado del concurso y por tanto de la lista de elegibles, motivo por el cual es procedente que se revoque la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda y, que iv) no existen elementos que permitan llegar a concluir que no se garantizó la reserva de las pruebas de conocimiento, lo cual afecta el principio de buena fe pública que revisten todas las actuaciones administrativas y el postulado de rango constitucional según el cual, la misma se presume, mientras no se pruebe lo contrario.
El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 20 de octubre de 2022, confirmó la decisión apelada al considerar que la Corporación CCIES no tiene dentro de su objeto la gestión de procesos de selección. Tampoco aparece acreditada la capacidad logística, de infraestructura y/o administrativa de esta entidad para asumir un compromiso como el que demanda la elección de un servidor público como el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Personero Municipal y, si bien, se tiene conocimiento que ha adelantado concursos de méritos para elegir personeros en el territorio nacional, esa experiencia no resulta suficiente para calificarla como una entidad idónea en los términos exigidos por la ratio decidendi de la sentencia C-105 de 2013 y los artículos 2.2.27.1 y 2.2.27.6 del Decreto compilatorio 1085 de 2015; ya que experiencia no es sinónimo de idoneidad y se relevó de pronunciarse sobre los demás argumentos al considerar que con el cargo analizado había lugar a confirmar la nulidad del acto demandado.
Dicha decisión fue notificada mediante correo electrónico del 27 de octubre de 2022. Debido a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria y formuló cargos contra el señor Molina Álvarez y otros miembros del Concejo Municipal de Alvarado, por presuntas irregularidades en el concurso de méritos surtido para seleccionar al personero municipal (2020-2024). 3.
Argumentos de la tutela La parte demandante aseguró que el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué omitieron aplicar las normas procesales sobre competencia, en la medida en que adelantaron el proceso de nulidad electoral como un asunto de doble instancia y no de única. Explicó que de conformidad con el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, la facultad para asumir el conocimiento de la nulidad de los actos administrativos que declaran la elección de los personeros de municipios con menos de 70.000 habitantes, que no sean capital de departamento, recae sobre los tribunales administrativos en única instancia, por lo que el juzgado demandado no era competente para gestionar y resolver el asunto. 4.
Trámite previo La acción de tutela fue admitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que, en providencia del 6 de septiembre de 2024, negó solicitud de medida cautelar, ordenó notificar al demandante, al Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué y al Tribunal Administrativo del Tolima en calidad de demandados, a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Ibagué, a la Procuraduría 27 Judicial II para asuntos administrativos; a la Corporación Centro de Consultoría y Edición Socioeconómica; al municipio de Alvarado; al Concejo Municipal de Alvarado y al señor Mauricio Cárdenas Rojas como terceros con interés, a quienes les remitió copia del escrito inicial. 5.
Oposiciones El Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué indicó que en la sentencia de primera instancia se pronunció frente la excepción por falta de jurisdicción o competencia, de forma desfavorable, porque no se aportó la certificación del DANE en la que constara el número de habitantes del municipio. Agregó que, el tribunal en segunda instancia evaluó la competencia en los términos de los artículos 153 y 293 del CPACA, y una vez analizados los puntos de apelación, consideró que la decisión de primera se ajustó al ordenamiento jurídico, y por ello la confirmó. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En razón a lo expuesto, se opuso a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la solicitud de amparo carece de fundamentos fácticos y jurídicos, comoquiera que no se vulneró el derecho fundamental invocado por el demandante.
El Tribunal Administrativo del Tolima solicitó que se niegue la acción de tutela porque lo pretendido por el actor es desconocer el trámite ordinario que surtió el proceso electoral, sumado al hecho que han transcurrido alrededor de 2 años desde que fue proferida la sentencia de segunda instancia, razón por la que consideró no se cumple con el requisito general de inmediatez.
De igual modo, afirmó que al conocer el recurso de apelación atendió las garantías procesales de los sujetos involucrados desde la presentación de la demanda, donde se vinculó al Concejo Municipal de Alvarado, quien tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción en cualquier etapa del proceso, incluso ante la decisión de segunda instancia, pero contrario a esto guardó silencio.
Finalmente, indicó que no es de recibo el argumento del actor consistente en la presunta falta de competencia dado que en ninguna de sus intervenciones el Concejo hizo alusión a una presunta falta de competencia o actuación irregular en las instancias surtidas. 6. Intervenciones La Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Ibagué informó que tiene conocimiento del proceso disciplinario que cursa contra Rubén Darío Molina como miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Alvarado, Tolima; quién adelantó el concurso público de méritos para la elección de personero del municipio para el periodo 2020-2024 y resaltó que en dicho proceso se han garantizado los principios de legalidad, competencia, tipicidad y los derechos a la defensa y contradicción de las partes.
La Procuraduría 27 Judicial II para asuntos administrativos; la Corporación Centro de Consultoría y Edición Socioeconómica; el municipio de Alvarado (Tolima); el Concejo Municipal de Alvarado y el señor Mauricio Cárdenas Rojas no se pronunciaron frente a los hechos objeto de debate. 7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 2 de octubre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no cumple con los requisitos generales de subsidiariedad e inmediatez, frente a la subsidiariedad explicó que en el proceso de nulidad electoral no se expuso la inconformidad relacionada con la falta de competencia, razón por la que no se hizo uso del medio judicial idóneo para discutirlo; respecto a la inmediatez expuso que el demandante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de un (1) año y diez (10) meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera le vulneró los derechos invocados. 8.
Impugnación La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia, reiteró los argumentos del escrito inicial y explicó que es necesario que se garantice el debido el proceso pues, el no hacerlo puede acarrearle una lesión jurídica y hasta una falta disciplinaria Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no ha cometido, toda vez que el fallador disciplinario debe tener como sustento la decisión del proceso ordinario para pronunciarse de fondo.
Indicó que, no se puede permitir que un proceso especial como es el proceso de nulidad electoral tenga una mora de más de 2 años y 2 meses para fallar, adicionalmente a la mora del Tribunal Administrativo del Tolima, la cual fue de 7 meses, es decir, que un proceso especial de única instancia cursado como doble instancia no puede ser permisible que haya tardado tanto y se hubiera aproximado a los 3 años muy a pesar de la digitalización de los procesos contenciosos luego de la pandemia Covid- 19.
Explicó que el juez de primera instancia manifestó que la falta de competencia fue alegada, pero se desestimó por la falta de la prueba documental (certificado DANE) que probara el número de habitantes de la población, sin embargo, a su juicio el juez de la causa tenía la facultad de solicitar de oficio la prueba al DANE. Solicitó que se revisen las etapas surtidas en el proceso de nulidad electoral contra el que se dirige la acción de tutela de la referencia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico En el escrito de impugnación la parte actora cuestionó la decisión de primera instancia, que, declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de cumplimiento de los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad, porque, a su juicio, hay lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En ese sentido, corresponde a la Sala determinar si debe modificar, revocar o confirmar la decisión impugnada y, solo en caso de que se encuentren superados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, procederá a estudiar si el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en el defecto orgánico alegado4.
Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia del 20 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el marco del medio de control de nulidad electoral con radicado 2020- 00063-00/01, en el entendido que expone argumentos de inconformidad en relación con la conclusión, según la cual, no había lugar a declarar la nulidad del acto de elección del personero municipal de Alvarado.
Al respecto, la Sala anticipa que, frente a la referida sentencia, no se cumple con el requisito general de inmediatez, lo que hace improcedente el estudio de fondo de la acción de tutela, porque la decisión de segunda instancia proferida en el marco del medio de control de nulidad electoral cuestionado fue proferida el 20 de octubre de 2022 y notificada mediante correo electrónico del 27 de octubre de 2022, tal y como consta en la página de consulta de procesos de la Rama judicial 5.
De ahí que, según lo previsto en el artículo 205 del CPACA, modificado por el 52 de la Ley 2080 de 2021 la notificación se entiende realizada el 1º de noviembre de 2022. Así, a la fecha de presentación de esta acción, esto es, el 3 de septiembre de 2024, han transcurrido 1 año, 10 meses y 2 días de haber tenido conocimiento de la decisión la parte demandante, lo cual desvirtúa la urgencia y necesidad de intervención del juez de tutela. 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Si bien la parte demandante no señaló en que defecto incurrió el Tribunal Administrativo del Tolima, la Sala evidencia que los argumentos expuestos se enmarcan en un defecto orgánico dado que se afirma que el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 5 https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado.
Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda6, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.
Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
Circunstancias que en el caso concreto no se acreditaron, pues, el actor no demuestra siquiera sumariamente que, en su caso, se encontraba en alguno de los eventos que la jurisprudencia constitucional, excepcionalmente, admite como causales de justificación para dar por superada la falta de cumplimiento del requisito de la inmediatez.
En suma, en la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de inmediatez para cuestionar la sentencia del 20 de octubre de 2022 y, en esa medida, es claro que se debe mantener la improcedencia declarada en primera instancia. Por último, la Sala destaca que no habrá lugar a pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el escrito de impugnación consistentes en la presunta mora en la que se incurrió para resolver la demanda de nulidad electoral, pues dicho argumento no fue expuesto desde el escrito inicial y, en esa medida, en garantía al debido proceso de las partes no hay lugar a pronunciarse al respecto, pues, no fue un aspecto frente al que la autoridad demandada tuviera oportunidad para ejercer su derecho de defensa.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se impone confirmar la decisión de primera instancia, pero, por los argumentos expuestos en la presente providencia. 6 Corte Constitucional. Sentencia T- 123 de 2007 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04667-01 Demandante: Rubén Darío Molina Álvarez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión de primera instancia del 2 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador