CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00034-001 Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros2 Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la Universidad Tecnológica del Chocó, Diego Luis Córdoba3 Temas: Medidas de vigilancia especial del Ministerio de Educación Nacional y designación de rector y representante legal SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia las demandas presentadas contra la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH4, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 55 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6 y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación7.
I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante: pretensiones, supuestos fácticos de las demandas8 acumuladas9 1. Los demandantes 10, en síntesis, solicitan anular la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH, contenida 1 Acumulado con el expediente 11001-03-28-000-2025-00038-00. 2 Yadir Antonio Torres Palacio, en nombre propio y como representante de la Fundación Misión Jurídica «Ojos de Cristal». 3 En adelante UTCH. 4 Contenida en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 2025 «Por la cual se da por terminada una designación y se designa un nuevo Rector y Representante Legal de la Universidad Tecnológica del Chocó - Diego Luis Córdoba – en el marco de la vigilancia especial dispuesta en la Resolución No. 018742 del 06 de octubre de 2023, en ejercicio de las funciones de Inspección y Vigilancia». 5 Artículo 149.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional. 6 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. 7 Modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2025. 8 Admitidas mediante providencias de 3 de abril y 15 de mayo, ambas de 2025.
En las referidas providencias se decidió negar la suspensión provisional del acto demandado, en síntesis, porque resultaba necesario surtir las etapas correspondientes por lo que, sería en la sentencia en donde se resuelva el objeto de la litis. 9 El 7 de julio de 2025 se decretó la acumulación de los procesos. Índices 60 y 66 Samai – Expediente 2025-00034-00. 10 En el proceso actuaron como coadyuvantes Edwar Mena Romaña y Fabio Magdaleno Asprilla Moreno. Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 202511, por incurrir en los cargos de nulidad que se exponen a continuación, junto con los fundamentos fácticos: i) Falsa motivación 2.
Expusieron los demandantes que el Ministerio de Educación Nacional12, mediante Resolución 018742 del 6 de octubre de 2023, impuso medidas preventivas y de vigilancia especial a la UTCH. 3. Luego, con Resolución 011010 del 5 de julio de 2024, el MEN13 dispuso14 el reemplazo de David Emilio Mosquera Valencia, quien se desempeñaba como rector y representante legal de la UTCH. 4.
Por su parte, David Emilio Mosquera Valencia acusó la legalidad de la Resolución 011010 de 2024, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El 2 de septiembre de 2024 el Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Quibdó suspendió sus efectos jurídicos y ordenó su reintegro al cargo de rector y representante legal de la UTCH hasta el 18 de noviembre de 2024, fecha en la cual culminaría su periodo15. 5.
Para la parte actora, el acto de designación que se pide anular incurre en falsa motivación, porque se expidió «con alteración de la realidad jurídica y fáctica»16, pues, tuvo como fundamento la Resolución 011010 de 2024, en la que se dispuso el reemplazo de David Emilio Mosquera Valencia, quien no ejerce funciones de rector de la UTCH desde el 18 de noviembre de 2024; por tanto, en su criterio, este acto «perdió su fuerza ejecutoria», a partir de dicha fecha. 6.
En este sentido, señalaron que la providencia que revocó la suspensión provisional 17 de la Resolución 011010 del 5 de julio de 2024 no dispuso que recobraría sus efectos jurídicos, sino que, únicamente, se limitó a demostrar la carencia de objeto de la cautelar decretada. 11 «Por la cual se da por terminada una designación y se designa un nuevo Rector y Representante Legal de la Universidad Tecnológica del Chocó - Diego Luis Córdoba – en el marco de la vigilancia especial dispuesta en la Resolución No. 018742 del 06 de octubre de 2023, en ejercicio de las funciones de Inspección y Vigilancia». 12 En adelante MEN. 13 En virtud del numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014.
Como fundamento la entidad indicó que el rector impidió la ejecución de la medida de vigilancia especial, consistente en constituir una fiducia. 14 Por un año, prorrogable por otro más. 15 Se debe precisar que el 27 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la medida cautelar decretada por el Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Quibdó el 2 de septiembre de 2024 contra la Resolución 011010 del 5 de julio de 2024, porque fenecieron «los motivos que dieron pie para su adopción». 16 Sobre el particular se citó: «sentencia del 19 de marzo de 2020, M.P. William Hernández Gómez, rad: 52001-23-33-000-2015- 00155-01(3093-16)». 17 Auto del 27 de enero de 2025 del Tribunal Administrativo del Chocó. Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ii) Desviación de poder, expedición irregular y vulneración de normas superiores18 7.
Según los accionantes la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez incurre en desviación de poder porque el MEN extralimitó sus funciones y «usurpó» las que le competen al Consejo Superior Universitario19 de la UTCH. 8. Al respecto, explicaron que luego de la salida de David Emilio Mosquera Valencia de la rectoría de la UTCH, el MEN designó a Vanessa Sánchez Ruiz como rectora y representante legal de la universidad20, nombramiento demandado ante la Sección Quinta del Consejo de Estado21. 9.
Seguidamente, con la Resolución 0019 del 22 de noviembre de 202422 el CSU de la UTCH «asignó funciones rectorales» a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, vicerrector de docencia, al concluir que el cargo de rector «quedó vacante» el 18 de noviembre de 2024, por la finalización del periodo de David Emilio Mosquera Valencia. 10. Según la parte actora, el 12 de febrero de 2025, el MEN remitió oficio23 a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, mediante el cual ordenó el reintegro de Vanessa Sánchez Ruiz al cargo de rector y representante legal de la UTCH. 11.
El 13 de febrero de 2025, Fabio Magdaleno Asprilla Moreno informó al MEN que ejercía la rectoría de la UTCH por vacancia definitiva derivada de la culminación del periodo institucional de David Emilio Mosquera Valencia; por tanto, el reintegro de Vanessa Sánchez Ruiz «no est[aba] llamado a prosperar», como, consideran, lo advirtió la Sección Quinta del Consejo de Estado, en auto del 28 de noviembre de 202424. 12.
En este punto, señalaron que, el 14 de febrero de 2025, Vanessa Sánchez Ruiz manifestó que no asumiría la rectoría de la UTCH25, ante lo cual el MEN, mediante la resolución acusada nombró a Luis Alfredo Giraldo Álvarez, quien se posesionó el 19 del mismo mes y año. 18 Al vulnerar los artículos 2, 6, 29, 69, 122, 128 y 209 de la Constitución Política, 28, 29, 30, 62, 64 y 65 de la Ley 30 de 1992, 28 y 29 de la Ley 3 de 1993, 7, 43 y 45 del Acuerdo 0001 de 2017, 12 y 13 de la Ley 1740 de 2014 y 2.5.3.9.2.2.5. del Decreto 2070 de 2015, dado que, a su juicio, el MEN extralimitó sus funciones y «usurpó» las que le competen al Consejo Superior Universitario de la UTCH y desconocer los principios del «debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad». 19 En adelante CSU. 20 Según consta en la Resolución 012396 del 26 de julio de 2024. 21 Radicado: 11001-03-28-000- 2024-00189-00.
MP. Gloria María Gómez Montoya. La demanda se fundamentó en que Vanessa Sánchez Ruíz no cumplía con los requisitos para ser nombrada rectora. 22 De conformidad con el artículo 45 del Acuerdo 0001 de 2017. 23 Radicado 2025-EE-034408. 24 Radicado: 11001-03-28-000- 2024-00189-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. 25 En la red social X. Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13.
Así las cosas, según los demandantes, la ausencia definitiva del rector debe ser suplida por el vicerrector de docencia, como ocurrió cuando el CSU nombró a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, desde el 22 de noviembre de 2024, lo cual, en concepto de los demandantes, fue ignorado por el MEN, entidad que, además, según su dicho, desconoció su autonomía universitaria. iii) Falta de competencia del MEN para expedir el acto demandado 14.
En criterio de los actores, ante la terminación del periodo institucional de David Emilio Mosquera Valencia como representante legal de la UTCH, el MEN «perdió su competencia para reemplazar rector en la institución el 19 de noviembre de 2024» y, en todo caso, conforme el Acuerdo 0001 del 9 de agosto de 2017, la culminación del referido periodo «le otorga facultad al Consejo Superior Universitario […] en asignar las funciones rectorales al Vicerrector de Docencia». 15.
Asimismo, señalaron que, de conformidad con los artículos 12 y 13, numeral 4 de la Ley 1740 de 2014, el MEN tiene la facultad de reemplazar al rector, únicamente, cuando se haya demostrado que ese funcionario «no cumplió, impidió, dificultó, medidas preventivas y de vigilancia especial»; actuación que, en su concepto, debe constar en acto administrativo «dirigido a quien ostenta la facultad de representante legal de la [u]niversidad». 16.
Entonces, el reemplazo de Fabio Magdaleno Asprilla Moreno no resulta procedente y vulnera el debido proceso, en tanto que, desde que asumió sus funciones como rector y representante legal de la UTCH, no incurrió en ninguna de las conductas establecidas en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 201426 y tampoco existe acto que ordene su reemplazo. 17.
A su vez, manifestaron que Luis Alfredo Giraldo Álvarez es «docente de tiempo completo» de la UTCH y el MEN no le exigió el acto en el cual conste que se le otorgó «comisión de servicio» para ejercer el cargo de rector y representante. B. Posición de la parte demandada 18. Realizadas las notificaciones ordenadas en los autos admisorios de las demandas, según consta en los respectivos informes secretariales, se pronunciaron: 19.
Los apoderados judiciales del MEN27 y de la UTCH28 solicitaron denegar las pretensiones de la parte actora al concluir que la designación del demandado no incurre en desviación de poder, falsa motivación, infracción de normas superiores ni vulnera la autonomía universitaria. 26 Sobre el particular se citó: «Corte Constitucional […] C-491 de 2016». 27 Índices 50 (2025-00034-00) y 41 (2025-00038-00), Samai. 28 Índices 51 (2025-00034-00) y 42 (2025-00038-00), Samai.
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. De entrada, adujeron que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional29, la autonomía universitaria «no es absoluta ni ilimitada» y, por el contrario, «coexiste» con la facultad del Estado de inspeccionar y vigilar, sin que ello implique «contradicción». 21.
Señalaron que, el acto que designó como rector y representante legal al demandado se encuentra debidamente motivado y no tuvo como único fundamento la Resolución 011010 de 202430, sino que responde a la adopción de medidas por parte del MEN31, en atención a los informes técnicos y la inspección realizada a la UTCH, en la cual se identificaron irregularidades «que comprometían la continuidad, calidad y legalidad del servicio público educativo». 22.
Indicaron que, aunque la Resolución 011010 de 2024 perdió «efectos prácticos» ante la culminación del periodo del rector, ello no impide que el MEN actúe en virtud de la Ley 1740 de 2014 y del Decreto 2070 de 2015. A su vez, precisaron que el procedimiento «no se sustenta en una norma derogada o ineficaz, sino en la continuidad de la medida de vigilancia especial vigente». 23.
Por otra parte, mencionaron que la resolución que se pide anular no incurre en desviación de poder y que el ministerio actuó en el ámbito de sus funciones y competencias32 sin sustituir de forma indebida las facultades del CSU de la UTCH, toda vez que la designación del demandado como rector y representante legal de la institución se llevó a cabo en el contexto de una medida de vigilancia especial y no en desconocimiento de los estatutos de la universidad. 24.
Explicaron que el CSU «no puede elegir rector» porque el Tribunal Administrativo del Chocó 33 revocó la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución 011010 de 2024, que dispuso el reemplazo del rector de la UTCH y, además, el MEN designó en dicho cargo al demandado, en virtud de las medidas adoptadas en el marco de la vigilancia especial 34 que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, tiene una duración de un año. 25.
Advirtieron que los demandantes confunden el nombramiento del MEN en uso de sus facultades constitucionales y legales35, con la elección a cargo del CSU de la UTCH, contemplada en el estatuto general de la institución; motivo por el cual, 29 Sobre el particular se citó: T-123 de 1993, SU-667 de 1998, T-544 de 2006, T-945 de 2008, T-515 de 1995, C-1435 de 2000, C-121 de 2003, T-933 de 2005, C-452 de 2006, T-703 de 2008 y T-142 de 2009, T-310 de 1999. 30 Por la cual el MEN, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, adoptó la medida de reemplazo del rector y representante legal de la UTCH, David Emilio Mosquera Valencia, por un año, prorrogable por una sola vez. 31 Resolución 018742 del 6 de octubre de 2023 del MEN, que ordenó medidas preventivas y de vigilancia especial para la UTCH.
Confirmada por la Resolución 025526 del 27 de diciembre de 2023. 32 Establecidas en los artículos 3, 10, 11 y 13 de la Ley 1740 de 2014. 33 Auto del 27 de enero de 2025. Rad. 27001333300120240015900. 34 Sobre el particular, citaron las resoluciones 018742 del 6 de octubre de 2023 y 025526 del 27 de diciembre de 2023. 35 «artículo 67 constitucional desarrollado parcialmente por la Ley 1740 de 2014».
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en su concepto, incurrieron en «consideraciones fácticas y jurídicas erradas» que impidieron acreditar la supuesta desviación de poder. 26.
Expresaron que el encargo de funciones de rector que realizó el CSU a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno se fundó en el artículo 45 del estatuto general de la UTCH, según el cual la designación se realiza por un término no superior a un mes; no obstante, ejerció la rectoría «por más de 2 meses» del 22 de noviembre de 2024 al 18 de febrero de 2025. 27.
En este mismo aspecto, resaltaron que el MEN no debía disponer el reemplazo de Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, pues, realmente, no fue escogido rector, sino que, fue encargado de las funciones36 de dicho cargo; motivo por el cual, la designación del demandado tuvo como consecuencia jurídica la culminación del encargo y con ello su retorno al puesto de vicerrector de docencia. 28.
Sostuvieron que no existe norma estatutaria que regule la asignación de funciones de rector ante la ausencia definitiva de este último al culminarse el periodo institucional, como consta en la certificación de la secretaría general de la UTCH que obra en el expediente. 29. Para finalizar, expusieron que la parte actora no demostró cómo, presuntamente, Vanessa Sánchez Ruiz37 «determinó y condicionó» la designación del demandado.
C. Trámite de sentencia anticipada38 30. En providencia del 6 de agosto de 2025, el magistrado ponente ordenó impartir trámite para dictar sentencia anticipada39, se pronunció sobre las pruebas 36 Al respecto, citaron los artículos 2.2.5.4.7 y 2.2.5.5.46 del Decreto 1083 de 2015. Como sustento de ello, aludieron al auto del 18 de diciembre de 2024 de la Sección Quinta del Consejo de Estado que remitió por competencia a la Sección Segunda el proceso de nulidad contra la Resolución 0019 del 22 de noviembre de 2024.
Rad: 11001032800020240022400. 37 Precisaron que no tiene vínculo laboral ni personal con el MEN desde el 2 de septiembre de 2024. 38 Índice 68, Samai. 39 Con fundamento en el artículo 182A del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021: «SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código (…)». Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aportadas y solicitadas por las partes, fijó el litigio40 y dispuso correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo, rindiera su concepto.
D. Alegatos de conclusión 31. En debida oportunidad41, se pronunciaron: Willintong Gómez Palacios (demandante)42 32. Reiteró que la designación que se acusa de ilegal debe anularse porque se profirió con falta de competencia y, además, incurre en desviación de poder y falsa motivación. Ministerio de Educación Nacional 43 y Universidad Tecnológica del Chocó, Diego Luis Córdoba44 33.
Insistieron en que la designación que se cuestiona se dictó en el curso del procedimiento de inspección vigilancia y control a la UTCH, que adelantó de conformidad con las potestades otorgadas por la Ley 1740 de 2014. Además, afirmaron que Luis Alfredo Giraldo Álvarez cumple con las exigencias estatutarias para ejercer la rectoría de la universidad.
En consecuencia, solicitaron denegar las súplicas de la parte actora. E. Concepto del Ministerio Público45 34. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar la nulidad de la elección demandada, porque, según su dicho, la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez se dictó en el marco de la vigilancia especial46 impuesta por el MEN, en ejercicio de sus facultades legales y cuenta con el debido fundamento fáctico y jurídico. 35.
Por otra parte, precisó que los demandantes confunden el encargo de funciones de rector47, que recayó en Fabio Magdaleno Asprilla Moreno con el encargo del cargo «que nunca ocurrió», para concluir que «nunca hubo dos personas ejerciendo el mismo cargo y tampoco se vieron vulneradas ni usurpadas 40 Determinar si la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH, contenida en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 2025, fue emitida por el MEN con falsa motivación, desviación de poder, falta de competencia, expedición irregular e infracción de las normas en las que debería fundarse.
Además, formuló los interrogantes que se resolverán en esta providencia, al arribar al caso concreto. 41 «Por el término común de diez días para alegar de conclusión y a la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado para que, si a bien lo tiene, rinda concepto contados desde el 20 de agosto al 2 de septiembre de 2025». índice 73, SAMAI. 42 Mediante escrito presentado el 27 de agosto de 2025.
Índice 74, SAMAI. 43 Mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2025. Índice 76 SAMAI. 44 Mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2025. Índice 77 SAMAI. 45 Mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2025. Índice 75, SAMAI. 46 Decretada contra la UTCH mediante la Resolución 018742 de 6 de octubre de 2023. 47 Que desempeñó entre el 22 de noviembre de 2024 y el 18 de febrero de 2025.
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 las facultades estatutarias asignadas al Consejo Superior Universitario, ni su autonomía». 36.
Finalmente, mencionó que, en su criterio, la parte actora no cuestiona si el demandado cumple con las exigencias requeridas para ser el rector y representante legal de la UTCH, sino la naturaleza de su designación «esto es, a través del acto demandado proferido por el Ministerio de Educación Nacional en el marco de las medidas de vigilancia especial previstas en la Ley 1740 de 2014».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 37. La Sala anulará la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH, contenida en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 202548. 2.1. Caso concreto 38. La Sala analizará si la designación demandada se expidió con falsa motivación, desviación de poder, falta de competencia, expedición irregular e infracción de las normas en las que debería fundarse.
Para lo cual, se absolverán los interrogantes planteados en la fijación del litigio. ¿La Resolución 002638, del 18 de febrero de 2025, se encuentra debidamente motivada y atiende las exigencias de la Ley 1740 de 2014 y el Decreto 2070 de 2015, para que el Ministerio de Educación Nacional designara rector y representante legal de la Universidad Tecnológica del Chocó – Diego Luis Córdoba? 39.
Al respecto, la parte actora aduce que el acto que contiene la designación que se pide anular se expidió «con alteración de la realidad jurídica y fáctica», pues, tuvo como fundamento la Resolución 011010 del 5 de julio de 2024 en la que se dispuso el reemplazo de David Emilio Mosquera Valencia, quien no ejerce funciones de rector de la UTCH desde el 18 de noviembre de 2024. 40.
Para resolver el interrogante formulado resulta pertinente analizar los fundamentos que sirvieron de sustento a la resolución que dispuso la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez. En este orden, de su lectura, se advierte que la entidad aludió al artículo 67 de la Constitución Política para referirse al derecho a la educación y a los artículos 69 superior y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, alusivos a la autonomía universitaria.
Enseguida, el acto da cuenta de las normas legales que regulan las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del MEN. 41. Luego, expresa que mediante la Resolución 018742 de 6 de octubre de 2023 el MEN impuso como medida preventiva la vigilancia especial de la UTCH 48 «Por la cual se da por terminada una designación y se designa un nuevo Rector y Representante Legal de la Universidad Tecnológica del Chocó - Diego Luis Córdoba – en el marco de la vigilancia especial dispuesta en la Resolución No. 018742 del 06 de octubre de 2023, en ejercicio de las funciones de Inspección y Vigilancia».
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 y ordenó a la institución la elaboración, implementación y ejecución de un plan de mejoramiento y, el señalamiento de condiciones que debería atender para corregir las irregularidades.
A su vez, en el mismo acto la entidad adoptó como medida de vigilancia especial la designación de un inspector in situ y la constitución de una fiducia para el manejo de los recursos y rentas. 42. Lo anterior, atendiendo a las irregularidades de carácter administrativo y de tipo financiero encontradas en la UTCH, particularmente lo relacionado con la incapacidad de gestión administrativa y contractual y, la indebida conservación y aplicación de sus recursos y rentas, las cuales se encuentran reseñadas en el informe técnico de inspección y vigilancia 2023-ER-524982. 43.
Asimismo, dejó constancia de que con la Resolución 011010 de 5 de julio de 2024, se dispuso el reemplazo, por un (1) año, prorrogable por una sola vez, de David Emilio Mosquera Valencia, en la rectoría de la UTCH. Como también que los efectos jurídicos de este acto fueron suspendidos provisionalmente49, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho50, mediante providencia que ordenó el reintegro del demandante al cargo de rector; decisión que fue revocada por el Tribunal Administrativo del Chocó 51, por haber desaparecido los fundamentos jurídicos del acto suspendido. 44.
Enseguida, el acto enjuiciado explica que en reemplazo de David Emilio Mosquera Valencia el MEN había designado a Vanessa Sánchez Ruiz, pero esta última manifestó52 que «no asumiría el cargo de rectora reemplazante», por tanto, se designa al demandado, con fundamento en los artículos 13.4 de la Ley 1740 de 2014 y 2.5.3.9.2.2.7 del Decreto de 2070 de 2015. 45.
Finalmente, en el acto demandado se precisa que Luis Alfredo Giraldo Álvarez cumple con las exigencias de la Resolución 007482 de 16 de mayo de 202453 para ser rector de la UTCH. 46. En este orden, atendiendo a la motivación del acto acusado y al acervo probatorio obrante en el plenario, debe la Sala indicar que en este punto se tiene por demostrado que: ✓ Resolución 018742 de 6 de octubre de 2023 adoptó medidas preventivas y dispuso vigilancia especial para la UTCH, con fundamento en los artículos 10, 11 (literal c) y 13 de la Ley 1740 de 2014.
Decisiones que fueron confirmadas con la Resolución 025526 de 27 de diciembre de 2023. ✓ Resolución 011010 de 5 de julio de 2024 dispone el reemplazo, hasta por un (1) año, prorrogable por una sola vez, de David Emilio Mosquera Valencia «en el marco de las medidas de “vigilancia especial” ordenada mediante la Resolución No. 018742 del 6 de octubre de 2023». 49 Auto de 2 de septiembre de 2024 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Chocó. 50 Demandante David Emilio Mosquera Valencia. Rad. 27001333300120240015901. 51 Auto de 27 de enero de 2025. 52 El 14 de febrero de 2025. 53 «Por la cual se establecen las calidades de las personas que designe el Ministerio de Educación Nacional como delegados, inspectores in situ y reemplazantes, en virtud de la Ley 1740 de 2014».
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ✓ Resolución 012396 de 26 de julio de 2024 en la que el MEN designó a Vanessa Sánchez Ruiz como rectora y representante legal de la UTCH «en el marco de las medidas de vigilancia especial contempladas en la Ley 1740 de 2014». ✓ Providencia de 2 de septiembre de 2024 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 011010 de 5 de julio de 2024 y ordenó el reintegro de David Emilio Mosquera Valencia a la rectoría de la UTCH. ✓ Auto de 27 de enero de 2025 del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión, en el cual se revoca la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 011010 de 5 de julio de 2024, decretada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, al concluir que los motivos que la originaron desaparecieron, al encontrar probado que David Emilio Mosquera Valencia ya había culminado su periodo como rector de la UTCH (18 de noviembre de 2024). 47.
De conformidad con las anteriores actuaciones, tanto administrativas como judiciales y con la precisión de que el único acto enjuiciable en el proceso electoral de la referencia es el que contiene la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, la Sala concluye que la UTCH es objeto de inspección, vigilancia y control por parte del MEN, desde el 6 de octubre de 2023. 48.
Asimismo, que, entre otras decisiones, el 5 de julio de 2024 se dispuso el reemplazo del entonces rector David Emilio Mosquera Valencia, cargo que sería ocupado por Vanessa Sánchez Ruiz, pero, vía judicial se ordenó la suspensión de los efectos jurídicos de dicho acto como medida cautelar, por lo que, la decisión de reemplazo y, en consecuencia, la designación en la rectoría de la señora Sánchez Ruiz, no se materializó en atención a la orden del Juzgado Primero Oral de Quibdó. 49.
A su vez, del acervo probatorio se colige que, con ocasión de la decisión del 27 de enero de 2025, mediante la que se revocó la suspensión provisional decretada, el MEN retomó el trámite con el cual pretendía designar, «en el marco de las medidas de vigilancia especial contempladas en la Ley 1740 de 2014», al rector y representante legal de la UTCH. 50.
Para tal efecto, el acto que se cuestiona señala por un parte que, de conformidad con el artículo 13 (numeral 4) de la Ley 1740 de 2014, entre otros, el rector podrá ser reemplazado hasta por un (1) año y, de otro lado, que el MEN había escogido a Vannesa Sánchez Ruiz, como rectora reemplazante, pero esta última manifestó que no asumiría el cargo; por tanto, la da por terminada y, en su lugar, designa a Luis Alfredo Giraldo Álvarez. 51.
En conclusión, esta Sala de lo Electoral no encuentra configurada la alegada falsa motivación fundada en la presunta «alteración de la realidad jurídica y fáctica», por el contrario, como ya se demostró, lo que se advierte es que la resolución cuestionada tiene como fundamentos las funciones y las medidas adoptadas por el MEN, en virtud de la vigilancia especial de la que es objeto la universidad y las determinaciones adoptadas en relación con el reemplazo de David Emilio Mosquera Valencia, la designación y renuncia de Vanessa Sánchez Ruiz y, en general, las Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 decisiones dictadas en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales, como se evidenció, realmente ocurrieron y no fueron alteradas. 52.
Finalmente, en este punto no se desconoce que los actores afirman que esta Sección54 ya concluyó que no había lugar a disponer el reintegro de Vanessa Sánchez Ruiz, sin embargo, para definir el presente debate resulta suficiente advertir que en la parte considerativa de la resolución que se demanda se precisa que ante su renuncia lo procedente era «dar por terminada» su designación y no ordenar su reintegro. 53.
En este orden, resuelto el reparo formulado por la parte actora fundado en la presunta «alteración de la realidad jurídica y fáctica» resta a la Sala pronunciarse respecto de si la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez deviene ilegal porque se funda, entre otros aspectos, en la Resolución 011010 de 5 de julio de 2024, que dispuso el reemplazo del entonces rector David Emilio Mosquera Valencia «en el marco de las medidas de “vigilancia especial” ordenada mediante la Resolución No. 018742 del 6 de octubre de 2023», para lo cual resulta necesario y procedente resolver el siguiente interrogante: ¿El Ministerio de Educación Nacional tenía competencia para designar a Luis Alfredo Giraldo Álvarez como rector y representante legal de la Universidad Tecnológica del Chocó – Diego Luis Córdoba? 54.
Para los demandantes el MEN no tenía competencia para designar al demandado porque i) no se cumplen las condiciones exigidas en los artículos 12 y 13 de la Ley 1740 de 2014; es decir, demostrar que el funcionario «no cumplió, impidió, dificultó medidas preventivas y de vigilancia especial» y, ii) la terminación del periodo de David Emilio Mosquera Valencia, como rector y representante legal de la UTCH, imponía que se nombrara al vicerrector, como ocurrió cuando el CSU asignó funciones rectorales a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno. 55.
Sobre el particular, el artículo 12 de la Ley 1740 de 2014 impone que las medidas preventivas y de vigilancia especial que adopte el MEN tendrán que constar en acto administrativo motivado que se notificará al representante legal contra el cual procede recurso de reposición. 56. Por su parte, el artículo 13 de la misma disposición normativa contempla que el MEN, entre otras medidas, puede disponer el reemplazo del representante legal de la universidad hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
13. MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL. Con el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo adecuado de los recursos en el marco de la 54 En auto de 28 de noviembre de 2024, Radicado: 11001-03-28-000- 2024-00189-00.
MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 autonomía universitaria, el Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas: […] 4.
En caso de que uno o varios de los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional.
(Énfasis añadido) 57. De la anterior transcripción, se advierte que las autoridades de la institución educativa intervenida podrán ser reemplazadas por el MEN cuando se demuestre que «no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o alteren información». 58.
Pues bien, en el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa, por un lado, que la resolución acusada tuvo como sustento, entre otros, los actos administrativos mediante los cuales el MEN impuso medidas de vigilancia especial a la UTCH55 y el reemplazo del entonces rector David Emilio Mosquera Valencia56 tras verificar su incumplimiento a lo decidido por el ministerio, tal como se dilucidó en el acápite anterior. 59.
A pesar de lo anterior, no hay lugar a desconocer que para la fecha de designación del demandado (18 de febrero de 2025), David Emilio Mosquera Valencia ya no ejercía como rector de la UTCH, por la finalización de su periodo y estas funciones rectorales fueron encargadas a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, por decisión de 22 de noviembre de 2024 del CSU de la UTCH, conforme lo dispone el artículo 45 de los estatutos. 60.
Así las cosas, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, el MEN tenía competencia para proceder con el remplazo del rector (o de quien asuma sus funciones), a partir de la demostración de que Fabio Magdaleno Asprilla Moreno no cumplía, impedía o dificultaba la implementación de las medidas u órdenes adoptadas durante la vigilancia especial, o por ocultar o alterar información 61.
En el escenario descrito, no resulta suficiente con la demostración de que estas circunstancias se acreditaron durante la rectoría ejercida por David Emilio Mosquera Valencia, pues se insiste, este ya no ocupaba dicho cargo y porque, en todo caso, estas conductas solo pueden derivar del resorte exclusivo del funcionario renuente, que para la fecha en que se adopte la medida de sustitución esté en ejercicio del cargo o de las funciones rectorales. 55 Resolución 018742 de 6 de octubre de 2023. 56 Resolución 011010 del 5 de julio de 2024. «[…] la acción por parte del Rector y Representante Legal de la Universidad Tecnológica del Chocó […] ha dificultado la ejecución e implementación de la medida de fiducia y la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los estudiantes y evitar la afectación de las condiciones de calidad del servicio educativo […]».
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 62. En este orden, para proceder en debida forma con el nombramiento de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, en reemplazo del representante legal, el MEN debía abordar el estudio de las actuaciones adelantadas por Fabio Magdaleno Asprilla como rector de la UTCH, además, era su deber constatar y demostrar si incurrió en alguna conducta que derivara en el incumplimiento o impidiera la ejecución de las medidas adoptadas por el ministerio durante la vigilancia especial, como lo exige el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. 63.
En esa línea, debe resaltarse que el contenido de la Resolución 002638 del 18 de febrero de 2025 no permite advertir el sustento que otorgaría competencia al MEN para reemplazar a Fabio Magdaleno Asprilla como rector de la UTCH y, además, del acervo probatorio allegado al proceso tampoco se evidencia que el mencionado funcionario haya incurrido en alguna infracción prevista en el citado artículo, que trasgreda o desconozca las medidas de vigilancia especial impuestas por el ministerio a la institución. 64.
Bajo esa óptica, aunque en el acto acusado se puso de presente la adopción de medidas de vigilancia especial a la UTCH, lo cierto es que dicha circunstancia resultaba insuficiente para activar la competencia del MEN en cuanto a disponer el reemplazo de Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, pues una conclusión diferente conllevaría a desconocer el contenido del artículo 13.4 de la Ley 1740 de 201457. 65.
En suma, se encuentra que el MEN sustentó la designación del demandado en las actuaciones que derivaron en el reemplazo del entonces rector David Emilio Mosquera Valencia, sobre quien sí demostró el incumplimiento de las medidas adoptadas respecto de la UTCH; no obstante, la referida entidad desconoció que dicho funcionario culminó su periodo y, en virtud de ello, el CSU designó a Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, por lo que el ministerio debía evaluar el actuar de este último y solo en caso de encontrar que sus conductas estaban encaminadas a obstaculizar o incumplir las medidas de vigilancia especial, resultaba procedente su reemplazo. 66.
Así las cosas, la Sala concluye que, como lo adujo la parte actora, el MEN no tenía competencia para designar al demandado como rector y representante legal de la UTCH en reemplazo de Fabio Magdaleno Asprilla Moreno, pues, se insiste, no se configuró alguno de los supuestos contemplados en la reiterada norma. ¿Luis Alfredo Giraldo Álvarez cumple con las exigencias legales y reglamentarias establecidas para ser rector y representante legal de la Universidad Tecnológica del Chocó – Diego Luis Córdoba? 67.
Según la parte actora58, el demandado es docente de tiempo completo de la UTCH y tomó posesión como rector y representante legal de la universidad el 19 de 57 Declarado exequible por la Corte Constitucional en la C-491 de 2016. 58 Al respecto, puede consultarse la demanda Rad. 11001-03-28-000-2025-00038-00 y el auto de 15 de mayo de 2025 que la admitió. Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 febrero de 2025, sin «aportar» el acto que le concede comisión de servicio59 ni manifestar que puede estar incurso en causal de impedimento, inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de interés porque, en su criterio, «en su condición de profesor tiene intereses particulares en juego alrededor de la real situación o circunstancias fácticas que hoy tiene a la Universidad en la crisis que es de público conocimiento». 68.
En este escenario, resulta procedente manifestar que los requisitos para ser rector de la UTCH están definidos en el artículo 42 del Acuerdo 0001 de 201760: 1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio. 2. Ostentar título universitario de pregrado y postgrado debidamente reconocido por el Ministerio de Educación Nacional. Si el título es otorgado por una Institución extranjera deberá estar convalidado por dicho Ministerio. 3.
Acreditar experiencia en Docencia universitaria y/o en investigación, debidamente reconocida por la autoridad competente, en un término no inferior de (5) años. 4. Acreditar tres (3) años de experiencia administrativa en cargos del nivel directivo o asesor. 5. No haber sido condenado penalmente por la comisión de delito doloso excepto por delitos políticos o culposos. 6.
No Haber sido sancionado disciplinariamente por falta grave o gravísima, mediante acto administrativo debidamente ejecutoriado. 7. No encontrarse en interdicción de derechos y funciones públicas. 69. Por su parte, como lo explicó el MEN mediante Resolución 007482 del 16 de mayo de 2024, se fijaron las calidades de las personas que se designen como delegados, inspectores in situ y reemplazantes, la cual en su artículo 3º dispone que «el reemplazante debe cumplir los requisitos previstos en los estatutos internos de la institución vigilada, en garantía de la autonomía universitaria». 70.
De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que los requisitos a los que alude la parte actora no hacen parte de los regulados por la UTCH y por lo mismo en esta instancia judicial no serían exigibles. 71. Además, salta a la vista que el requerimiento de la comisión de servicios, en realidad, contrario a ser una exigencia legal o reglamentaria para ser rector, obedece a una situación administrativa del resorte exclusivo del demandado y el ente universitario, que resulta ajena al juicio de legalidad de su designación, pues, en caso de configurarse, ello guarda relación con su actividad docente y no con el nombramiento como rector y representante legal de la UTCH. 59 Como se expuso en auto de 6 de agosto de 2025, dictado por el magistrado ponente, que dispuso el trámite de sentencia anticipada. 60 «Por el cual se expide el Estatuto General de Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”».
Modificado por el artículo 6 del Acuerdo 0004 del 7 de noviembre de 2017. Artículo 6. El numeral 4 del artículo 42, del Estatuto General de la Universidad quedará así: “Numeral 4. Acreditar cinco (5) años de experiencia administrativa en cargos del nivel directivo o asesor, más cinco (5) años de experiencia universitaria en docencia o investigación, para un total de diez años de experiencia”.
Demandantes: Willintong Gómez Palacios y otros Demandado: Luis Alfredo Giraldo Álvarez, rector y representante legal de la UTCH Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2025-00034-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 72. Lo mismo ocurre con la presunta incursión en causales de impedimento, recusación o conflicto de intereses, pues61, además de no invocarse causal alguna, tampoco se demostró circunstancia que permitiera la configuración de alguna de estas conductas y, en todo caso, no se constituye como una causal de nulidad.
Decisión que se adopta 73. En conclusión, de conformidad con las razones antes expuestas, la Sala anulará la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH, contenida en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 202562 del MEN, en tanto que, se advirtió la falta de competencia de la entidad para su expedición. Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de facultades constitucionales y legales, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la designación de Luis Alfredo Giraldo Álvarez, como rector y representante legal de la UTCH, contenida en la Resolución 002638 del 18 de febrero de 2025 del Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx» 61 Como se precisó desde la admisión de la demanda Rad. 11001032800020250003800. 62 «Por la cual se da por terminada una designación y se designa un nuevo Rector y Representante Legal de la Universidad Tecnológica del Chocó - Diego Luis Córdoba – en el marco de la vigilancia especial dispuesta en la Resolución No. 018742 del 06 de octubre de 2023, en ejercicio de las funciones de Inspección y Vigilancia».