CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos para su procedencia bajo el régimen de Código Civil / PROCEDIMIENTO COACTIVO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica / CONDENA – Requisitos para su configuración / CONDENA - no se demostró la condena patrimonial.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 14 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita declarar la responsabilidad de los ciudadanos demandados y que se les ordene el correspondiente reembolso de las sumas pagadas, por concepto de aportes patrono laborales de seguridad social de los funcionarios pertenecientes a la Regional Sogamoso de la Entidad, como consecuencia de las omisiones y retardos en que incurrieron respecto del pago de las contribuciones referidas al Instituto de Seguros Sociales.
I.
ANTECEDENTES 1. El 21 de abril de 2006, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- interpuso demanda en ejercicio de la acción de repetición, en contra de los señores José Manuel Pachón Rodríguez y otros1, con el fin de que se les declare responsables por el pago efectuado por la Entidad, ordenado en el marco de un proceso ejecutivo de cobro coactivo adelantado por el Instituto de Seguros Sociales. 2.
Como sustento fáctico de sus pretensiones sostuvo que el Instituto de Seguros Sociales adelantó en su contra el proceso coactivo administrativo, en el que se profirió el mandamiento de pago 02 del 18 de julio de 2003, por medio del cual se ordenó la cancelación de $628’733.041 por concepto del no pago o pago extemporáneo de aportes patrono laborales, con corte para capital al 27 de enero de 2003 y de intereses a la misma fecha. 1 Ligia Nohora Durán, Gladys Stella Álvarez Buitrago, Hernando Pérez Valencia, Tirso Alfonso González Díaz, Constantino Agudelo Corredor, Héctor Fabio Ramírez Sandoval, Hernando Gómez Suárez, Tomás Alfonso Zambrano Avella, Mario Daza C., Esperanza Téllez de Menéndez, José Demetrio Galvis Hernández, Diego Conde, Eric Tremolada, Medardo Vargas Zárate, Gabriel Peña Baracaldo, Dora Inés Parra Mendoza, Luis Carlos Salcedo Espinosa, Germán Plazas Ballesteros, Aura Luz C. Galindo, Miryam Pérez de Wilches, Miryam Alfonso Cruz y Bertha Lucía Torres Vega.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 2 3. Precisó que sobre el mandamiento de pago se agotó la vía gubernativa, que finalizó con la Resolución 01 del 9 de diciembre de 2003, por medio de la cual la Dirección Jurídica Seccional Boyacá del Instituto de Seguros Sociales confirmó la obligación contenida en el mandamiento de pago referido.
Consecuentemente, el 2 de diciembre de 2004, el ISS profirió la Resolución 003, mediante la cual liquidó el crédito y las costas procesales adeudadas por la suma de $1.043’906.829 m/cte. 4. Adujo haber cancelado la totalidad del valor fijado en la liquidación y lo discriminó de la siguiente forma: a. $176’140.318 m/cte., por concepto de capital de aportes patrono laborales no cancelados por la Regional Boyacá del SENA al Instituto de Seguros Sociales, con corte al 30 de enero de 2001. b. $725’810.580 m/cte., por concepto de intereses del capital con corte al 7 de enero de 2005. c. $141’955.031 m/cte., por concepto de honorarios e impuesto al valor agregado a los honorarios, reconocidos a la Sociedad Outsourcing Financieros Ltda., al ser la empresa encargada de la gestión y sustanciación del proceso administrativo. 5.
Reconoció que el valor del capital cobrado a través del proceso coactivo era una obligación legal suya que tenía que cancelar; sin embargo, las omisiones o retardos en la cancelación de los aportes patrono laborales al Instituto de Seguros Sociales por parte de los funcionarios encargados de dicha gestión, generó intereses y causó honorarios para su cobro, siendo éstas las sumas que pretende reintegrar por medio de la acción interpuesta2. 6.
Por último, alegó que los funcionarios del SENA contra quienes se dirige solidariamente la presente acción de repetición se encontraban obligados, en ejercicio de sus funciones, a liquidar y cancelar oportunamente los aportes patrono laborales de los empleados de la Regional Boyacá; sin embargo, su omisión ocasionó “el pago de … los intereses, honorarios y costas que generó el cobro por la vía contenciosa”.
La defensa 7. La señora Gladys Stella Álvarez Buitrago, por medio de apoderado, adujo que no se encontraban acreditados los requisitos contenidos en el artículo 2° de la Ley 678 de 2001, para efectos de su vinculación al proceso de repetición, toda vez que su labor desempeñada en la Entidad no estaba directamente relacionada con las funciones de liquidación y pago de aportes patrono laborales de los funcionarios del SENA al Instituto de Seguros Sociales, sino que tales funciones estaban “radicadas como un ámbito delimitado de competencia, en quienes desempeñaban los cargos de Jefe de Recursos Humanos, Subdirector Administrativo y Financiero y Secretario 2 No se hizo alusión alguna a las presunciones contenidas en la Ley 678 de 2001.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 3 General del SENA, a nivel Regional Boyacá, en coordinación directa y acatando órdenes e instrucciones de los citados funcionarios a nivel Nacional del SENA”. 8.
De manera seguida, interpuso las excepciones denominadas i) inexistencia de dolo o culpa grave3, ii) ausencia de los motivos concretos y justificados en que se fundamentó el comité de defensa judicial y conciliación del SENA para adelantarse la acción de repetición4, iii) ausencia de los requisitos sustanciales de la acción de repetición5, iv) carencia de legitimación en la causa por activa6,v) carencia de legitimación en la causa por pasiva7, vi) violación al debido proceso8, vii) inepta demanda por ausencia de estimación de la cuantía9, viii) inepta demanda por ausencia de congruencia10, vi) cobro de lo debido y enriquecimiento sin justa causa11, x) delimitación de la eventual condena resarcitoria12y xi) improcedencia de la acción de repetición invocada13. 9.
Los señores José Manuel Pachón Rodríguez, Eric Tremolada Álvarez, Hernando Pérez Valencia, Tirso Alfonso González, Héctor Pablo Ramírez y Mario Daza, representados por medio de curador ad litem, se opusieron a la totalidad de las pretensiones y formularon las excepciones denominadas i) falta de legitimación en la causa por activa14, ii) caducidad de la acción, iii) inexistencia de una conducta dolosa o gravemente culposa15 y vi) falta de defensa técnica para la Entidad 3 Sobre la cual, adujo que no se acreditó la relación o nexo causal inescindible entre las funciones que le fueron asignadas y la supuesta ejecución de la conducta dolosa y/o gravemente culposa, que de manera inequívoca, directa e individualizada pudiera haber implicado el pago extemporáneo de los aportes patrono – laborales, por parte del SENA Regional Boyacá en favor del Instituto de Seguros Sociales. 4 Ello, en tanto el Comité de Defensa Judicial y Conciliación del SENA, omitió individualizar los servidores y/o exservidores públicos contra quienes debería adelantarse la acción de repetición y en tanto no se dejó constancia expresa y justificada de las razones en que se sustentaba dicha decisión. 5 Toda vez que no se encuentra probado el título de imputación subjetiva que se le atribuye en su actuar, bien sea por dolo o culpa grave. 6 Puesto que no se precisaron las razones en que se fundamenta la acción de repetición. 7 Con fundamento en que, en el acta expedida por el Comité de Defensa Judicial Conciliación del SENA, no constan las circunstancias precisas, delimitadas y concretas, que permitan imputarle la comisión de una conducta dolosa o gravemente culposa, sumado a que no consta el nexo causal inescindible, entre la conducta y el daño alegado. 8Pues la Entidad actora imputó, de manera genérica, la comisión de una conducta dolosa o gravemente culposa, lo que imposibilita el ejercicio eficaz del derecho de contradicción. 9 No se consignó ningún argumento que permite, en lo jurídico, contable, matemático financiero o documental, concluir bajo el acápite de la demanda, el monto o cuantía de la acción incoada.
En la demanda únicamente se dice: “la cuantía la estimo en más o menos MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($1.300’000.000)” 10 Por ausencia de congruencia y respaldo a las pretensiones de la acción de repetición con los hechos en que se fundamenta la demanda. 11 Precisó que, conforme las sumas cuya devolución pretense el SENA, deben reducirse los valores correspondientes a los aportes laborales que la Entidad adeudaba, desde el año 1995, con corte al 27 de enero de 2003, al ser valores que legalmente debía asumir el SENA, así como la suma cancelada en favor del operador jurídico externo Outsourcing financiero Ltda., contratado para adelantar el proceso coactivo administrativo 651, más la suma del impuesto al valor agregado que se genera sobre dichos honorarios.
De lo contrario, se cobrarían sumas no debidas e injustificablemente reclamadas, admitiendo un enriquecimiento sin justa causa contra los demandados. 12 Mencionó que debe tenerse en cuenta el tiempo durante el cual la demandada Gladys Stella Álvarez se desempeñó como directora del SENA – Regional Boyacá. 13 Toda vez que la Entidad demandada no ha sido condenada por la Jurisdicción Contenciosa, sino que el resarcimiento pretendido es producto de un proceso coactivo administrativo que tuvo como objeto obtener el pago de los aportes patrono laborales adeudados, lo que descarta la exigencia de la acción referente a la reparación de daños antijurídicos causados a un particular. 14 En tanto la demanda fue interpuesta 1 año, 5 meses y 14 días posteriores al pago efectuado por la Entidad, desatendiendo el término de 6 meses estipulado en la Ley 678 de 2001 para tal fin, con lo cual se configura, también, la excepción de caducidad de la acción. 15 Al no establecer de manera clara y al no haber probado que la conducta de los demandados fue dolosa o gravemente culposa.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 4 demandada dentro del proceso coactivo administrativo 651, adelantado por el Instituto de Seguros Sociales16. 10. La señora Esperanza Téllez Trujillo, señaló que la demandante omitió analizar todos y cada uno de los elementos que establecen una eventual responsabilidad en su contra, por lo que se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
De igual manera, formuló las excepciones que denominó i) inepta demanda17, ii) improcedencia de la acción de reparación directa18, iii) ausencia de análisis y estudio previo al interior de la Entidad demandante – ausencia de sentencia jurisdiccional condenatoria19, iv) carencia de presupuestos fácticos20, v) violación del derecho de defensa y de audiencia de mi representada21 y vi) inexistencia de responsabilidad22. 11.
Gabriel Peña Baracaldo, actuando en nombre y representación propia23, solicitó desestimar la totalidad de las pretensiones de la demanda y, en contra de ellas, formuló las excepciones de i) improcedencia de la acción de repetición24, ii) inexistencia de la relación causal entre el pago realizado al Seguro Social y reconocimiento indemnizatorio25 y iii) falta de legitimación por pasiva26. 16 Adujo que la decisión adoptada en el proceso coactivo administrativo era susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, la Entidad actora dejó transcurrir el término de ejecutoria sin ejercer la defensa de la entidad en debida forma. 17 Señaló que no existe nexo causal entre una conducta efectuada por ella y un resultado dañoso para el SENA. 18 Toda vez que la Entidad actora y el Comité de Defensa Judicial de la misma, no estructuraron la supuesta responsabilidad en cabeza suya, sino que, únicamente se determina que se debe adelantar la acción de repetición, luego de transcribir la forma en que había sido adelantado el proceso coactivo administrativo, las excepciones propuestas y la forma en que el SENA adelantó gestión administrativa para cancelar la acreencia. Pero no se determina en cabeza de quien o quienes se debe presentar la acción de repetición y no individualiza los funcionarios que tenían la obligación de liquidar correctamente y cancelar los aportes adeudados.
Y que, según los documentos y la información solicitada a través de diferentes peticiones que elevó a la Entidad, no se observa que, frente al presunto daño alegado, haya existido su participación, por lo tanto, no hay nexo causal. 19 Estimó que no se encuentran justificadas las razones en que se fundamenta la procedencia de la acción de repetición; no se verificó los elementos de procedencia de la acción, no se estableció el grado de responsabilidad de los funcionarios.
Adujo que no basta la simple afirmación del monto cancelado por el SENA, por cuanto no es producto de un fallo judicial condenatorio, sino de una actuación administrativa. 20 Cuestionó que el planteamiento fáctico de la parte actora es vago y señalado a la ligera, pues no determina las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la presunta conducta antijurídica, lo que vulnera su derecho de defensa. 21 En tanto esta no concurrió al trámite del proceso de jurisdicción coactiva adelantado por el IS y en tanto no se puntualiza la conducta presuntamente dolosa o gravemente culposa y la causalidad entre esta y el presunto daño, carga probatoria que recae en la parte actora. 22 Toda vez que no se acreditó: la actuación con dolo o culpa grave, que la actuación se haya realizado en calidad de servidor público, que esa actuación haya originado la condena contra el Estado, ausencia de culpa grave inexcusable y, por último, recordó que la responsabilidad objetiva se encuentra proscrita. 23 Abogado en ejercicio, titular de la tarjeta profesional 52009, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura. 24 Señala que no se le puede imputar una conducta dolosa o gravemente culposa, en principio, por cuanto, dentro de sus funciones no se encontraba la de liquidar y/o pagar aportes patrono laborales al Seguro Social Regional Boyacá, pues ésta era una labor que se encontraba centralizada en la Dirección General del Sena, Subdirección Administrativa, sumado a lo cual, no actuó con la intención de inferir daño a particular alguno y menos de manera omisiva en el ejercicio de sus funciones. 25 Al respecto, precisó que no se ha causado un daño antijurídico, sino que, se trata de un incumplimiento por parte de la Dirección General del SENA, respecto del pago oportuno de una obligación legal.
Adujo que los intereses no pueden ser considerados como indemnización, puesto que, en materia de seguridad social, se entienden como una sanción para el empleador que incumple con su obligación de pago oportuno, así como los honorarios, que son gastos en que incurre una persona que demanda a otra para obtener el cumplimiento de una obligación o el reconocimiento de un derecho, o ejercer su derecho de defensa, por ello tampoco alcanzan la calidad de indemnización. 26 La función de realizar la liquidación de aportes no estaba incluida dentro de las que le habían sido asignadas.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 5 12. Por su parte, los señores Medardo Vargas Zárate, Luis Carlos Salcedo Espinosa, Aura Luz Colmenares, Miryam Alfonso, Constantino Agudelo Corredor, Hernando Gómez Suárez y Bertha Lucía Torres Vega, a través de apoderado judicial legalmente constituido, se opusieron a las pretensiones de la demanda al considerar que los hechos que le sirven de fundamento no precisan acciones u omisiones ejecutadas por los empleados demandados en ejercicio de sus funciones, con carácter doloso o gravemente culposo y que, por ello, hubiesen originado una condena proferida por un juez de la jurisdicción contenciosa que haya sido reconocida por el Servicio Nacional de Aprendizaje.
Por el contrario, aducen que la Entidad actora estaría incurriendo en una aplicación indebida de los preceptos contenidos en los artículos 6 y 9 de la Ley 678 de 2001. 13. Sumado a lo anterior, propusieron las excepciones denominadas i) ausencia de legitimación en la causa por activa27, ii) cobro de lo no debido28, iii) incompetencia29, iv) trámite procesal inadecuado para establecer o deducir la conducta de los demandados como fuente de responsabilidad30 y la v) incompetencia e ineficacia del concepto del comité de conciliación del SENA sobre la conducta personal de los funcionarios para instaurar la acción31. 14.
Los señores Germán Plazas Ballesteros y Tomás Alfonso Zambrano Avella, obrando por conducto de este último en calidad de apoderado judicial, contestaron la demanda en escritos separados, en los cuales, bajo el mismo fundamento jurídico, se opusieron a la prosperidad de las pretensiones. Sumado a ello, propusieron las excepciones de i) improcedencia de la acción de repetición32, ii) inexistencia de relación causal entre el pago realizado al Seguro Social y el 27 Precisó que el SENA carece de título jurídico para demandar a sus funcionarios.
No existe relación material con fundamento en la cual se pueda interponer la demanda, pues no se acredita ninguno de los requisitos previstos en la Ley 678 de 2001 para tal fin. 28 Al respecto, adujo que, si bien existe un pago adelantado por el SENA, éste no es producto de una condena por responsabilidad impuesta por la jurisdicción contenciosa, sino por una autoridad administrativa de cobro coactivo, la que, por lo mismo, carece de los efectos previstos en la Ley 678 de 2001, que la habiliten para pretender la repetición. 29 Toda vez que el proceso no corresponde a uno de responsabilidad patrimonial adelantado ante un juez o tribunal de la jurisdicción contenciosa, por lo que el Tribunal carece de competencia para conocer de la repetición que se pretende sobre una suma pagada por el SENA dentro de un proceso ejecutivo de jurisdicción coactiva. 30 Adujo que, dado que no existe sentencia de condena por responsabilidad en su contra, no debió instaurarse la acción, habida cuenta que no está demostrado que los funcionarios o exfuncionarios contra quienes se promovió dicha acción hayan actuado con dolo o culpa grave y las sumas perseguidas no se derivan de una sentencia judicial, sino de un proceso coactivo administrativo. 31 Respecto de la cual, aseveró que el acta expedida por el Comité de Conciliación carece de efectos jurídicos, puesto que el Comité no está facultado para determinar o calificar la conducta personal de los funcionarios, sino para conceptualizar la viabilidad o no de la acción de repetición. 32 En tanto no se cumple con los requisitos de la acción, como quiera que la Entidad no fue condenada ni concilió, lo que realizó fue lo que “debió hacer desde un comienzo”, esto es, pagar los aportes patronales al ISS.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 6 reconocimiento indemnizatorio33, iii) falta de legitimación por pasiva34 y v) pérdida de legitimación por activa para ejercer la acción35. 15. Las señoras Ligia Nohora Durán y Miryam Pérez de Wilches, guardaron silencio.
La sentencia impugnada 16. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, en sentencia del 14 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se probaron la totalidad de los elementos objetivos requeridos para la procedencia y éxito de la acción de repetición, en específico, lo relativo a la existencia de una condena, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflicto, que haya generado la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado36. 17.
Como sustento de su decisión, precisó que el dinero cuya devolución pretende el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, proviene de un proceso de cobro coactivo administrativo, iniciado por el Instituto de Seguros Sociales, para el recaudo de aportes patrono laborales por pensiones y fondo de solidaridad de los empleados de la Entidad, que no se asemeja a la reparación de un daño antijurídico ocasionado a un particular por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o ex agente del Estado, producto de una condena judicial, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. 18.
Por el contrario, adujo que se trata de una obligación legal que debió ser asumida por la Entidad demandante, cuyo cobro coactivo no comprende específicamente una función jurisdiccional, sino un procedimiento claramente administrativo. En consecuencia, al no encasillar el cobro coactivo como una condena de tipo judicial, ni tratarse de una conciliación, ni otra forma de resolución de conflictos37, declaró improcedente la acción de repetición promovida, por carecer de un presupuesto objetivo esencial. 33 Consideró que no puede predicarse la existencia del daño antijurídico que requiere la Ley para la prosperidad de la acción y toda vez, que los intereses causados no pueden ser considerados como indemnización, sino que se entienden como una sanción para el empleador que incumple con su obligación de cancelar oportunamente los aportes a las entidades de Seguridad Social. 34 Respecto de la cual, precisaron que dentro de sus funciones no se encontraba la de realizar la liquidació0n de los portes patrono laborales a las entidades de Seguridad Social, por lo que, en principio, no es una obligación con la que hubieran podido incumplir. 35 Puntualizaron que, la Entidad actora, perdió legitimación para interponer la demanda en ejercicio de la acción de repetición, en atención a la inobservancia del término de 6 meses, previsto en la Ley 678 de 2001, para tal fin. 36 Visible a folios 695 a 721, cuaderno principal. 37 El a quo realizó una distinción respecto de lo que se entiende por “forma de terminación de un conflicto”, en los siguientes términos: “a partir de lo preceptuado en el artículo 166 Superior surgió lo que se conoce como mecanismos alternativos de resolución de conflictos, que buscan garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y promover la solución pacífica de las controversias, sin que necesariamente esto implique que se usurpe o sustituya la justicia formal o que se equipare a la misma, por el contrario, se trata de instrumentos alternos menos formales y alternativos de justicia autocompositiva que complementa las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas.
(…)”. Hizo referencia al análisis adelantado por la Corte Constitucional, respecto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, su finalidad y su incidencia dentro de la acción de repetición, sobre lo cual, concluyó: “…la providencia referida recalcó que el Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 7 19.
Sumado a lo anterior, de manera previa realizó el análisis conjunto de las excepciones propuestas por los ciudadanos demandados, exceptuando aquellas que constituían argumentos de defensa en contra de las pretensiones de la demanda, y las declaró no probadas. II. EL RECURSO INTERPUESTO 20. El Servicio Nacional de Aprendizaje señaló que la decisión tomada por el a quo contraría lo dispuesto en los artículos 11638 y 20939 de la Constitución Nacional, así como lo previsto en el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, con fundamento en el cual, el Instituto de Seguros Sociales inició el proceso de cobro coactivo en el que condenó al SENA – Regional Boyacá al pago de intereses, ocasionándole un detrimento patrimonial. 21.
Como fundamento de lo anterior, precisó que la Ley 678 de 2001 calificó la acción de repetición como una acción de carácter civil, cuyo fundamento y propósito se circunscriben a un ámbito netamente patrimonial. De ahí que su objeto directo consista en reembolsar el dinero pagado por el Estado a título de indemnización a favor de la víctima del daño antijurídico, causado por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes. 22.
Por último, señaló que los requisitos de la acción de repetición se acreditaron con las pruebas allegadas con el escrito de demanda, dentro de las cuales resaltó: i) la copia del acta de acuerdo de pago de la acreencia cobrada mediante el proceso coactivo 651, firmada el 6 de enero de 2006, ii) copia de la resolución 003 del 2 de diciembre de 2004, mediante la cual se liquidó el crédito y las costas del proceso coactivo referido; y, iii) las pruebas que acreditan la calidad de funcionarios y exfuncionarios de los demandados. 23.
El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través de proveído del 29 de septiembre de 202140 y su término de ejecutoria corrió en silencio de las partes. III. CONSIDERACIONES 24. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. Objeto del recurso 25.
El punto argumentativo de la apelación se centra en controvertir la decisión del Tribunal respecto de la inexistencia de una condena judicial impuesta a cargo ordenamiento jurídico contempla mecanismos idóneos de solución de conflictos igualmente legítimos y válidos para establecer la responsabilidad del Estado, tales como la conciliación prejudicial y judicial, entre otros.” 38 En la medida en que éste estableció que la Ley, de manera excepcional, podrá atribuir funciones jurisdiccionales, en materias precisas, a determinadas autoridades administrativas 39 Que prevé que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrollará con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización y la desconcentración de funciones”. 40 Índice 3, Samai.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 8 de la Entidad, mediante la cual se haya reparado un daño antijurídico ocasionado a un particular, que dé lugar a adelantar la acción de repetición. Naturaleza jurídica del procedimiento coactivo administrativo 26.
Tratándose de la ejecución de créditos en favor del Estado, los cobros pueden hacerse dependiendo del origen del crédito, ante la jurisdicción contencioso-administrativa41, ante la civil ordinaria42 o, a través de la llamada jurisdicción coactiva. La potestad de hacer efectivos los créditos a través de esta última, se encuentra establecida, de manera general, en el artículo 112 de la Ley 6 de 199243, que prevé que las entidades públicas del orden nacional, tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados44, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de ellas mismas y de la Nación. En concordancia con lo previsto en el precitado artículo, la Resolución 336 de 1998 (modificada y adicionada por las resoluciones 2184 de 1998, 2422 de 2002 y 2013 de 2003), disponía que el Instituto de Seguros Sociales, mediante el ejercicio de las funciones de cobro coactivo en el nivel nacional, cobrará todos los créditos contenidos en títulos ejecutivos generados por sus dependencias del nivel nacional. 27.
En estos eventos, el procedimiento de cobro coactivo sería el fijado en el Estatuto Tributario y los actos proferidos en desarrollo de este proceso, serían pasibles de ser controlados judicialmente. 28. La Corte Constitucional puntualizó que el artículo 209 Superior dispone que la función administrativa está al servicio del interés general y se rige, entre otros, por los principios de eficacia, economía y celeridad, por lo que el ordenamiento jurídico le concedió la facultad de cobro coactivo a algunas autoridades públicas.
De ahí que el procedimiento administrativo de cobro coactivo sea definido como “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, de las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la 41 En materia contractual, el artículo 75 de la Ley 80, prevé que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, será el de la jurisdicción contencioso-administrativa. 42 En materia tributaria nacional, el artículo 843 del Estatuto Tributario, prevé que la DIAN podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva, ante los jueces civiles del circuito. 43 “Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales.
De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.” 44 La sentencia C-666 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de las palabras: “y vinculados” en el entendido que la facultad de cobro coactivo debe provenir del ejercicio de funciones administrativas, atribuidas por la ley a un ente de esa naturaleza, al que se autorice el ejercicio de la ejecución coactiva.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 9 prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”45. 29. Es por lo anterior que en esa Corporación ha prevalecido la tesis de que su ejercicio implica la realización de actividades administrativas, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propia administración pública, sin perjuicio de que la legalidad de las decisiones que se adopten en el marco del procedimiento coactivo puedan ser controvertidas ante la jurisdicción contenciosa. 30.
En igual sentido se ha pronunciado la Sección Tercera de esta Corporación, al señalar que el proceso administrativo de cobro coactivo, no es más que “un procedimiento administrativo que por su naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación lo ha incumplido parcial o totalmente"46. 31.
Sin perjuicio de lo anterior, a la luz de lo previsto en el artículo 133 del Código Contencioso Administrativo -vigente para la época en que se adelantó el proceso de cobro coactivo 651-, que atribuía el conocimiento, en segunda instancia, a los Tribunales Administrativos de las apelaciones contra el mandamiento de pago, la decisión de excepciones, el auto aprobatorio de la liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales y de los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación en un efecto distinto al que corresponda en los mismos asuntos47, se ha entendido que el procedimiento de jurisdicción coactiva es mixto, esto es, administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la Ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a los funcionarios de esta índole48.
Caso concreto 32. Tal y como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, interpuso acción de repetición con el fin de obtener 45 Ver sentencia T-412 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Sentencia C-666 de 2000. M.P. José Gregario Hernández Galindo y Sentencia C – 224 de 2013. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de mayo de 2002, Exp.
No. 12545 Consejero Ponente. Germán Rodríguez Villamizar. 47 Otro tanto prescribe el artículo 134C ibidem, para los eventos en que la cuantía del proceso fuere inferior a los 500 salarios mínimos legales mensuales, solo que -esta vez- el conocimiento corresponde a los jueces administrativos; únicamente se diferencia del artículo transcrito, en que el ordinal tercero determina que conocerán, además, de la consulta de sentencias en que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
M.P. Alier Eduardo Hernández Enriquez, Sentencia del 30 de agosto de 2006, exp. 14.807. Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 10 el reembolso de las sumas pagadas con ocasión de la obligación que se hizo efectiva por el Instituto de Seguros Sociales mediante el mandamiento de pago dictado en el marco del proceso coactivo administrativo que incluye el valor de los aportes más los intereses, el pago de los gastos de representación y el respectivo impuesto al valor agregado.
Precisó que el valor adeudado fue producto de la conducta omisiva de los funcionarios y exfuncionarios demandados, quienes no cumplieron sus funciones de liquidación y cancelación de los aportes, de manera oportuna. 33. En el sub examine, la génesis del litigio se ubica en la adopción de una decisión administrativa adversa a los intereses del Servicio Nacional de Aprendizaje, contenida en unos actos administrativos expedidos en el marco de un procedimiento administrativo de cobro coactivo, allegados por la demandante, que corresponden a los siguientes: i) La copia del mandamiento de pago proferido el 18 de julio de 2003, dentro del proceso administrativo coactivo 651, iniciado y seguido por la Dirección Jurídica del I.S.S. – Seccional Boyacá, en contra del SENA – Regional Boyacá. ii) Copia de la resolución 003 del 2 de diciembre de 2004, proferida en el marco del proceso administrativo coactivo 651, mediante la cual se practicó la liquidación del crédito y costas del proceso con sus respectivos soportes. iii) Copia del memorando 1011 del 28 de diciembre de 2004, dirigido al Director Administrativo y Financiero del Sena por parte de la Directora Jurídica de la Entidad, a través del cual solicita la asignación de recursos y registro presupuestal para cumplir con el pago impuesto al Sena a través del proceso coactivo 651. iv) Copia de la resolución 02 del 13 de mayo de 2005, proferida por la Dirección Jurídica Seccional Boyacá del I.S.S., mediante la cual se aceptó el pago hecho por el SENA como Entidad ejecutada y se declaró la terminación del proceso administrativo coactivo 651 por causal de pago total de la obligación. 34.
Así, resulta lógico afirmar que ninguno de los documentos referidos pueda ser entendido como una condena impuesta a la Administración por parte de la jurisdicción contenciosa, o como una conciliación que haya finalizado con el pago de la indemnización por un daño antijurídico causado por uno, o varios, agentes del Estado, cuyo reembolso pueda ser pretendido mediante la acción incoada.
Por el contrario, se trata de una decisión de la Administración, generadora de efectos jurídicos, mediante la cual se emitió una obligación de pago -clara, expresa y exigible- en cabeza de la entidad demandante, expedida en el marco de un proceso coactivo administrativo y que, por lo mismo, se materializa como una manifestación Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 11 de la autotutela administrativa49, siendo esto, la facultad de la Administración para hacer exigibles, por sí misma, sus decisiones. 35.
Sin perjuicio de lo anterior debe considerarse que de cara a la acción de repetición, la jurisprudencia constitucional50 ha precisado que no es posible afirmar que una condena contenida en una decisión judicial constituya un requisito insoslayable de procedibilidad de la acción de repetición, puesto que pueden existir otros mecanismos equivalentes a la condena mediante sentencia e igualmente generadores de la posibilidad legítima de ejercer dicha acción, “tales como la conciliación y demás formas de solución de conflictos autorizadas por la Ley”. 36.
La consideración antes referida se soporta en el hecho de que en el ordenamiento vigente existen otras formas alternativas de terminación de conflictos, mediante los cuales los interesados puedan llegar a solucionar determinadas diferencias. 37. Bajo ese tenor, es claro que un acto administrativo proferido en el marco de un procedimiento de cobro coactivo administrativo, mediante el cual se persiga el recaudo de una obligación legal, como lo es la de cancelar los aportes patrono- laborales de seguridad social, no se asemeja a una condena judicial, ni a una conciliación u otro mecanismo alterno de solución de conflictos; por el contrario, obedece a una prerrogativa pública, adelantada por el Instituto de Seguros Sociales en ejercicio de funciones administrativas, por lo que no acredita el primer requisito objetivo de la acción de repetición. 38.
Lo anterior es así, en tanto la acción de repetición no fue instituida por el Legislador con el objetivo de obtener el reintegro de las obligaciones que derivan de los procesos de cobro coactivo, en la medida en que éstos no comportan el pronunciamiento de una condena judicial propiamente dicha, sino la orden de pago de un crédito exigible en favor del Estado. 39.
Con fundamento en lo anterior, advierte la Sala, que la acción incoada no cumple con el requisito objetivo contenido en el artículo 2° de la Ley 678 de 2001, por lo que las pretensiones de la demanda deben ser negadas y, como consecuencia, se confirmará la decisión apelada. 49 “La autotutela declarativa es esa facultad de la administración de beneficiarse de "una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa".
“En cuanto a la autotutela ejecutiva "esta expresión va más allá que la anterior: aparte de eximirse a la Administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada. Así como la autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros."5 “Pero es necesario aclarar que la autotutela ejecutiva se predica únicamente en obligaciones de contenido económico, lo que hace que no todo acto de la administración es autotutelable ejecutivamente.
Esto se deduce del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo”. Corte Constitucional, Sentencia No. T-445/94, del 12 de octubre de 1994. 50 La Corte Constitucional en Sentencia C- 338 de 2006, mediante la cual se estudió la constitucionalidad de los artículos 2 y 8, parciales, de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2 parcial de la Ley 446 de 1998.
Radicación: 15001-23-31-000-2006-01406-01 (67.501) Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Hernando Pérez Valencia y otros Referencia: Repetición 12 Condena en costas 40. Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo51, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición. IV.
PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. SEGUNDO Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF 51 La demanda se presentó el 21 de abril de 2006, esto es, antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011.