11001032800020250014700 — Consejo de Estado

Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00147-00 Demandante: HAROLD EDUARDO SUA MONTAÑA Demandado: CARLOS ALBERTO BENAVIDES MORA, VICEPRESIDENTE DE LA COMISIÓN PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, 2025-2026 Tema: Dispone trámite de la figura de la sentencia anticipada AUTO Vencido el término del traslado de la demanda y no habiendo excepciones previas ni de mérito nominadas1 por resolver, el Despacho procede a establecer si, en el presente caso, resulta procedente dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, contemplada en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introducida al estatuto procesal por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Harold Eduardo Sua Montaña, actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el acto de elección del senador Carlos Alberto Benavides Mora, como vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, periodo 2025-2026.

Elevó como pretensión, la siguiente: Estando establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la procedencia de nulidad de los actos de elección o de contenido electoral a través del medio de control de nulidad electoral, se pretende entonces a través de dicho medio de control la nulidad de la elección Carlos Alberto Benavides Moraha a la 1 Si bien la demandada calificó una de las excepciones de mérito como «falta de fundamentación del cargo alegado» en realidad el sustento de aquella se dirige a contradecir el argumento del actor.

Hechos La parte actora sustenta sus pretensiones en los siguientes supuestos fácticos: Precisó que el demandado, el senador Carlos Alberto Benavides Mora, fue elegido como vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente, para el periodo 2025- 2026, en la sesión ordinaria de dicha célula legislativa del 22 de julio de 2025, según consta en el acta de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso del 1262 del 30 de julio de 2025.

Destacó que el referido congresista fue elegido en esa curul por la coalición del Pacto Histórico, la cual constituye una fuerza política mayoritaria en el Senado de la República; ello, de conformidad con los pronunciamientos de la Sección Quinta del Consejo de Estado en los procesos 11001-03-28-000-2023-00-055-00 y 11001-03-28-000-2023-00- 057-00, por la cantidad de senadores que alcanzaron un escaño en dicha corporación pública, lo cual sugiere que no son una minoría política para este periodo constitucional (2022-2026).

Precisó que, no obstante, en otros expedientes (11001-03-28-000-2023-00-065-00), la Sala Electoral ha señalado que, el alcance del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 no es extensible a la elección de mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, pues dicha designación está expresamente regulada en el artículo 10 de la Ley 3 de 1992. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como norma desconocida el artículo 10 de la Ley 3 de 1992.

Como causal de nulidad precisó la infracción de normas superiores en que debía fundarse el acto demandado y la expedición irregular. Destacó que el artículo 10 de la Ley 3 de 1992 regula la elección de las mesas directivas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara de Representantes; además, prevé que dicha designación deberá adelantarse «del mismo modo como se dispone para la elección del presidente y vicepresidente de las Cámaras».

Para el actor, ese apartado constituye una remisión normativa a la Ley 5 de 1992, específicamente, al artículo 40, que establece que, en las primeras vicepresidencias se garantizará la participación de las minorías políticas. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, si bien en otras oportunidades la Sala Electoral ha negado el referido cargo, por cuanto el artículo 3 de la Ley 10 de 1992, no prevé que la vicepresidencia se reserve a los partidos políticos minoritarios, lo cierto es que, de una interpretación de dicha disposición puede desprenderse la remisión que hizo el legislador a la normativa que propende por las garantías y participación de quienes no tienen mayorías en el Congreso de la República.

Explicó que, con fundamento en lo anterior, es claro que ese precepto fue desconocido con la elección del señor Carlos Alberto Benavides Mora como vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, periodo 2025- 2026, por cuanto dicho senador pertenece a la coalición Pacto Histórico, la cual constituye una fuerza política mayoritaria en esa corporación pública, según lo ha precisado la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.

Admisión de la demanda La demanda se inadmitió mediante providencia del 3 de septiembre de 2025, para que el actor aportara copia del acto de elección demandado y sus constancias de notificación y/o publicación; asimismo, para que individualizara con toda precisión el acto cuya nulidad se pretende. El accionante corrigió los yerros señalados mediante memorial allegado en la oportunidad concedida, por lo que la demanda fue admitida mediante auto de 9 de septiembre de 2025, en el que se ordenaron las notificaciones y comunicaciones del artículo 277 del CPACA. 3.

Contestaciones de la demanda 3.1. Carlos Alberto Benavides Mora – demandado Actuando en nombre propio, intervino en los siguientes términos: Precisó que la demanda contiene un único cargo, según el cual la elección de la mesa directiva de una comisión constitucional permanente debe realizarse bajo los mismos requisitos previstos para las plenarias.

No obstante, recordó que el mismo accionante presentó varias demandas contra las designaciones de mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, para periodos anteriores, y la Sección Quinta del Consejo de Estado fue enfática en señalar: Cuando la norma hace alusión a la participación de las minorías, se refiere únicamente a las mesas directivas del Senado y Cámara de Representantes, mas no de sus comisiones.

Nótese que la disposición bajo análisis sostiene que «las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara». En tercer lugar, cuando la norma prevé la composición de las mesas directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes y Legales, establece que: i) se conforman por un presidente y un vicepresidente ii) elegidos por mayoría cada uno separadamente y, iii) sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.

De modo que, el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 no Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exige la participación de las minorías y la oposición en las mesas directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes y Legales del Congreso.

Expuso que la Sala Electoral ha sido clara al señalar cuál es la interpretación que debe dársele al artículo 10 de la Ley 3 de 1992. Igualmente, ha explicado la diferencia existente entre la elección de las mesas directivas de las plenarias y la de comisiones constitucionales permanentes, por lo que no pueden ser tenidas en cuenta las sentencias que trae como prueba el accionante, las cuales se dieron en el marco de demandas de elecciones de mesas directivas de la Cámara de Representantes (2023-00057-00) y de Senado de la República (2023-00055-00).

Argumentó que el Reglamento del Congreso fue claro en establecer que la representación minoritaria se debe garantizar únicamente en las mesas directivas de las plenarias, pues es evidente que en el artículo 40 de la Ley 5 de 1992, el legislador decidió dejar por fuera a las comisiones constitucionales permanentes y legales. 3.2. Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República No contestó la demanda.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El magistrado ponente es competente para determinar si se debe acudir o no a la figura de la sentencia anticipada contemplada en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 125 del CPACA. 2.

La sentencia anticipada en materia contenciosa administrativa La figura de la sentencia anticipada se remonta al antiguo Código de Procedimiento Civil –Decreto 1400 de 1970–, que en su artículo 97 prescribía: «Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones [previas], lo declarará mediante sentencia anticipada». De igual forma, el Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012– en el artículo 278, mantuvo incólume la posibilidad de emitir un pronunciamiento definitivo, en tratándose de la configuración de las denominadas excepciones mixtas, pretermitiendo ciertas etapas del proceso y agregando otros dos supuestos de hecho en los que se puede hacer uso de dicho mecanismo de resolución temprana de la litis2. 2 Código General del Proceso.

Art. 278 (…) En cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada, total o parcial, en los siguientes eventos: 1. Cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. 2. Cuando no hubiere pruebas por practicar. 3. Cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la prescripción Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En materia contenciosa administrativa, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no le fue extraño a esta jurisdicción la tipificación de ciertas circunstancias que precipitaban una resolución de fondo, sin necesidad de agotar todas las etapas procesales.

En efecto, el artículo 176 del CPACA consagró que el operador judicial puede dictar «inmediatamente sentencia» cuando la Nación o entidad pública demandada se allanen a la demanda o transijan los derechos en litigio. Del mismo modo, según el artículo 179 de esta codificación, cuando se trata de asuntos de puro derecho, o no es necesario practicar pruebas, se puede omitir la «audiencia de pruebas» y proferir el fallo en la audiencia inicial, previo otorgamiento a las partes para alegar de conclusión. Sin embargo, fue con el Decreto Legislativo 806 de 2020, expedido en el marco de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica3, que formalmente se incorporó la figura de la sentencia anticipada en lo contencioso administrativo, retomándose los dos supuestos que se citaron anteriormente e incorporando a la legislación procesal contenciosa otros que eran propios de la codificación general, así: Artículo 13.

Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada:   1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito (el artículo 182A le agrega dos supuestos más).      2.

En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.

El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición, deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver.   3.

En la segunda etapa del proceso prevista en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, cuando encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la conciliación, la caducidad, la prescripción extintiva y la falta de legitimación en la causa. La sentencia se dictará oralmente en audiencia o se proferirá por escrito. En este caso no se correrá traslado para alegar.      4.

En caso de allanamiento de conformidad con el artículo 176 de la Ley 1437 de 2011.   extintiva y la carencia de legitimación en la causa. 3 Declarada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del virus SARS2-COVID-19. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, con la expedición de la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), se incorporó la figura de la sentencia anticipada con carácter permanente, en los siguientes términos: Artículo 42.

Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, el cual será del siguiente tenor: Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.

No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso. Con estos lineamientos, el operador judicial puede dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, siempre y cuando se configuren las hipótesis descritas en la norma citada y se expliquen las razones de su procedencia. En este sentido, el legislador dejó claro que, si bien con la adopción de dicho instituto procesal se procura la pronta y efectiva administración de justicia, en todo caso, debe garantizarse el derecho al debido proceso de que son titulares los diferentes sujetos procesales.

Por ello en el citado artículo 182A del CPACA se dispuso que, para estos efectos, el magistrado ponente deberá pronunciarse previamente sobre las pruebas, cuando a ello haya lugar, fijar el litigio u objeto de la controversia y correr traslado a las partes para alegar de conclusión. Ahora bien, la adopción de esta medida no resulta ser una camisa de fuerza, pues, en todo caso, antes de la audiencia inicial, aun encontrándose configuradas las circunstancias descritas, el juez puede optar por continuar con las demás etapas del proceso.

Lo mismo ocurre cuando, habiéndose presentado los alegatos de conclusión, el juez puede estimar que el caso aconseje continuar con las demás etapas procesales. 3. Determinación de la procedencia de la sentencia anticipada en el caso concreto De acuerdo con lo expuesto, el Despacho determinará si se configuran los presupuestos de la sentencia anticipada, en relación con las causales contempladas en los literales a), b) y c) del numeral 1 del artículo 182A del CPACA4.

Esto supone que, en este mismo auto, deba emitirse pronunciamiento previo sobre la fijación del litigio, las pruebas, conceder a las partes la oportunidad de presentar sus alegatos de conclusión y su concepto al Ministerio Público. En consecuencia, se procederá a resolver estos aspectos, en ese mismo orden. 3.1 Fijación del litigio En atención a lo expuesto líneas atrás, considera el despacho que el litigio se contrae a determinar si debe anularse la elección del congresista Carlos Alberto Benavides Mora como vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.

Con tal propósito, es necesario establecer si, como lo indicó el demandante, el acto acusado desconoció el artículo 10 de la Ley 3 de 1992 que regula la designación de las mesas directivas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara de 4 Artículo 182A. Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.

Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; 2. Cuando no haya que practicar pruebas (…). Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Representantes.

Para el efecto, deberá determinarse si dicha elección tiene que adelantarse «del mismo modo como se dispone para la elección del presidente y vicepresidente de las Cámaras», puntualmente, en lo que respecta al artículo 40 de la Ley 5 de 1992, que establece que, en las primeras vicepresidencias de las plenarias se garantizará la participación de las minorías políticas.

En ese orden de ideas, de encontrarse que el artículo 10 de la Ley 3 de 1992 hace una remisión normativa al artículo 40 de la Ley 5 de 1992, en cuanto a la participación de partidos políticos minoritarios en las mesas directivas, se estudiará si el senador Carlos Alberto Benavides Mora pertenece a una colectividad minoritaria o no, y si, con fundamento en la normativa en cuestión, su designación debe anularse o prevalecer. 3.2 Pronunciamiento sobre las pruebas 3.2.1 Parte actora: Con el valor legal que les corresponda, se tendrán como medios de prueba las documentales allegadas con la demanda. 3.2.2 Parte demandada: Con el valor legal que les corresponda, se tendrán como medios de prueba las documentales aportadas como anexos con la contestación de la demanda. 3.2.3 Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República: No contestó la demanda. 4.

Procedencia de la sentencia anticipada El despacho considera que es procedente dictar sentencia anticipada con fundamento en las causales previstas en el artículo 182A, numeral 1, literales a), b) y c) del CPACA5. De acuerdo con estos supuestos, se podrá dictar sentencia antes de la audiencia inicial «a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho», «b) Cuando no haya que practicar pruebas» y «c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento».

En consecuencia, dado que los referidos enunciados se acreditan en este asunto, se procederá con el referido trámite de sentencia anticipada. 5. Traslado para alegar Ejecutoriado este auto, se ordenará correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para alegar por escrito. En la misma oportunidad, podrá el Ministerio Público presentar concepto sobre la legalidad del acto enjuiciado, si a bien lo tiene.

Cumplido este último plazo, la Sala dictará sentencia por escrito dentro de los veinte (20) días siguientes, tal como lo ordena el estatuto procesal. 5 Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: Harold Eduardo Sua Montaña Demandado: Carlos Alberto Benavides Mora, vicepresidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00147-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: Dar aplicación en el presente caso a la figura de la sentencia anticipada, conforme a lo establecido en el artículo 182A, numeral 1, literal b) del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

SEGUNDO: Tener como medios de prueba los documentos allegados por las partes, con el valor legal que les corresponda.

TERCERO: Fijar el litigio en los términos señalados en esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriado este auto, córrase traslado por diez (10) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y el Ministerio Público rinda su concepto.

QUINTO: Surtido el trámite correspondiente, vuelva el expediente al Despacho para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»